馬 長(zhǎng) 偉

(本文作者 安徽師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授 蕪湖 241000)

·探索與爭(zhēng)鳴·

地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行研究(1959—1962)
——以安徽省為例

馬 長(zhǎng) 偉

1958年，中共中央頒布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，標(biāo)志著新中國步入了地方政府發(fā)行公債的年代。1959年至1962年，安徽省按照“合理分配、自愿認(rèn)購”的原則發(fā)行公債，是新中國唯一一個(gè)連續(xù)四年計(jì)劃發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的省份。在“大躍進(jìn)”背景下，安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行凸顯政治色彩，財(cái)政計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)計(jì)劃脫節(jié)，出現(xiàn)了攤派、官僚主義等行為，利用地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債回籠資金、投資基建的預(yù)期目的未能全部實(shí)現(xiàn)。為緩解人民群眾生活困境，1963年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債全部提前兌付，體現(xiàn)了政府對(duì)民眾生活的照顧，獲得了人民的贊揚(yáng)。

安徽??；地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債；“大躍進(jìn)”

資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用。自晚清時(shí)期起，中國開始探索地方公債發(fā)行問題。新中國成立后，1954年至1958年，中央人民政府逐年發(fā)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。1958年，中共中央頒布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，標(biāo)志著新中國步入了地方政府發(fā)行公債的年代。從1959年起，全國性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債停止發(fā)行，改由各省、市、自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰?，發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。吉林、福建、遼寧、黑龍江、四川、安徽、江西等省份發(fā)行了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。1963年，地方性的公債停止發(fā)行。就筆者所見，目前學(xué)界對(duì)上述省份地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行問題進(jìn)行個(gè)案研究的成果，僅有兩篇*陳傳銀：《安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行概況》，《安徽錢幣》2007年第1期。作者用較短的篇幅，簡(jiǎn)單介紹了安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債券圖案。劉曉泉：《1960年江西省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債述略》，《當(dāng)代中國史研究》2014年第5期。作者對(duì)1960年江西省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行決定、辦法、動(dòng)員及成效等方面進(jìn)行了微觀探討。。少數(shù)學(xué)者對(duì)新中國成立初期地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行問題進(jìn)行過宏觀論述*相關(guān)文獻(xiàn)有姜長(zhǎng)青：《建國以來三次發(fā)行地方債券的歷史考察》，《地方財(cái)政研究》2010年第4期。張宏安：《新中國地方政府債務(wù)史考》，《財(cái)政研究》2011年第10期。萬立明：《地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行初探(1959—1961)》，《中共黨史研究》2017年第4期。葉青、宋燕：《試論中國地方公債的百年變遷》，孫文學(xué)、齊海鵬編：《風(fēng)云際會(huì)財(cái)政史：中國財(cái)政史教學(xué)科研研討會(huì)論文集》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009年，第176—185頁。萬立明：《中國共產(chǎn)黨公債政策的歷史考察及經(jīng)驗(yàn)研究》，上海人民出版社，2015年。這些論著均涉及安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債問題。，但是缺乏具體的、細(xì)化的研究。

1959年至1962年，安徽省連續(xù)四年計(jì)劃發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行及提前兌付問題較為復(fù)雜，反映了“大躍進(jìn)”背景下中國探索社會(huì)主義建設(shè)的曲折歷程。目前學(xué)界對(duì)此研究較少，且未能透徹分析安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行問題，部分成果甚至出現(xiàn)誤判，不能真實(shí)反映地方公債的發(fā)行情況。故而，本文擬以檔案資料為主，分析安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行、兌付及其影響，并對(duì)1959年、1962年的發(fā)行情況及數(shù)額進(jìn)行修正，以期彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，完善中國地方公債史的研究。

一、安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行背景及決策

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，盡管各國的政府構(gòu)成、地方政府的具體職責(zé)、財(cái)政收入籌集方式及偏好有所不同，但總的來看，舉債已成為各國地方政府普遍采取的融資手段。就我國的發(fā)展歷史而言，1958年地方經(jīng)濟(jì)公債發(fā)行制度的確立具有一定的前提條件。

1.國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

新中國成立以后，中央政府通過稅收和利潤(rùn)上繳的方式以及銀行信用，幾乎將所有的社會(huì)財(cái)力集中掌握在自己手中。1953年，新中國開始執(zhí)行第一個(gè)五年計(jì)劃。為了彌補(bǔ)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金不足問題，同年12月，中央政府公布《1954年國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》*國務(wù)院法制辦公室編：《中華人民共和國法規(guī)匯編(1953—1955)》 第2卷，中國法制出版社，2005年，第67頁。。此后，中國連續(xù)五年發(fā)行國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。1954年至1958年，全國人民共購買了國家公債25.5億元。這筆錢相當(dāng)于國家在“一五”期間用于工業(yè)方面基本建設(shè)支出的12.25%。五年中，安徽省廣大職工群眾共計(jì)購買國家公債7400多萬元。*《田壘廳長(zhǎng)在1959年地方公債還本抽簽大會(huì)上的講話》(1960年7月26日)，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-262。田壘廳長(zhǎng)講到的25.5億元有誤，應(yīng)為35.44億元。參見財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中國國家財(cái)政收支統(tǒng)計(jì) 1950—1983》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1985年，第66頁。國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的順利發(fā)行，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行提供了很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.“大躍進(jìn)”背景下地方政府存在對(duì)資金的需求

“一五”計(jì)劃實(shí)施后，中央領(lǐng)導(dǎo)層出現(xiàn)要進(jìn)一步加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的思想。但主抓經(jīng)濟(jì)工作的周恩來等堅(jiān)持“在反冒進(jìn)中求綜合平衡”。1956年召開的中共八大提出了“既反保守又反冒進(jìn)，在綜合平衡中穩(wěn)步前進(jìn)”的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針。但是，由于毛澤東的反對(duì)，這項(xiàng)方針被迫中止。1958年5月，中共八大二次會(huì)議通過了毛澤東提出的“鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”總路線。緊接著開展了“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)，各地爭(zhēng)相投入資金大搞建設(shè)。

如黑龍江省1958年財(cái)政支出10.38億元，比1957年支出的4.28億元增長(zhǎng)1.4倍。特別是1960年支出高達(dá)16.94億元，比1958年增長(zhǎng)63.2%。其中基本建設(shè)等生產(chǎn)性支出占財(cái)政支出的比重，由1957年已經(jīng)過高的61.1%，上升到1960年的82.2%。*黑龍江省地方志編纂委員會(huì)：《黑龍江省志·財(cái)政志》，黑龍江人民出版社，1991年，第9頁。江西省在“大躍進(jìn)”中基本投資建設(shè)連續(xù)翻番，1958年比1957年翻了兩番，1960年再比1958年翻了一番多，三年中全省預(yù)算內(nèi)投資總額15.67億元，比“一五”時(shí)期投資總額多4.7倍*華桐主編：《江西省財(cái)政志》，江西人民出版社，1999年，第49頁。。同樣，1959年至1962年是安徽省經(jīng)濟(jì)建設(shè)高漲期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)在財(cái)政支出中占的比重最大。1953年至1957年為28.8%，1958年至1962年高達(dá)75.4%，1963年至1965年調(diào)整為48.4%。*安徽省地方志編纂委員會(huì)：《安徽省志·財(cái)政志》，方志出版社，1998年，第214頁。在此背景下，地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金嚴(yán)重不足，存在對(duì)資金的急切需求。但“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)擾亂了原來的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)秩序。中央有限的財(cái)力，難以滿足各地“大躍進(jìn)”背景下對(duì)建設(shè)資金的大量需求。

3.財(cái)政體制改革促成了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行

為了進(jìn)一步貫徹執(zhí)行在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉、發(fā)展中央工業(yè)和發(fā)展地方工業(yè)同時(shí)并舉、大型企業(yè)中型企業(yè)和小型企業(yè)同時(shí)并舉的方針，1957年11月，國務(wù)院頒布《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》，劃定中央和地方財(cái)政收支的范圍，確定地方財(cái)政收入的來源，使地方有一定數(shù)量的機(jī)動(dòng)財(cái)力來安排自己的特殊支出，并明確提出把包括公債收入在內(nèi)的調(diào)劑分成收入作為地方財(cái)政收入*《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第10冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第597頁。。1958年，李先念在一屆人大五次會(huì)議上曾就此作出說明：以前地方財(cái)政的管理辦法，實(shí)質(zhì)上可以說是收入向上繳，支出由上面撥款。地方對(duì)于本地區(qū)的收支難于因地制宜，統(tǒng)籌安排。地方一些特殊的支出需要，有時(shí)得不到解決或者不能及時(shí)解決，并且在預(yù)算確定以后，增加的收入和節(jié)約的支出，往往不能由地方另外使用。這樣使地方積極性的發(fā)揮受到一定程度的限制。*李先念：《李先念論財(cái)政金融貿(mào)易1950—1991》上冊(cè)，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1992年，第265—266頁。因此，財(cái)政體制改革勢(shì)在必行。

1958年4月2日，中共中央頒布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，決定自1959年起，全國性的公債停止發(fā)行，而允許各省、自治區(qū)、直轄市在確有必要的時(shí)候，發(fā)行地方建設(shè)公債，作為籌集建設(shè)資金的一種輔助手段*中國人民銀行國庫司編：《國家債券制度匯編(1949—1988年)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1989年，第20—21頁。。這一決定的出臺(tái)，意味著中國開始了地方政府發(fā)行公債的時(shí)代。1958年6月5日，一屆全國人大常委會(huì)第97次會(huì)議通過了《中華人民共和國地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，標(biāo)志著指導(dǎo)地方公債發(fā)行事宜的規(guī)范性文件正式出臺(tái)。按照該條例的規(guī)定，從1959年起，吉林、福建、遼寧、黑龍江、四川、安徽、江西等省份根據(jù)本省情況，發(fā)行了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。

1959年，有6個(gè)省發(fā)行了地方公債，其計(jì)劃發(fā)行額和年息分別為，福建：1000萬元，2厘；安徽：6700萬元，1厘；遼寧：(發(fā)行額不詳)，4厘；黑龍江：(發(fā)行額不詳)，2厘；吉林：2000萬元，2厘；四川：5000萬元，2厘。其中3個(gè)省在1960年繼續(xù)發(fā)行公債，計(jì)劃發(fā)行額和年息分別為，福建：1000萬元，2厘；安徽2330萬元，1厘；黑龍江(發(fā)行額不詳)，2厘。江西也在1960年發(fā)行了公債，計(jì)劃發(fā)行額為2000萬元，年息4厘。1961年、1962年，全國只有安徽一個(gè)省發(fā)行了公債，兩年的計(jì)劃發(fā)行額分別為3000萬元和210萬元，年息均為1厘。*安徽省1962年數(shù)據(jù)見《關(guān)于發(fā)行1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-318。四川省數(shù)據(jù)見《萬縣市志》，重慶出版社，2001年，第572—573頁。福建省數(shù)據(jù)見《福州市志》第5冊(cè)，方志出版社，1999年，第357頁。其余數(shù)據(jù)見萬立明：《中國共產(chǎn)黨公債政策的歷史考察及經(jīng)驗(yàn)研究》，第373頁。

因此，安徽成為新中國成立初期少數(shù)幾個(gè)發(fā)行過地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的省份，既是計(jì)劃發(fā)行額最高省份，也是唯一一個(gè)連續(xù)四年計(jì)劃發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的省份。1959年至1962年，安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債共計(jì)劃發(fā)行14130萬元，實(shí)際發(fā)行額為7660萬元(1959年2528萬元，1960年3251萬元，1961年1881萬元)，*《關(guān)于安徽省發(fā)行三年地方公債的情況的報(bào)告》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-1-246。占計(jì)劃的54.2%。1962年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債擬在農(nóng)民中發(fā)行2100萬元，后退還給購債人。

二、1959年至1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行

1959年至1962年，結(jié)合人民群眾的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及當(dāng)時(shí)建設(shè)資金的需求情況，安徽省連續(xù)四年制定公債發(fā)行計(jì)劃。在充分考慮各階層、各區(qū)域的承受能力，并在“合理分配、自愿認(rèn)購”的原則下，公債發(fā)行采取政治推銷、提前推銷、一次認(rèn)購、多期交款等靈活多樣的方式，共發(fā)行公債7660萬元。

1.安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法

按照《中華人民共和國地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，1958年10月2日，安徽省人民委員會(huì)公布《安徽省1959 年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債暫行辦法》。發(fā)行辦法在四年中沒有太大變化。如規(guī)定“公債本金分5年作5次還清”，“利息定為年利率1%，在償還本金時(shí)一次付給，不計(jì)復(fù)利”。這些是根據(jù)中央規(guī)定“償還期限，一般不宜超過5年”“年利率一般不超過2%”的精神擬訂的。

安徽省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)田壘指出：“公債5年還清比國家公債縮短了一半。這是因?yàn)椋胤浇ㄔO(shè)事業(yè)一般建設(shè)時(shí)間短些，還本時(shí)間縮短，就可以促使國家建設(shè)加快速度，增加積累。對(duì)購買公債人也可早日收回本金計(jì)劃使用，所以既有利于民，也有利于國。公債利率定為1%，是因?yàn)橐环矫娲蠖鄶?shù)群眾每年買公債的數(shù)額都不算多，而且償還期限只有5年。利率定得高一些或低一些，對(duì)他們的經(jīng)濟(jì)上和生活上是不會(huì)發(fā)生什么影響的，而對(duì)地方建設(shè)來說，把利率定低一些，就可以騰出一部分用于支付利息的資金來用于建設(shè)。另一方面，幾年來有部分群眾不斷向國家反映，公債利息高了，建議發(fā)行無息公債。因此，地方公債利率定低一些，是符合人民要求和集中一切力量發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原則的?！?田壘：《關(guān)于安徽省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債暫行辦法(草案)的說明》，《安徽政報(bào)》1958年第13期。

四年中，安徽省發(fā)行的公債面值都是1元、2元、5元、10元、50元5種。公債發(fā)行辦法均明確規(guī)定：“本公債券不得當(dāng)做貨幣流通，不得自由買賣。偽造本公債債券或破壞公債信用的，依法懲處?！?/p>

2.安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行數(shù)額與指標(biāo)分配

1959年至1962年，根據(jù)安徽省人民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及當(dāng)時(shí)建設(shè)資金的需求情況，本著既要提高積累又要適當(dāng)照顧消費(fèi)的原則，每年的公債發(fā)行額度均不相同。同時(shí)，安徽省充分考慮到各階層、各區(qū)域的承受能力，以及相應(yīng)的社會(huì)變化，在各階層、各區(qū)域的指標(biāo)分配上均有不同體現(xiàn)。如表1所列，四次公債發(fā)行的計(jì)劃額度、分配比例以及實(shí)際的發(fā)行額均不相同。

表1 安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債各階層負(fù)擔(dān)額度表 (單位：萬元)

資料來源：田壘：《關(guān)于安徽省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債暫行辦法(草案)的說明》，《安徽政報(bào)》1958年第13期；《關(guān)于安徽省1961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法(草案)的說明》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-286；《關(guān)于發(fā)行1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-318。1959年，向農(nóng)民實(shí)際發(fā)行158.5萬元，為筆者計(jì)算所得，具體見下文。

安徽省擬定1959年的發(fā)行額度為6700萬元。其中，向農(nóng)民推銷4600萬元，市民、船民70萬元，職工1670萬元，工商界360萬元。對(duì)各階層的計(jì)算依據(jù)是：農(nóng)民按1958年預(yù)計(jì)農(nóng)業(yè)人口3100萬人計(jì)算，每人平均1.5元，只占農(nóng)副業(yè)總產(chǎn)值的0.6%左右；市民每戶平均只有2元；職工按每人平均年工資5%計(jì)算；工商界按資本家全年定息收入的50%，及從業(yè)人員工資的4%計(jì)算的。*田壘：《關(guān)于安徽省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債暫行辦法(草案)的說明》，《安徽政報(bào)》1958年第13期。

安徽省確定1960年發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債2330萬元，這個(gè)發(fā)行總額是根據(jù)1959年全省截至10月底公債交款的實(shí)績(jī)。分配情況是：職工推銷1975萬元，同1959年實(shí)際交款數(shù)相等，只占每人每年平均工資4%左右，低于1959年的5%；工商界285萬元，比1959年實(shí)際交款數(shù)少27.5萬元；市民、船民70萬元，比1959年實(shí)際交款數(shù)少12萬元。*田壘：《關(guān)于安徽省1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法(草案)的說明》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-262。據(jù)此可知，1959年公債，職工、工商界、市船民共購買2369.5萬元，由當(dāng)年實(shí)際推銷額為2528萬元，可推算出，農(nóng)民購買1959年公債158.5萬元。

1961年公債發(fā)行總額為3000萬元，是面向職工、工商界、市民、船民發(fā)行的。這個(gè)發(fā)行額是根據(jù)1960年全省截至11月底公債交款實(shí)績(jī)，并適當(dāng)考慮到各階層的某些情況，本著照顧國家建設(shè)的需要，又適當(dāng)照顧人民購買公債的能力來確定的。根據(jù)這種精神，具體分配情況是：職工2670萬元，稍低于1960年實(shí)績(jī)交款數(shù)(主要考慮到1961年部分職工繼續(xù)轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn))，占現(xiàn)在職工每人每年平均工資的3.5%左右；工商界230萬元；市民、船民100萬元，繼續(xù)維持1960年實(shí)際交款水平。*楊聯(lián)：《關(guān)于安徽省1961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法(草案)的說明》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-286.

1959年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行對(duì)象為農(nóng)民、市民、船民、職工、工商界。具體為國家機(jī)關(guān)、學(xué)校、工礦企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的職工，人民解放軍官兵，人民公社農(nóng)、林、漁業(yè)和手工生產(chǎn)合作社社員、合作商店從業(yè)人員、工商業(yè)者、個(gè)體手工業(yè)者、個(gè)體農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民。1959年后半年，停止對(duì)農(nóng)民發(fā)行公債。其根本原因是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加劇。1959年，在“浮夸風(fēng)”“一大二公”的“左”的錯(cuò)誤影響下，安徽的農(nóng)業(yè)稅收，偏離了符合中國農(nóng)村情況、行之有效的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，采取了將農(nóng)業(yè)稅正附稅和地方公債合在一起，以包產(chǎn)產(chǎn)值作為計(jì)稅收入，以人民公社的基本核算單位為納稅人，最高稅率為包產(chǎn)產(chǎn)值的15%，最低為6%。沒有包產(chǎn)產(chǎn)量的，按照計(jì)劃產(chǎn)量的70%到80%核定包產(chǎn)產(chǎn)量。這一年，安徽省實(shí)際征收正附稅156218萬公斤原糧，占當(dāng)年實(shí)收產(chǎn)量的18.6%，比1957年提高了8.2個(gè)百分點(diǎn)，是新中國成立后農(nóng)業(yè)稅最重的一年。*《安徽省志·財(cái)政志》，第33頁。1959年后期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受嚴(yán)重破壞，農(nóng)民收入銳減，生活困難，為了支持農(nóng)村人民公社積累資金發(fā)展生產(chǎn)，停止對(duì)農(nóng)民發(fā)行公債*田壘：《關(guān)于安徽省1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法(草案)的說明》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-262。。據(jù)筆者上文的計(jì)算，1959年農(nóng)民共交款158.5萬元，占整個(gè)實(shí)際發(fā)行額的6.27%，而不是安徽省志記載的0元*《安徽省志·財(cái)政志》，第196頁。。1960年、1961年的公債發(fā)行主體為職工、工商界、市民、船民。1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行對(duì)象僅為農(nóng)民，發(fā)行額度定為2100萬元。*《關(guān)于發(fā)行1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-318。而其他階層不再成為發(fā)行對(duì)象。

按照發(fā)行辦法的規(guī)定，1959年至1961年，承擔(dān)公債發(fā)行任務(wù)的主要是職工，其次是工商界。從總體來看，安徽省職工、市民、船民對(duì)公債的認(rèn)購和認(rèn)購后的繳款都是比較正常的，基本上能夠如期完成，甚至超額完成分配的任務(wù)。而工商界沒能完成任務(wù)，根據(jù)表1數(shù)據(jù)計(jì)算，1959年完成任務(wù)數(shù)的86.8%，1960年完成任務(wù)數(shù)的82.46%。工商界完不成任務(wù)的原因：一是由于一部分農(nóng)村集鎮(zhèn)的小商販參加了人民公社。二是由于部分資本家放棄定息。*田壘：《關(guān)于安徽省1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法(草案)的說明》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-262。三是隨著對(duì)資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造的完成，私營(yíng)工商業(yè)的力量逐漸削弱。加上“大躍進(jìn)”、公社化的沖擊，工商業(yè)者的財(cái)富積累與購買公債的動(dòng)機(jī)都在大幅削減。

在公債發(fā)行過程中，安徽省不僅有各階層的任務(wù)安排，而且針對(duì)各地區(qū)的不同經(jīng)濟(jì)情況，制定了分區(qū)任務(wù)。

表2 1960年至1961年安徽各地區(qū)、各階層分配地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債任務(wù)表 (單位：千元、個(gè)人)

地區(qū)工商界市船民1960年1961年1960年1961年任務(wù)數(shù)交款數(shù)計(jì)劃數(shù)占1960年交款數(shù)%任務(wù)數(shù)交款數(shù)計(jì)劃數(shù)占1960年交款數(shù)%合肥市520350400114.298080100125 淮南市7080100125 4011010090.91蕪湖專區(qū)82062060096.7718030029096.67蚌埠專區(qū)680460500108.7190210210100 安慶專區(qū)22021020095.249016015093.75阜陽專區(qū)28036030083.336011010090.91六安專區(qū)26021020095.24604050125 合計(jì)285022902300100.447001010100099.01

資料來源：根據(jù)《關(guān)于1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債完成情況和發(fā)行1961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見的報(bào)告》整理，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-262。

如表2所示，1961年的具體發(fā)行分區(qū)任務(wù)是：合肥市514萬元(其中省直單位和全省部隊(duì)系統(tǒng)156萬元)，淮南市335萬元，蕪湖專區(qū)(包括蕪湖市、馬鞍山市)839萬元，蚌埠專區(qū)(包括蚌埠市、濉溪市、蚌埠鐵路分局系統(tǒng))571萬元，安慶專區(qū)(包括安慶市、銅陵市)361萬元，阜陽專區(qū)215萬元，六安專區(qū)165萬元。除合肥市與蚌埠專區(qū)外，各地區(qū)的計(jì)劃發(fā)行額均略小于1960年的實(shí)際交款數(shù)。

各地分階層的推銷任務(wù)由各地區(qū)自行安排，報(bào)省里備案。部隊(duì)系統(tǒng)由安徽軍區(qū)單獨(dú)布置認(rèn)購，公債款交合肥市。蚌埠鐵路分局系統(tǒng)，由該局根據(jù)當(dāng)?shù)胤峙淙蝿?wù)負(fù)責(zé)推銷認(rèn)購與交款。各地質(zhì)局地質(zhì)勘探隊(duì)因分布在各地，由所在地組織推銷認(rèn)購與交款。

1959年至1961年，工商界未能完成公債發(fā)行任務(wù)。由于國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整，1961年全省精簡(jiǎn)城鎮(zhèn)人口82.2萬人，裁并工業(yè)企業(yè)1831個(gè)*《安徽省志·計(jì)劃統(tǒng)計(jì)志》(計(jì)劃上)，方志出版社，1998年，第48頁。。職工和工商各界購買公債能力進(jìn)一步下降。1962年，為了籌集建設(shè)資金，以及回籠貨幣，減輕市場(chǎng)上物資供應(yīng)的壓力，安徽省地方公債發(fā)行對(duì)象僅限定為農(nóng)民，擬定發(fā)行額2100萬元，依據(jù)是按全省農(nóng)業(yè)人口剔除受重災(zāi)人口，平均每人1元。為照顧地區(qū)間不同經(jīng)濟(jì)情況，對(duì)豐收地區(qū)和經(jīng)濟(jì)作物地區(qū)每人平均按1.1元分配，一般地區(qū)每人平均按1元分配，市郊區(qū)菜農(nóng)每人按1.5元分配，重災(zāi)區(qū)不發(fā)行。*《關(guān)于發(fā)行1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào) J066-2-318。具體分配任務(wù)見表3。

表3 1962年地方公債任務(wù)分配表

備注：1、各專區(qū)農(nóng)業(yè)人口和受災(zāi)人口是根據(jù)省糧食廳1961年10月份核實(shí)的材料。2、各市農(nóng)業(yè)人口是按勞動(dòng)局1961年上半年統(tǒng)計(jì)數(shù)。

資料來源：《關(guān)于發(fā)行1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào) J066-2-318。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行問題是個(gè)疑點(diǎn)。據(jù)《安徽省地方志·財(cái)政志》等文獻(xiàn)記載，安徽省只在1959年至1961年發(fā)行了三次地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債*《安徽省志·財(cái)政志》，第196頁。。而《安徽省地方志·金融志》記載，安徽省在1959年至1962年，連續(xù)發(fā)行了四次地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。其中，1962年計(jì)劃發(fā)行9萬元，實(shí)際發(fā)行9萬元。*安徽省地方志編纂委員會(huì)：《安徽省志·金融志》，方志出版社，1999年，第582頁。負(fù)責(zé)債券發(fā)行和兌付的中國人民銀行安徽省分行亦記載：經(jīng)中央批準(zhǔn)，安徽省于1959年至1962年連續(xù)四年發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債*中國人民銀行安徽省分行志編纂委員會(huì)：《中國人民銀行安徽省分行志1949—1990》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1992年，第124頁。?！逗戏适兄尽芬灿蓄愃朴涗?“從1959年至1962年，安徽省發(fā)行了安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債……1962年合肥市認(rèn)購193.7萬元。”參見合肥市地方志編纂委員會(huì)：《合肥市志》第2冊(cè)，安徽人民出版社，1999年，第1502頁。。而筆者查閱檔案資料發(fā)現(xiàn)，1962年1月4日，安徽省財(cái)政廳提出了發(fā)行1962年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見，擬發(fā)行2100萬元*《關(guān)于發(fā)行1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào) J066-2-318。。1962年度公債認(rèn)購結(jié)束剛開始繳款，但因自然災(zāi)害和“五風(fēng)”(指“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的“共產(chǎn)風(fēng)”、浮夸風(fēng)、強(qiáng)迫命令風(fēng)、生產(chǎn)瞎指揮風(fēng)和干部特殊化風(fēng))的影響，群眾生活困難而停止。對(duì)已繳的款項(xiàng)一律退給購債人。*中國人民政治協(xié)商會(huì)議安徽省太和縣委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)編：《細(xì)陽春秋》第6輯，1991年，第139頁。其實(shí)，在1961年公債推銷期間，為了照顧職工生活，安徽省財(cái)政廳曾經(jīng)先后通知緩交、少交和停止交款，特別是中途因職工還鄉(xiāng)生產(chǎn)，有批準(zhǔn)退交公債款等情況。*《關(guān)于當(dāng)前公債工作幾個(gè)問題的意見的通知》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-286。

1962年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債提出了發(fā)行計(jì)劃，分配額度，但是在認(rèn)購結(jié)束，繳款伊始就被叫停。在1963年1月安徽省財(cái)政廳上報(bào)財(cái)政部的《關(guān)于安徽省發(fā)行三年地方公債的情況的報(bào)告》，以及安徽省人民委員會(huì)財(cái)辦(財(cái)貿(mào)辦公室)上報(bào)國務(wù)院財(cái)辦及李先念副總理的《關(guān)于提前兌付地方公債問題的請(qǐng)示報(bào)告》等檔案資料中，僅提及了前三次公債發(fā)行，對(duì)1962年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行情況卻一字未提。據(jù)此，筆者認(rèn)為，1959年至1962年，安徽省計(jì)劃發(fā)行了四次地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，實(shí)際發(fā)行集中在1959年至1961年，總計(jì)劃額為14130萬元，而不是《財(cái)政志》中說的三次，計(jì)劃發(fā)行12030萬元*《安徽省志·財(cái)政志》，第196頁。。因1962年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債停止發(fā)行，安徽省實(shí)際發(fā)行額應(yīng)為7660萬元，不是《金融志》記載的7597.96萬元*《安徽省志·金融志》，第582頁。。實(shí)際發(fā)行額7660萬元占計(jì)劃發(fā)行額14130萬元的54.2%，而不是萬立明計(jì)算的63.67%*萬立明：《地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行初探(1959—1961)》，《中共黨史研究》2017年第4期。。

3.安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行原則與推銷方法

對(duì)于一個(gè)相對(duì)集權(quán)的國家而言，供給主導(dǎo)型的制度占據(jù)主要地位。在一定的秩序和規(guī)范下，政府權(quán)威下提供新的制度安排的能力和愿望將決定主導(dǎo)型制度的實(shí)際變化。但是，政府也需要考慮制度頒布后的市場(chǎng)供給與需求問題，需要采取多種途徑增加供給，擴(kuò)大需要。

安徽省在地方公債發(fā)行過程中，本著既照顧國家建設(shè)的需要，又適當(dāng)照顧人民購買公債的能力確定發(fā)行額度，堅(jiān)持“合理分配、自愿認(rèn)購”的原則，嚴(yán)格防止平均攤派和強(qiáng)迫命令現(xiàn)象發(fā)生。強(qiáng)調(diào)購買力強(qiáng)的民眾可以多認(rèn)購些，購買力弱的可少認(rèn)購些。同時(shí)，在公債推銷過程中，除了上文所述分階層、分區(qū)域分配指標(biāo)外，還采取了靈活多樣的推銷方式。

(1)政治性的推銷手段。安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的推銷以財(cái)政廳和人民銀行為主，并建立推銷辦公室辦理具體業(yè)務(wù)。宣傳動(dòng)員工作由各級(jí)人民委員會(huì)負(fù)責(zé)。省級(jí)機(jī)關(guān)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債推銷工作，由各廳、局、部、委、行、院、企業(yè)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和督促，部隊(duì)系統(tǒng)由省軍區(qū)后勤部負(fù)責(zé)單獨(dú)布置和推銷。這種有效的政治動(dòng)員，有利于推銷任務(wù)的完成，同時(shí)延續(xù)了新民主主義革命以來人民政權(quán)公債“不是以經(jīng)濟(jì)利益去促銷，而是采取政治動(dòng)員的發(fā)行方式”*財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、財(cái)政部國債金融司：《中國革命根據(jù)地債券文物集》，中國檔案出版社，1999年，第3頁。的做法。

(2)提前推銷制度。為了方便認(rèn)購人早作安排，1959年至1961年三次公債發(fā)行辦法均在上一年下半年制定，公債的推銷時(shí)間也提前至上一年。如1959年公債發(fā)行辦法在1958年制定，并且允許在1958年推銷。1961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債提前到1960年11月份推銷，并要求在年內(nèi)交款20%左右，1961年10月份之前結(jié)束交款工作。*《關(guān)于推銷1961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的通知》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-286。公債自發(fā)行年度11月1日起計(jì)息，對(duì)提前交款的付給貼息。提前推銷、收款，能更好地保證生產(chǎn)建設(shè)資金的需要，有利于加速明年生產(chǎn)建設(shè)的發(fā)展。同時(shí)，這樣做也使認(rèn)購人有較長(zhǎng)的交款時(shí)間，便于他們更好地早作安排。相對(duì)于前三次，1962年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行事宜提出得較晚。1962年1月4日，安徽省財(cái)政廳才提出發(fā)行1962年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見。

(3)交款方式的不同。如1961年公債發(fā)行中職工方面，以機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位分配任務(wù)，進(jìn)行推銷，“一次認(rèn)購，多期交款”。由認(rèn)購人在認(rèn)購時(shí)一次認(rèn)納，訂出分月交款計(jì)劃，交由單位會(huì)計(jì)在發(fā)薪時(shí)代交，公債款交清后再發(fā)給公債券。工商界方面，工商聯(lián)負(fù)責(zé)，根據(jù)全年定息收入和從業(yè)人員工資情況，按一個(gè)企業(yè)或一個(gè)單位計(jì)算分配任務(wù)，同樣采用“一次認(rèn)購，多期交款”。市民、船民由街道居民委員會(huì)或航運(yùn)管理部門負(fù)責(zé)，一般采用“一次認(rèn)購，多期交款”。對(duì)部分居住不固定的戶采取“隨認(rèn)購，隨交款，隨發(fā)債券”方法。*《關(guān)于1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債完成情況和發(fā)行1961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見的報(bào)告》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-262。

上述原則和方法方便、快捷，既照顧認(rèn)購人的利益，又符合安徽省經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。這種政府主導(dǎo)下的分配、推銷、投資機(jī)制，有利于公債有效需求的實(shí)現(xiàn)。

三、安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債提前兌付問題

1959年至1961年，安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行，共募集資金7660萬元，為安徽省的工業(yè)建設(shè)提供了建設(shè)資金。財(cái)政廳廳長(zhǎng)田壘指出：“我省1959年共購買公債2500多萬元，用這些錢可以建造年產(chǎn)10萬噸的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，又1600臺(tái)的大型車床廠和5萬紗錠的紡紗廠各一個(gè)?！?《田壘廳長(zhǎng)在1959年地方公債還本抽簽大會(huì)上講話》(1960年7月26日)，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-262。與此同時(shí)，“大躍進(jìn)”期間，在“高收入、多支出、多建設(shè)”的不切實(shí)際的思想指導(dǎo)下，財(cái)政收入和財(cái)政支出都大幅度猛增。如果剔除財(cái)政收支的虛假因素，1958年至1961年國家財(cái)政不但沒有結(jié)余，而且有赤字203億元至253億元*《從財(cái)政信貸平衡的角度試算四年來的財(cái)政虧空》，中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第777頁。。同樣，安徽省也出現(xiàn)了大量的赤字。1958年至1961年，安徽省財(cái)政赤字分別是6.3億元、5.2億元、5.8億元、1.8億元*財(cái)政收支數(shù)據(jù)見《安徽省志·財(cái)政志》，第4頁“安徽省財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)表(1949—1989年)”、第207頁“安徽省財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)表(1949—1989年)”。。

“二五”期間，安徽省提出的生產(chǎn)和建設(shè)事業(yè)的規(guī)模是空前的。1960年比1957年經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用增長(zhǎng)12.39倍。3年工業(yè)貸款達(dá)8.3億元，比1957年增長(zhǎng)13.4倍；基本建設(shè)投資不斷增加，3年投資28.9億元，平均每年投資9.63億元，比1957年增長(zhǎng)1.93倍；連同1958年至1960年財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)，共達(dá)35.7億元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)正常情況下6個(gè)年度財(cái)政收入的總和。*姜長(zhǎng)青：《建國以來三次發(fā)行地方債券的歷史考察》，《地方財(cái)政研究》2010年第4期。到1960年前后，安徽省農(nóng)業(yè)嚴(yán)重歉收，糧食和農(nóng)產(chǎn)品原料十分短缺，工業(yè)的高速度再也不能維持下去。1961年和1962年工業(yè)總產(chǎn)值連續(xù)下降，工業(yè)經(jīng)濟(jì)陷入低谷?！岸濉庇?jì)劃的指標(biāo)大部分沒有完成，并且和“一五”期末相比，不少指標(biāo)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，只有部分工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量有所增長(zhǎng)。*《安徽省志 ·計(jì)劃統(tǒng)計(jì)志》(計(jì)劃上)，第203頁。

1959年至1961年，安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行辦法均規(guī)定5年還清，從第二年起，每年10月31日抽簽還本一次，第一次償還總額的10%，以后每年依次償還15%、20%、25%、30%。公債利息在償還本金時(shí)一次付給，不計(jì)復(fù)利。如1961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，1962年付還10個(gè)編碼，1963年付還15個(gè)，1964年付還20個(gè)，1965年付還25個(gè)，1966年付還30個(gè)。按照安徽省地方公債發(fā)行辦法計(jì)算，1959年至1961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的償還本息總金額為7990萬元。具體到各個(gè)年份，本息償還額應(yīng)為：1960年255萬元；1961年715萬元；1962年1207萬元；1963年1665萬元；1964年2043萬元；1965年1513萬元；1966年592萬元。*《關(guān)于安徽省發(fā)行三年地方公債的情況的報(bào)告》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J66-1-246。在“大躍進(jìn)”的背景下，安徽省財(cái)政赤字嚴(yán)重，償還公債本息存在很大困難。為了避免財(cái)政支付本息過于集中，1962年的安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債規(guī)定分8次償還。*《中國人民銀行安徽省分行志1949—1990》，第128頁。此外，1962年1月4日，安徽省財(cái)政廳在《關(guān)于發(fā)行1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的意見》中提及：“幾年來，我省公債還本期限均為5年，為避免財(cái)政支付本息過于集中，1962年擬延長(zhǎng)為8年?！眳⒁姲不帐n案館藏，檔案號(hào) J066-2-318。

1960年8月，中共中央提出了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針。之后，安徽省逐步調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)，其要點(diǎn)，一是壓縮工業(yè)基建規(guī)模，精簡(jiǎn)職工，縮短戰(zhàn)線，支援和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)。1961年全省精簡(jiǎn)城鎮(zhèn)人口82.2萬人，裁并工業(yè)企業(yè)1831個(gè)。*《安徽省志 ·計(jì)劃統(tǒng)計(jì)志》(計(jì)劃上)，第48頁。二是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政集中統(tǒng)一管理，合理使用國家資金，控制財(cái)政支出，壓縮基本建設(shè)和非生產(chǎn)性經(jīng)費(fèi)支出。從1962年起，安徽省落實(shí)中央規(guī)定節(jié)約預(yù)算支出10%的指標(biāo)，堅(jiān)決壓縮社會(huì)集團(tuán)購買力，不準(zhǔn)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位購買非生產(chǎn)性設(shè)備，停建樓、堂、館、所等非生產(chǎn)性基本建設(shè)，杜絕用公款請(qǐng)客、送禮；精簡(jiǎn)會(huì)議、文件、報(bào)表和刊物、資料等。三年調(diào)整時(shí)期，安徽省年年收大于支，扭轉(zhuǎn)了1958年至1961年每年出現(xiàn)財(cái)政赤字的局面。*《安徽省志 ·計(jì)劃統(tǒng)計(jì)志》(計(jì)劃上)，第55頁。但是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到破壞，安徽省1961年農(nóng)業(yè)常年產(chǎn)量為842115萬公斤，1962年、1963年分別降為782093萬公斤、780649萬公斤*《安徽省志 ·財(cái)政志》，第27—28頁。，全省農(nóng)業(yè)大面積減產(chǎn)，人民生活極端困難。據(jù)安徽省財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)，圍繞公債提前兌取問題，僅1963年1月至6月，就先后收到人民來信140余件，接待群眾來訪630多起。從來信來訪中反映出的實(shí)際困難主要有三個(gè)方面：(1)職工因多種原因，借用公款的情況相當(dāng)普遍。根據(jù)財(cái)政廳掌握的情況和在省市縣三級(jí)部分單位的調(diào)查，職工欠公款的在50%左右，每人平均欠款約62元。全省職工累欠公款的總額達(dá)3000萬元。他們手里有地方公債券約有1100萬元。如提前兌付公債，不僅能減少職工繼續(xù)借用公款，還可用公債償還過去的欠款，這樣于公于私都有利。(2)近年已經(jīng)下放回鄉(xiāng)的職工，有些因子女多，勞力少，薪給報(bào)酬不足維持生活。有的窮鄉(xiāng)遭受水旱災(zāi)旱，要求兌取公債后購買口糧。之前精減的職工亦紛紛要求兌取公債，補(bǔ)充回鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活的費(fèi)用。(3)持券人(特別是居民)家中發(fā)生疾病、死亡與特殊事故，而目前又無其他經(jīng)濟(jì)來源的，要求兌取公債作喪葬和醫(yī)藥等費(fèi)用。*《安徽省人民委員會(huì)財(cái)辦關(guān)于提前兌付地方公債問題的請(qǐng)示報(bào)告》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J66-1-246。

根據(jù)以上情況，安徽省財(cái)政廳建議：收回目前散存在職工群眾手中尚待分期歸還的3300萬元地方公債。從1963年8月1日起，全部提前兌還，以解決職工群眾的實(shí)際困難。1963年8月8日，安徽省人民委員會(huì)財(cái)辦向國務(wù)院財(cái)辦并李先念副總理提交了《關(guān)于提前兌付地方公債的請(qǐng)示報(bào)告》。該報(bào)告詳細(xì)介紹了職工群眾的實(shí)際困難，以及提前兌付公債帶來的益處。安徽省財(cái)辦認(rèn)為，全部?jī)陡兜胤浇?jīng)濟(jì)建設(shè)公債對(duì)市場(chǎng)貨幣投放的影響不大。*《安徽省人民委員會(huì)財(cái)辦關(guān)于提前兌付地方公債問題的請(qǐng)示報(bào)告》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J66-1-246。1963年8月22日，財(cái)政部批準(zhǔn)安徽省全部提前兌付3300萬元地方公債，所需資金在安徽省1961年財(cái)政結(jié)余中解決*《中華人民共和國財(cái)政部同意全部提前兌付地方公債的批復(fù)》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J66-1-246。。1963年8月29日，安徽省財(cái)政廳和中國人民銀行安徽省分行聯(lián)合下達(dá)了《關(guān)于全部提前兌付地方公債的通知》，其中規(guī)定：“安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，1963年9月份起全部提前兌付，一律憑債券直接向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行兌取本息，無需審批?！?《關(guān)于全部提前兌付地方公債的通知》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J66-1-246。利息按原定利率計(jì)算到1963年度為止*《安徽省志·金融志》，第583頁。。

四、反思與借鑒

1959年至1962年安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行是一次探索、一次嘗試，反映了地方政府及廣大人民要求改變國家經(jīng)濟(jì)落后狀況的強(qiáng)烈愿望。但是，無論是中央層面還是地方政府都缺乏經(jīng)驗(yàn)，所以在公債政策的制定及推銷等環(huán)節(jié)難免有些問題。安徽省主要問題表現(xiàn)在：推銷的形式過于政治化，不夠靈活主動(dòng)；公債資金未能積極地用來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)；公債發(fā)行存在嚴(yán)重的官僚主義，不利于挖掘經(jīng)濟(jì)資源，影響了人民群眾的購買積極性。

1.公債發(fā)行堅(jiān)持政治掛帥，強(qiáng)行攤購，利率偏低難以調(diào)動(dòng)民眾的積極性。從理論上來看，地方公債是以地方政府信用為基礎(chǔ)發(fā)行的，相對(duì)于國債而言，其信用級(jí)別稍低。地方政府的利率應(yīng)該略高于國債利率。1954年至1958年國家公債的利率為4%，而1959年以后安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債利率為1%。這種偏低的利率水平，嚴(yán)重影響了民眾的收入，不利于提高購買積極性。而政治分配下的任務(wù)又不得不完成。如省級(jí)機(jī)關(guān)1961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債推銷任務(wù)，對(duì)各單位不作具體分配，為貫徹“自愿認(rèn)購”的原則和便于單位領(lǐng)導(dǎo)掌握，其認(rèn)購額應(yīng)不低于各單位全年應(yīng)發(fā)工資總額的6%。*《關(guān)于推銷1961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的通知》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J066-2-286。這種方式多少有強(qiáng)行攤派的味道，勢(shì)必影響民眾的購買積極性。

2.財(cái)政計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)計(jì)劃脫節(jié)，公債發(fā)行形式重于實(shí)質(zhì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作用不大?！鞍l(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”是社會(huì)主義財(cái)政工作的根本方針*《全國財(cái)政廳局長(zhǎng)會(huì)議關(guān)于1961—1963年財(cái)政工作的回顧和今后兩年的財(cái)政工作任務(wù)(草稿)》，《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第756頁。。為此，必須堅(jiān)持預(yù)算平衡，注意財(cái)政計(jì)劃同經(jīng)濟(jì)計(jì)劃相銜接。在預(yù)算安排上，收入必須按經(jīng)濟(jì)指標(biāo)核算，并且應(yīng)當(dāng)算得積極一些，但是決不能脫離經(jīng)濟(jì)計(jì)劃*《全國財(cái)政廳局長(zhǎng)會(huì)議關(guān)于1961—1963年財(cái)政工作的回顧和今后兩年的財(cái)政工作任務(wù)(草稿)》，《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第755頁。。然而，安徽省公債發(fā)行與經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)。如：1961年度全省共發(fā)行地方公債1381.3萬元。當(dāng)時(shí)的打算是：一方面多搞些錢，多搞些地方基本建設(shè)；另一方面，多回籠貨幣。這筆錢納入省的總預(yù)算，統(tǒng)一安排使用。但是，當(dāng)年地方按自籌資金基建一共用了4693.7萬元。同時(shí)，年度收支預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，尚結(jié)余3802萬元，其中屬省級(jí)的2664萬元。*如上文所述，1960年下半年起，安徽省壓縮基建規(guī)模，所以此處的結(jié)余應(yīng)指當(dāng)年經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)存在結(jié)余。《安徽省人民委員會(huì)關(guān)于1961年度財(cái)政決算編報(bào)問題的幾項(xiàng)規(guī)定》第四條規(guī)定：“1961年度年終各單位經(jīng)費(fèi)結(jié)余，除救災(zāi)、治病款和包干使用的辦公費(fèi)、職工福利費(fèi)、公費(fèi)醫(yī)療以及差額預(yù)算單位的年終結(jié)余，可以繼續(xù)使用外，其余一律繳回同級(jí)財(cái)政?！钡谖鍡l規(guī)定：“基本建設(shè)結(jié)余資金，屬于已完工程和停、緩建工程的應(yīng)繳回財(cái)政。經(jīng)省計(jì)委批準(zhǔn)的專、市、縣自籌基建，年終限額結(jié)余應(yīng)一律注銷，結(jié)余資金繳回同級(jí)財(cái)政?！鄙鲜鑫募⒁姟栋不照?bào)》1961年第6期。有關(guān)安徽省經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出數(shù)據(jù)見《安徽省志·財(cái)政志》，第216頁。從當(dāng)年預(yù)算結(jié)余數(shù)大于當(dāng)年公債發(fā)行數(shù)的情況分析，當(dāng)年發(fā)行的公債實(shí)際等于沒有使用。由此看來，當(dāng)時(shí)如果不發(fā)行公債的話，也是可以的。*《關(guān)于1961年度地方公債的發(fā)行情況的報(bào)告》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J66-1-246。1959年至1961年，安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行額度占財(cái)政收入的比重較低，僅為2.7%至2.8%*財(cái)政收入數(shù)據(jù)見《安徽省志·財(cái)政志》，第4頁“安徽省財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)表(1949—1989年)”；1959—1961年，安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債實(shí)際發(fā)行額見上文表2。，表明公債收入只是財(cái)政籌集資金的輔助手段。而且，總體上占經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用比重較低。表明很多公債收入并沒有用于實(shí)質(zhì)性建設(shè)，而是閑置資金。事后，安徽省財(cái)政廳認(rèn)為：發(fā)行1961年地方公債是有嚴(yán)重主觀主義和官僚主義的，因?yàn)榈胤截?cái)政執(zhí)行結(jié)果還有不少結(jié)余。*《關(guān)于1961年度地方公債的發(fā)行情況的報(bào)告》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J66-1-246。

造成該問題的原因是安徽省縮減了建設(shè)投資及相關(guān)的財(cái)政支出。自1960年開始，根據(jù)中央的部署，安徽省開始調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重點(diǎn)是壓縮重工業(yè)戰(zhàn)線，調(diào)整工業(yè)布局，嚴(yán)格控制財(cái)政支出，減少建設(shè)投資。據(jù)省計(jì)委1963年5月的統(tǒng)計(jì)，全省已關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、改掉的企業(yè)912個(gè)，精簡(jiǎn)職工26.5萬人，其中動(dòng)員回鄉(xiāng)的20萬人；1959年，全省工業(yè)企業(yè)高達(dá)1.51萬個(gè)，其中全民所有制工業(yè)企業(yè)4786個(gè)，1962年分別減少到7820個(gè)和2036個(gè)。*《安徽省志 ·計(jì)劃統(tǒng)計(jì)志》(計(jì)劃上)，第54頁。

3.發(fā)行公債回籠貨幣，穩(wěn)定物價(jià)的目的難以實(shí)現(xiàn)。“二五”期間，忽視自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在農(nóng)村建立人民公社，“吃飯不要錢”，在城市掀起全民大辦工業(yè)，大煉鋼鐵，過多的依靠行政命令辦事，不少地方放松管理，敞開口子花錢，不講經(jīng)濟(jì)效益，掀起瞎指揮、浮夸風(fēng)和“共產(chǎn)風(fēng)”，造成了國民經(jīng)濟(jì)比例關(guān)系嚴(yán)重失調(diào)，加之遭受自然災(zāi)害，使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遭受了重大挫折，給完成國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃帶來困難和挫折，給貨幣流通帶來混亂。

1959年至1961年連續(xù)三年的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害，糧食和經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量都大幅下滑。商品供需不能平衡，商品價(jià)格上漲。數(shù)據(jù)顯示，1961年實(shí)際能頂用的商品庫存只有165億元，比1957年庫存減少60億元。其中，吃的和穿的減少最多，如糧食減少276億斤，折款30億元；食用油減少10.1億斤，折款6.9億元；棉布減少8.6億公尺，折款8億元。*財(cái)政部黨組：《從有關(guān)市場(chǎng)、物價(jià)、金融方面幾筆賬看四年來的國家財(cái)政虧空》(1962年4月4日)，《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第776頁。主要消費(fèi)品庫存下降，說明國家底子薄了，回籠貨幣的力量減少了。*財(cái)政部黨組：《從有關(guān)市場(chǎng)、物價(jià)、金融方面幾筆賬看四年來的國家財(cái)政虧空》(1962年4月4日)，《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，第776頁。

與此同時(shí)，“二五”期間，國民經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)0.65%，最高年32.2%，最低年-31%。1962年與1957年相比，工業(yè)總產(chǎn)值僅增長(zhǎng)20.7%，平均每年增長(zhǎng)3.8%；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值則下降了19.9%，平均每年下降4.3%；國民收入下降了14.5%；全民所有制職工平均工資增長(zhǎng)率為-5.4%。*《第二個(gè)五年計(jì)劃簡(jiǎn)介》，新華社，2009年7月28日。到1962年，全國零售物價(jià)總指數(shù)比1958年上升了25.5%*國家統(tǒng)計(jì)局編：《1949—1984光輝的三十五年統(tǒng)計(jì)資料》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1984年，第111頁。。

公債發(fā)行的目的“一方面多搞些錢，多搞些地方基本建設(shè)；另一方面，多回籠貨幣”*《關(guān)于1961年度地方公債的發(fā)行情況的報(bào)告》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J66-1-246。。1959年、1960年、1961年安徽省向職工推銷的公債，占職工每人每年平均工資的比重分別為5%、4%、3.5%。但事實(shí)證明，由于生活困難，公債發(fā)行后還有不少人要求提前兌付。*《關(guān)于1961年度地方公債的發(fā)行情況的報(bào)告》，安徽省檔案館藏，檔案號(hào)J66-1-246。此時(shí)，人民的生活負(fù)擔(dān)較重，他們手中的貨幣并不多，依靠發(fā)行公債回籠貨幣穩(wěn)定物價(jià)的目的難以實(shí)現(xiàn)?！岸濉逼陂g，利用地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行，回籠資金，投資基建的預(yù)期目的未能全部實(shí)現(xiàn)。

4.公債提前兌付，體現(xiàn)了政府對(duì)民眾生活的照顧。在民眾困難重重，國家經(jīng)濟(jì)尚未好轉(zhuǎn)的情況下，政府提前全部?jī)陡兜胤浇?jīng)濟(jì)建設(shè)公債，緩解了人民生活的困難。1963年9月13日，中國民主建國會(huì)蕪湖市委員會(huì)、蕪湖市工商業(yè)聯(lián)合會(huì)召開了“省公債提前一次還本付息有關(guān)家屬座談會(huì)”。很多家屬表示：“反動(dòng)政府發(fā)行公債，是對(duì)人民的欺騙，從來沒有還本付息，有去無來，別說公債，就是存在銀行的存款都靠不住?！薄斑^去我對(duì)政府的公債是不相信的，現(xiàn)在政府真的把錢還給我們，我真相信了?！薄芭c解放前反動(dòng)政府相比，今天人民政府發(fā)行的公債，真是一天一地。”*《省公債提前一次還本付息有關(guān)家屬座談會(huì)情況匯報(bào)》，蕪湖市檔案館藏，檔案號(hào)0412-W02-0470。

地方公債是政府募集資金的有效手段，地方債的發(fā)行、治理是一個(gè)復(fù)雜的工程，不能合理利用公債以及濫用公債都不恰當(dāng)。國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要一個(gè)和平、穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。1958年“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)的沖擊，使得高指標(biāo)、瞎指揮、浮夸風(fēng)和“共產(chǎn)風(fēng)”泛濫起來，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行未能發(fā)揮應(yīng)有的財(cái)政、金融職能。公債提前兌付，體現(xiàn)了政府對(duì)民眾生活的照顧，贏得了民心。原本可以繼續(xù)發(fā)行公債以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但可惜的是，此后由于“左”的思想影響，片面強(qiáng)調(diào)“既無內(nèi)債，又無外債”，使得我們國家在長(zhǎng)達(dá)20年的時(shí)間內(nèi)喪失了利用公債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，是國家發(fā)展中的一個(gè)損失。

ResearchontheIssuanceofPublicDebtforLocalEconomicConstruction(1959—1962):BasedonaCaseStudyofAnhuiProvince

Ma Changwei

In 1958, the Central Committee of the CPC formally issued a decision “On the Issuance of Local Government Bonds,” which indicated that China had begun the issuance of public debt by local governments. From 1959 to 1962, in accordance with the principle of “reasonable distribution and voluntary subscription” for the issuance of bonds, Anhui Province was the only province in New China to issue such local economic construction bonds for four consecutive years. In the context of the Great Leap Forward, local economic bonds in Anhui were focused on politics, financial and economic plans were out of line, and the aim of using economic public debt to invest in infrastructure was not fully realized. In order to alleviate the plight of the people, in 1963 Anhui’s public debt for local economic construction was fully paid in advance, which revealed the government’s care for the people and earned the praise of the people .

(本文作者 安徽師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授 蕪湖 241000)

F812.5；K271

A

1003-3815(2017)-09-0101-13

* 本文是安徽省高校人文社科研究重點(diǎn)項(xiàng)目“近代安徽地方債管理及啟示”(SK2016A038)的階段性成果。

(責(zé)任編輯 朱昌裕)