創(chuàng)建“兩評(píng)”機(jī)制 落實(shí)司法責(zé)任
——湖北省隨州市中級(jí)人民法院以創(chuàng)新思維抓改革強(qiáng)管理提質(zhì)效

文/董偉威 張珍

創(chuàng)建“兩評(píng)”機(jī)制 落實(shí)司法責(zé)任
——湖北省隨州市中級(jí)人民法院以創(chuàng)新思維抓改革強(qiáng)管理提質(zhì)效

文/董偉威 張珍

司法責(zé)任制改革是本輪司法改革的“牛鼻子”，人民法院推行司法責(zé)任制改革，就是要從法官辦案的流程、環(huán)節(jié)、結(jié)果入手，評(píng)估法官的司法能力，評(píng)定法官的司法責(zé)任，倒逼其提升能力、強(qiáng)化責(zé)任，從而提升審判質(zhì)效、確保司法公正?；诖耍S州市中級(jí)人民法院通過(guò)近兩年的改革探索，創(chuàng)建了案件質(zhì)量評(píng)定機(jī)制、司法能力和司法責(zé)任評(píng)估機(jī)制，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行實(shí)踐表明，“兩評(píng)”機(jī)制是落實(shí)人民法院司法責(zé)任制改革的有效路徑。

“兩評(píng)”機(jī)制出臺(tái)的背景

在提升審判質(zhì)效、促進(jìn)公正司法上，隨州中院始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，“兩評(píng)”機(jī)制的出臺(tái)，正是基于解決辦案質(zhì)量、司法能力和司法責(zé)任等方面存在的突出問(wèn)題而提出的破解辦法。存在的主要問(wèn)題有以下方面：

（一）圍繞發(fā)改率指標(biāo)提高辦案質(zhì)量的管理機(jī)制不夠完善

案件評(píng)查

2013年以前，隨州兩級(jí)法院案件發(fā)回、改判率長(zhǎng)期居高不下，審判績(jī)效綜合考評(píng)在全省排名總是墊底靠后，整體辦案質(zhì)量令人堪憂(yōu)。同時(shí)，在案件發(fā)回、改判過(guò)程中，上下兩級(jí)法院互相不滿(mǎn)，改判信服度不高，少數(shù)二審法官對(duì)一些當(dāng)事人情緒對(duì)立、易引發(fā)矛盾或信訪(fǎng)的案件，提出發(fā)回、改判意見(jiàn)不是基于案件質(zhì)量而是以回避矛盾、推卸責(zé)任為考量。發(fā)改率是體現(xiàn)辦案質(zhì)量的核心指標(biāo)，如何有針對(duì)性地提高案件質(zhì)量，降低發(fā)改率，同時(shí)提高上級(jí)法院發(fā)改正確率和權(quán)威性，需要建章立制，在強(qiáng)化管理上下功夫。

（二）錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制缺乏具體的運(yùn)行程序

最高人民法院出臺(tái)的《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》，在司法實(shí)踐中往往是當(dāng)判決生效后且發(fā)生了嚴(yán)重后果或惡劣影響時(shí)，才回過(guò)頭來(lái)依據(jù)《辦法》倒查追責(zé)，如何針對(duì)更多的可歸結(jié)為法官一般司法責(zé)任的生效案件追責(zé)，以及對(duì)法官具有司法責(zé)任的大量一審未生效案件落實(shí)司法責(zé)任，缺乏具體的操作程序，這種“事后諸葛亮”的做法使相當(dāng)?shù)乃痉ㄘ?zé)任案件游離在司法追責(zé)程序之外。從法官辦案的流程、環(huán)節(jié)、結(jié)果入手，建立常態(tài)化的早發(fā)現(xiàn)、早糾正、早查究的工作機(jī)制勢(shì)在必行。同時(shí)，錯(cuò)案如何定性，針對(duì)不同程度的錯(cuò)案如何分類(lèi)實(shí)施追責(zé)，也缺乏明確具體的操作規(guī)程，存在著“有實(shí)體、缺程序”的尷尬情形，一定程度上導(dǎo)致錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制形同虛設(shè)，其預(yù)防、指引和“倒逼”作用無(wú)法有效發(fā)揮。

（三）規(guī)避司法責(zé)任的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)遏制

2016年以來(lái)，隨州中院開(kāi)始實(shí)行新的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)落實(shí)“誰(shuí)審判、誰(shuí)負(fù)責(zé)、終身負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制改革，改革中暴露出了一些新問(wèn)題：法官辦案責(zé)任加大，部分法官存有逃避司法責(zé)任的心理，怕出錯(cuò)、怕?lián)?zé)，就刻意追求“少數(shù)意見(jiàn)”，因?yàn)椴门薪Y(jié)果采納的意見(jiàn)是多數(shù)意見(jiàn)，無(wú)論裁判結(jié)果是否正確，“少數(shù)意見(jiàn)”都不會(huì)被追究司法責(zé)任；還有的法官回避責(zé)任，合議庭故意制造分歧意見(jiàn)，向?qū)徫瘯?huì)“上推”責(zé)任；更有甚者，少數(shù)案件合議庭不形成多數(shù)意見(jiàn)，將分散意見(jiàn)直接提交審委會(huì)，讓司法責(zé)任無(wú)法落實(shí)到人，這些規(guī)避司法責(zé)任的現(xiàn)象必須及時(shí)予以遏制。

（四）放權(quán)之后的有效監(jiān)管亟待跟進(jìn)

放權(quán)于法官以后，審判權(quán)分散在各法官身上，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)針對(duì)個(gè)案審判的監(jiān)管職權(quán)弱化，容易造成裁判尺度不一，引起案件質(zhì)量下滑。盡管針對(duì)各類(lèi)司法主體的審判權(quán)、審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)，已經(jīng)制定了相應(yīng)的權(quán)責(zé)清單，但配套機(jī)制尚不健全，怎樣實(shí)施有效監(jiān)管，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，缺乏具體的操作模式，加上智能化監(jiān)管水平不夠先進(jìn)，人工管理的盲區(qū)依然存在，如何建立既有監(jiān)管重點(diǎn)，又能全面覆蓋，操作性、實(shí)效性強(qiáng)的審判監(jiān)管體系顯得尤為迫切。

“兩評(píng)”機(jī)制的具體做法

針對(duì)上述問(wèn)題，隨州中院對(duì)癥下藥，創(chuàng)建“兩評(píng)”機(jī)制，即案件質(zhì)量評(píng)定機(jī)制、司法能力和司法責(zé)任評(píng)估機(jī)制，前者重在評(píng)價(jià)法官辦案質(zhì)量、評(píng)定法官辦案責(zé)任，旨在將錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制落到實(shí)處；后者重在評(píng)估法官司法能力和司法責(zé)任，旨在促進(jìn)法官依法公正履行審判職責(zé)，二者相輔相成，一橫一縱，既有所側(cè)重，也全面覆蓋。具體做法是：

（一）建立責(zé)任案件線(xiàn)索清單庫(kù)

責(zé)任案件，即可能存在質(zhì)量問(wèn)題，需要解除疑問(wèn)、厘清責(zé)任的案件，錯(cuò)案必然包含其中。通過(guò)建立責(zé)任案件線(xiàn)索清單庫(kù)，將所有可能存在質(zhì)量問(wèn)題的案件集中統(tǒng)一管理，為“兩評(píng)”機(jī)制的運(yùn)行提供“素材”。采取“清單庫(kù)+兩評(píng)”管理模式，從中發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案，依法糾正和問(wèn)責(zé)，使得審判管理更具針對(duì)性，為落實(shí)司法責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。為此，隨州中院將發(fā)回、改判案件，當(dāng)事人申訴信訪(fǎng)案件，上級(jí)機(jī)關(guān)交督辦案件，人大代表、政協(xié)委員關(guān)注案件，網(wǎng)絡(luò)輿情反映案件等，一律納入責(zé)任案件線(xiàn)索清單庫(kù)，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管、重點(diǎn)評(píng)查。

隨州全市法院上半年工作總結(jié)會(huì)議

（二）創(chuàng)建案件質(zhì)量評(píng)定機(jī)制

重點(diǎn)針對(duì)發(fā)回、改判案件，逐一進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)定責(zé)，由二審或再審審判組織在提出發(fā)回、改判意見(jiàn)時(shí)一并拿出評(píng)定意見(jiàn)，填寫(xiě)《案件質(zhì)量評(píng)定表》，一式三份，一份隨案歸檔、一份反饋原審法院審判組織、一份由審管辦留存?zhèn)浒?。為?zhǔn)確評(píng)定法官司法責(zé)任，隨州中院出臺(tái)《案件質(zhì)量評(píng)定辦法（試行）》，將發(fā)回、改判案件劃分確定為免責(zé)、瑕疵、一般差錯(cuò)、重大差錯(cuò)四類(lèi)，評(píng)定結(jié)果計(jì)入法官業(yè)績(jī)檔案，與評(píng)先評(píng)優(yōu)、晉職晉級(jí)以及法官懲戒、員額退出直接掛鉤。為確保案件質(zhì)量評(píng)定結(jié)果的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，專(zhuān)門(mén)設(shè)置了異議程序，如被評(píng)價(jià)定責(zé)的法官對(duì)評(píng)定意見(jiàn)不服，可以提出異議，經(jīng)復(fù)查評(píng)定或協(xié)調(diào)不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，報(bào)請(qǐng)中院審判委員會(huì)決定。在機(jī)制運(yùn)行中，隨州中院堅(jiān)持動(dòng)真格、嚴(yán)問(wèn)責(zé)，對(duì)案件質(zhì)量存在突出問(wèn)題的單位采取約談、質(zhì)詢(xún)、掛牌督改等措施；對(duì)案件質(zhì)量存在突出問(wèn)題的個(gè)人采取提醒、批評(píng)、待崗培訓(xùn)等手段，情節(jié)嚴(yán)重的調(diào)離審判崗位，構(gòu)成違法審判的，移送紀(jì)檢、監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)依法依規(guī)從嚴(yán)查處追責(zé)。在一年兩次的全市法院工作會(huì)議上，隨州中院對(duì)發(fā)改案件評(píng)定情況集中通報(bào)，各基層法院院長(zhǎng)報(bào)告工作時(shí)，要將司法責(zé)任制落實(shí)的情況作為專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)容，針對(duì)案件質(zhì)量評(píng)定情況，分析錯(cuò)案形成原因、匯報(bào)錯(cuò)案追責(zé)情況、制定錯(cuò)案整改措施。同時(shí)，堅(jiān)持“圍繞錯(cuò)案查原因、圍繞原因追責(zé)任、圍繞問(wèn)題找漏洞、圍繞漏洞建制度”，不斷擴(kuò)展案件質(zhì)量評(píng)定機(jī)制的管理功效。例如，針對(duì)部分重大差錯(cuò)案件普遍存在合議庭成員變動(dòng)不符合法律規(guī)定的問(wèn)題，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整頓，選擇典型案例進(jìn)行評(píng)析，建立起嚴(yán)格的報(bào)批審核制度，使得此類(lèi)問(wèn)題得以杜絕。案件質(zhì)量評(píng)定機(jī)制自2015年1月正式實(shí)施。推行兩年多來(lái)，已對(duì)全市法院778件發(fā)回、改判案件進(jìn)行質(zhì)量評(píng)定，對(duì)評(píng)定出的139件一般差錯(cuò)案件、30件重大差錯(cuò)案件實(shí)施了問(wèn)責(zé)追責(zé)。案件質(zhì)量評(píng)定機(jī)制就如同一道“緊箍咒”，以往辦案被發(fā)改“無(wú)觸動(dòng)、無(wú)影響、無(wú)下文”的局面一去不復(fù)返，現(xiàn)在辦案被發(fā)改“必將問(wèn)責(zé)追究”的擔(dān)心和緊張，使得法官們的審判責(zé)任心大大增強(qiáng)，直接帶來(lái)了審判質(zhì)量的提升。其中，異議程序的設(shè)置，使得中院法官在發(fā)改案件時(shí)變得更加嚴(yán)謹(jǐn)、慎重，基層法院的法官對(duì)發(fā)改結(jié)論和評(píng)定意見(jiàn)也更加尊重、信服，對(duì)發(fā)改問(wèn)責(zé)不再得過(guò)且過(guò)，對(duì)促進(jìn)兩級(jí)法院辦案質(zhì)量發(fā)揮了“雙向倒逼”的積極作用。

（三）創(chuàng)建司法能力和司法責(zé)任評(píng)估機(jī)制

針對(duì)新的審判權(quán)機(jī)制運(yùn)行中出現(xiàn)的一些規(guī)避司法責(zé)任的現(xiàn)象，隨州中院有針對(duì)性地建立了案件裁判意見(jiàn)和發(fā)改案件評(píng)價(jià)定責(zé)意見(jiàn)登記制度，即司法能力和司法責(zé)任評(píng)估機(jī)制。通過(guò)對(duì)法官合議時(shí)提出的案件裁判意見(jiàn)和發(fā)改案件評(píng)價(jià)定責(zé)意見(jiàn)實(shí)行登記制度，一案一表、逐案登記，對(duì)辦案法官參與審理的每一件案件的裁判意見(jiàn)和裁判結(jié)果以及法官對(duì)發(fā)改案件原審審判組織提出的評(píng)價(jià)定責(zé)意見(jiàn)進(jìn)行登記、匯總和分析，并定期由審管辦組織資深法官對(duì)所有發(fā)改案件評(píng)價(jià)定責(zé)意見(jiàn)進(jìn)行評(píng)審，計(jì)算法官裁判意見(jiàn)和評(píng)價(jià)定責(zé)意見(jiàn)的采納率和正確率，將兩項(xiàng)指標(biāo)作為評(píng)價(jià)法官司法能力高低、司法責(zé)任落實(shí)的重要指標(biāo)，防止法官逃避司法責(zé)任，鞭策法官提升司法能力，促進(jìn)法官依法、公正履行審判職責(zé)。司法能力和司法責(zé)任評(píng)估機(jī)制自2016年9月正式實(shí)施，推行一年來(lái)，已對(duì)隨州中院2300余件案件、33名辦案法官的裁判意見(jiàn)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，各法官裁判意見(jiàn)采納率定期公示，大家相互比較，自然感到了壓力，辦案責(zé)任感自覺(jué)增強(qiáng)，比學(xué)趕超的良好氛圍日漸濃厚。

（四）構(gòu)建“兩評(píng)”結(jié)果運(yùn)用機(jī)制

強(qiáng)化“兩評(píng)”結(jié)果的運(yùn)用，才能發(fā)揮“兩評(píng)”機(jī)制的管理功效，實(shí)現(xiàn)“兩評(píng)”機(jī)制的設(shè)置初衷，為此，隨州中院一是借助人工智能強(qiáng)化“兩評(píng)”結(jié)果運(yùn)用，聯(lián)合專(zhuān)業(yè)軟件公司，積極研發(fā)司法業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定系統(tǒng)，通過(guò)設(shè)置評(píng)估情況概覽、裁判意見(jiàn)記錄、案件質(zhì)量評(píng)定記錄、案件工作量記錄4個(gè)模塊，對(duì)“兩評(píng)”結(jié)果進(jìn)行數(shù)字化分析。該系統(tǒng)于2017年1月正式上線(xiàn)運(yùn)行，已將2016年9月1日以來(lái)審結(jié)的案件全部錄入評(píng)定系統(tǒng)，通過(guò)該系統(tǒng)，每名法官的辦案工作量、裁判意見(jiàn)采納率、發(fā)改案件評(píng)定意見(jiàn)采納率等指標(biāo)一目了然。二是對(duì)接法官業(yè)績(jī)檔案，完善法官績(jī)效考核，在執(zhí)行《全省法官審判業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)辦法》的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地將裁判意見(jiàn)采納率、發(fā)改案件評(píng)定意見(jiàn)采納率納入法官審判業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系，作為法官司法能力評(píng)估、司法責(zé)任評(píng)定的量化指標(biāo)。三是將“兩評(píng)”結(jié)果與法官評(píng)先評(píng)優(yōu)、競(jìng)爭(zhēng)上崗、等級(jí)晉升、獎(jiǎng)金分配、員額進(jìn)出等直接掛鉤，實(shí)現(xiàn)“兩評(píng)”結(jié)果的深度運(yùn)用。

“兩評(píng)”機(jī)制的主要成效

隨州中院創(chuàng)建的“兩評(píng)”機(jī)制，受到了上級(jí)法院的充分肯定，最高人民法院以信息刊發(fā)的形式在全國(guó)法院推廣隨州中院“兩評(píng)”經(jīng)驗(yàn)，湖北省高院先后兩次在《湖北法院簡(jiǎn)報(bào)》、兩次在《審判管理動(dòng)態(tài)》刊發(fā)隨州中院“兩評(píng)”做法并向全省法院推廣?！皟稍u(píng)”機(jī)制，是隨州中院落實(shí)司法責(zé)任制改革的創(chuàng)新之作、特色之舉，為改革增添了活力、積累了經(jīng)驗(yàn)。在提升審判質(zhì)效、促進(jìn)公正司法上，“兩評(píng)”機(jī)制的推行已經(jīng)取得實(shí)實(shí)在在的成效，主要表現(xiàn)為：

近年來(lái)，全市法院審判績(jī)效綜合考評(píng)在全省的排名逐年進(jìn)位，從2012年第16位、2013年第13位，上升至2014年第9位、2015年第7位、2016年第8位，徹底擺脫了過(guò)去多年排名墊底靠后的狀況，穩(wěn)居全省中上游水平。

基層法院辦案質(zhì)量明顯提升，基層法院一審裁判被中院發(fā)回、改判的案件中，2016年評(píng)定的重大差錯(cuò)和一般差錯(cuò)案件數(shù)量較2015年大幅下降，同比減少34件，其中重大差錯(cuò)案件下降2件、一般差錯(cuò)案件下降32件，重大差錯(cuò)和一般差錯(cuò)案件占發(fā)回、改判案件的比例由2015年的29.93%下降至2016年的13.75%，差錯(cuò)案件的減少直接反映了審判質(zhì)效的提升。以廣水法院為例，該法院通過(guò)抓錯(cuò)案問(wèn)責(zé)、抓問(wèn)題整改，使得案件質(zhì)量指標(biāo)大幅度上升，徹底扭轉(zhuǎn)了過(guò)去辦案舉報(bào)多、投訴多、信訪(fǎng)多的局面，被省高院評(píng)為全省審判管理先進(jìn)單位，2017年上半年無(wú)一件案件被市中院評(píng)定為重大差錯(cuò)案件。

2017年上半年，全市法院受理各類(lèi)案件12890件，同比上升33.88%，審、執(zhí)結(jié)8208件，結(jié)案率63.69%，同比上升5.98%，高于全省平均水平4.65個(gè)百分點(diǎn)，位列全省第四；其中，市中院受理各類(lèi)案件1678件，同比上升125%，審、執(zhí)結(jié)1472件，結(jié)案率87.72%，同比上升19.49%；全市法院在受案數(shù)大幅增長(zhǎng)、法官數(shù)大幅精簡(jiǎn)的情況下，取得了結(jié)案率同比上升、全省名列前茅的好成績(jī)。2017年7月初，《全省法院2017上半年審判執(zhí)行工作運(yùn)行態(tài)勢(shì)情況通報(bào)》顯示：“從全省各中院案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)的變化情況分析，2017年上半年指標(biāo)變動(dòng)情況最好的是隨州，有14個(gè)指標(biāo)好于去年同期水平或同比持平?！?017年8月初，《全省法院2017年1-7月審判執(zhí)行工作運(yùn)行態(tài)勢(shì)情況通報(bào)》顯示，在反映辦案質(zhì)量、效率、效果的23項(xiàng)案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)中，隨州有19項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到或超過(guò)去年同期水平，指標(biāo)變動(dòng)情況仍排名第一。這說(shuō)明，隨州全市法院辦案質(zhì)效正朝著持續(xù)向好的態(tài)勢(shì)發(fā)展，這些成績(jī)的取得都與“兩評(píng)”機(jī)制的改革創(chuàng)新密不可分。

公正是法治的生命線(xiàn)，更是司法的生命線(xiàn)，公正司法的責(zé)任重于泰山。下一步，隨州中院將進(jìn)一步完善法治化、精細(xì)化、信息化審判管理機(jī)制，繼續(xù)深入推進(jìn)司法責(zé)任制改革，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義！

(作者董偉威系隨州市中級(jí)人民法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)，張珍系隨州市中級(jí)人民法院研究室主任）