地方法治及其對(duì)“法治東北”建設(shè)的啟示

馮 向 輝

(1.黑龍江省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，哈爾濱 150018；2.哈爾濱金融學(xué)院 法律系，哈爾濱 150030)

地方法治及其對(duì)“法治東北”建設(shè)的啟示

馮 向 輝1,2

(1.黑龍江省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，哈爾濱 150018；2.哈爾濱金融學(xué)院 法律系，哈爾濱 150030)

地方法治作為法治國(guó)家的有機(jī)組成部分，是中國(guó)法治發(fā)展中最積極、最活躍、最有生命力和實(shí)踐性要素，是建成社會(huì)主義法治國(guó)家不可逾越的發(fā)展階段和不可或缺的實(shí)踐形式。作為地方法治的內(nèi)在組成部分，“法治東北”即“東北治理法治化”，具有地方性、區(qū)域性、實(shí)驗(yàn)性和有限性等基本特征，是推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ)和內(nèi)在動(dòng)力，對(duì)于國(guó)家法治和地方治理具有重要的戰(zhàn)略意義。必須打破自上而下的唯理主義建構(gòu)觀，重視和發(fā)掘本土經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)汲取先行法治化的地區(qū)和省份寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)治理理念法治化、治理關(guān)系法治化和治理行為法治化等途徑加快“法治東北”建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)。

地方法治；“法治東北”；法治環(huán)境

地方法治作為法治國(guó)家的有機(jī)組成部分，是中國(guó)法治發(fā)展中最積極、最活躍、最有生命力和實(shí)踐性要素，是依法治國(guó)的基石和磚瓦，是建成社會(huì)主義法治國(guó)家不可逾越的發(fā)展階段和不可或缺的實(shí)踐形式。這里的地方法治，即在國(guó)家法制統(tǒng)一的大框架下，各地基于社會(huì)治理法治化的需求,在推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的過(guò)程中逐步形成并日益勃興的一種獨(dú)具特色的法治發(fā)展現(xiàn)象。簡(jiǎn)言之，地方法治就是中國(guó)法治發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的地方實(shí)踐。而“法治東北”建設(shè)是中國(guó)法治建設(shè)在東北地區(qū)的具體實(shí)踐，是中國(guó)地方法治建設(shè)的重要組成部分。黨的十五大以來(lái)，各地相繼提出以法治省/市的戰(zhàn)略舉措，進(jìn)而致力于地方法治建設(shè)，不斷推動(dòng)依法治國(guó)方略的貫徹落實(shí)。黨的十八大以后的簡(jiǎn)政放權(quán)、立法擴(kuò)容，給地方法治帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。梳理地方法治、特別是先進(jìn)省份法治建設(shè)的歷史脈絡(luò)并總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，無(wú)疑對(duì)“法治東北”建設(shè)有重要的啟示。

一、 地方法治的理論探索

改革開放以來(lái)，地方法治研究在中國(guó)法治研究與法治話語(yǔ)中仍處于邊緣化地位。大多數(shù)學(xué)者對(duì)法制的多樣性統(tǒng)一是認(rèn)識(shí)不足的，至少現(xiàn)存三種觀點(diǎn)：(1)地方是全面依法治國(guó)方略的落實(shí)者和國(guó)家法律法規(guī)的實(shí)施者；(2)地方立法不過(guò)是根據(jù)本地實(shí)際執(zhí)行國(guó)家的法律法規(guī)；(3)就法治建設(shè)中的角色而言，法治概念使用在中央層面，而法制概念使用在地方層面。這類觀點(diǎn)低估了地方法治在國(guó)家法治建設(shè)中的實(shí)際作用，也壓縮了地方法治存在和運(yùn)作的空間，不利于地方法治建設(shè)能動(dòng)性和積極性作用的充分發(fā)揮。但近年來(lái)地方法治研究領(lǐng)域逐漸受到理論與實(shí)務(wù)界的關(guān)注，成果數(shù)量不斷增長(zhǎng)，研究?jī)?nèi)容與研究方法逐漸體現(xiàn)為一種實(shí)證化的特色。

目前，研究法治建設(shè)地方實(shí)踐的學(xué)者通常使用地方法制、區(qū)域法治和地方法治等三個(gè)核心概念。所謂地方法制，首先是各級(jí)地方在法治原則指導(dǎo)下形成的實(shí)施法律的規(guī)則與制度,其次是地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行的規(guī)范性文件創(chuàng)制活動(dòng)以及其他的具體制度建設(shè)工作，最后是基于法律法規(guī)的規(guī)定而產(chǎn)生的群眾實(shí)施法律的活動(dòng)[1]。所謂區(qū)域法治，是指在國(guó)家法治發(fā)展基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域發(fā)展的法律需求，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治實(shí)踐活動(dòng)[2]。截至2017年9月13日，以上述三個(gè)概念為“主題詞”，在CNKI中國(guó)知網(wǎng)、超星圖書館等數(shù)據(jù)庫(kù)中分別搜索所得研究現(xiàn)狀。

1.地方法制研究

這一研究從2009年起漸入佳境，代表人物為葛洪義教授。他為觀察與分析中國(guó)法治建設(shè)提供了一個(gè)新視角，并對(duì)地方法制的基本理論、地方立法、地方政府法制以及地方法制的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與體系等問題作了系統(tǒng)研究，建構(gòu)了一個(gè)獨(dú)特的中國(guó)地方法制發(fā)展的理論分析框架。*參見葛洪義《法治國(guó)家與地方法制》(《法學(xué)》2009年第12期)、《地方法制的意義——中央與地方關(guān)系的法律化、制度化問題初探》(《學(xué)習(xí)與探索》2010年第1期)、《法治國(guó)家與地方法制建設(shè)的關(guān)系》(《法治論壇》2010年第1輯)、《法治建設(shè)的中國(guó)道路——自地方法制視角的觀察》(《中國(guó)法學(xué)》2010年第4期)、《我國(guó)地方法制研究中的若干問題》(《法律科學(xué)》2011年第1期)、《社會(huì)管理創(chuàng)新與法律方法》(《法學(xué)》2011年第10期)、《中心與邊緣：地方法制及其意義》(《學(xué)術(shù)研究》2011年第8期)等。這一理論強(qiáng)調(diào)關(guān)注具有立法權(quán)力的地方政府制定的各種法律文本,重視各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和各種經(jīng)濟(jì)組織在相關(guān)活動(dòng)中漸次形成的具有制度意義的慣例,以及地方司法機(jī)關(guān)(高級(jí)法院)在審理新型社會(huì)經(jīng)濟(jì)糾紛案件過(guò)程中逐步發(fā)展出來(lái)的審判先例[3]。主要研究團(tuán)隊(duì)是由李旭東等牽頭的華南理工大學(xué)廣東地方法制研究中心，其創(chuàng)辦連續(xù)出版物《地方法制評(píng)論》，自2012年起每年主辦“中國(guó)地方法制發(fā)展論壇”。主要成果為：葛洪義等《我國(guó)地方法制建設(shè)理論與實(shí)踐研究》(經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版)，李旭東《地方法制原理引論》(中國(guó)民主法制出版社2016年版)等。

2.區(qū)域法治研究

這一研究源自文正邦教授對(duì)西部開發(fā)法治的研究。他認(rèn)為：“區(qū)域法治是實(shí)施依法治國(guó)方略中的一個(gè)嶄新的法治形態(tài),開展區(qū)域法治研究是區(qū)域科學(xué)發(fā)展的題中應(yīng)有之義,并有‘區(qū)域經(jīng)濟(jì)’‘區(qū)域政治’‘區(qū)域行政’等方面研究的前導(dǎo)和佐證。”[4]這個(gè)領(lǐng)域的代表人物是公丕祥教授。他以期刊《法治現(xiàn)代化研究》為載體，連年舉辦中國(guó)法治現(xiàn)代化年度智庫(kù)論壇，帶領(lǐng)江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心等智庫(kù)團(tuán)隊(duì)深入研究區(qū)域法治等問題，逐漸形成一個(gè)全新的理論分析工具系統(tǒng)，借以概括與揭示區(qū)域法治發(fā)展的一般原理和基本規(guī)律。*參見公丕祥《勿忘區(qū)域法治研究》(《人民日?qǐng)?bào)》2016年6月6日)、《還是區(qū)域法治概念好些——也與張彪博士、周葉中教授討論》(《南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版》2016年第1期)、《法治中國(guó)進(jìn)程中的區(qū)域法治發(fā)展》(《法學(xué)》2015年第1期)、《區(qū)域法治發(fā)展的概念意義》(《南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版》2014年第1期)；夏錦文等《區(qū)域法治文化:意義闡釋、運(yùn)行機(jī)理與發(fā)展路徑》(《法律科學(xué)：西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期)；劉愛龍《我國(guó)區(qū)域法治績(jī)效評(píng)估體系建構(gòu)運(yùn)行的特征、困境和出路》(《法學(xué)評(píng)論》2016年第6期)；等等。此外，中國(guó)法學(xué)會(huì)也已經(jīng)舉辦了十余屆七大區(qū)域法治論壇。*七大區(qū)域法治論壇，即長(zhǎng)三角法學(xué)論壇、泛珠三角合作與發(fā)展法治論壇、東北法治論壇、西部法治論壇、環(huán)渤海法治論壇、中部崛起法治論壇，以及全國(guó)副省城市法學(xué)會(huì)年會(huì)暨論壇。這一理論的代表作有：公丕祥《變革時(shí)代的區(qū)域法治發(fā)展》(法律出版社2014年版)、《區(qū)域治理與法治發(fā)展》(法律出版社2017年版)、夏錦文《區(qū)域法治發(fā)展的文化機(jī)理》(法律出版社2015年版)、龔?fù)⑻斗ㄖ挝幕ㄔO(shè)與區(qū)域法治——以法治江蘇建設(shè)為例》(法律出版社2015年版)、文正邦與付子堂《區(qū)域法治建構(gòu)論——西部開發(fā)法治研究》(法律出版社2006年版)。

3.地方法治研究

這一研究起自2006年陳柳裕研究員等《論地方法治的可能性——以“法治浙江”戰(zhàn)略為例》(《浙江社會(huì)科學(xué)》2006年第2期)一文，后逐漸成為研究國(guó)家法治在地方具體實(shí)踐的主流。*分別以“篇名詞” 地方法制、區(qū)域法治、地方法治檢索知網(wǎng)上的論文數(shù)量(截至2017年9月15日，地方法制419篇、區(qū)域法治310篇、地方法治727篇)，可知學(xué)者們對(duì)“地方法治”的關(guān)注度相對(duì)較高，相對(duì)而言更傾向于使用“地方法治”來(lái)概括國(guó)家法治建設(shè)的地方實(shí)踐。主要代表人物為付子堂/張善根、周尚君、朱未易。較多學(xué)者更傾向于以“地方法治”概念表述各地具體豐富的法治實(shí)踐活動(dòng)。學(xué)者們對(duì)地方法治的概念內(nèi)涵、基本性質(zhì)、客觀基礎(chǔ)、總體目標(biāo)、主體內(nèi)容、價(jià)值依歸、路徑選擇、動(dòng)力機(jī)制、功能類型、文化機(jī)理、發(fā)展模式、評(píng)價(jià)指數(shù)和方法論等問題做了深入研究。全國(guó)“地方法治建設(shè)理論與實(shí)踐研討會(huì)”先后在長(zhǎng)春(2012年)、貴陽(yáng)(2013年)等地召開。代表作有：孫笑俠等《浙江地方法治進(jìn)程研究》(浙江人民出版社2001年版)、朱未易《地方法治建設(shè)的法理與實(shí)證研究》(東南大學(xué)出版社2010年版)等。

其實(shí)，上述三種研究不過(guò)是法學(xué)界對(duì)“法治建設(shè)在地方”的不同視角，其法治觀的共同性是顯而易見的。其一，與各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化的不平衡發(fā)展相對(duì)應(yīng)，地方法治狀況與成熟程度也不完全相同。法治的推進(jìn)不可能采用整齊劃一的模式，法治的進(jìn)程也不可能是齊頭并進(jìn)的狀態(tài)，必有“實(shí)踐”的地方特色。因此，“及時(shí)總結(jié)與分析地方法治的理論與實(shí)踐，對(duì)于整個(gè)國(guó)家法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要”[5]。其二，地方才是國(guó)家法治建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，地方法治在國(guó)家法治格局中處于中心地位：在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方是規(guī)則制度的主要?jiǎng)?chuàng)新者與法治進(jìn)步的主要推動(dòng)力；*參見葛洪義《法治建設(shè)中的“地方”》，載《吉林大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。在地方法治實(shí)踐中，政府與社會(huì)、市場(chǎng)的良性互動(dòng)關(guān)系與互動(dòng)機(jī)制至關(guān)重要；*參見黃文藝《認(rèn)真對(duì)待地方法治》，載《法學(xué)研究》2012年第6期；周尚君《地方法治試驗(yàn)的動(dòng)力機(jī)制與制度前景》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第2 期。地方是矛盾糾紛的主要解決者和公平正義的主要輸送者。*參見朱未易《對(duì)中國(guó)地方縱橫向關(guān)系法治化的研究》，載《政治與法律》2016年第11期。

二、 地方法治的實(shí)踐創(chuàng)新

理論對(duì)于實(shí)踐的促進(jìn)作用是永恒的。黨的十八大報(bào)告“鼓勵(lì)有條件的地方在現(xiàn)代化建設(shè)中繼續(xù)走在前列，為全國(guó)改革發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)”[6]。黨的十八屆三中全會(huì)要求“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”“鼓勵(lì)地方基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作”[7]。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，要加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)基層治理法治化；明確指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。當(dāng)然，實(shí)踐中的地方法治自有其獨(dú)特的內(nèi)在邏輯。

1.地方法治建設(shè)的發(fā)展歷程

自黨的十五大確立依法治國(guó)基本方略以來(lái)，中國(guó)地方法治建設(shè)經(jīng)歷了兩個(gè)歷史階段。

(1)啟動(dòng)依法治國(guó)方略階段。1997年底全國(guó)依法治省工作座談會(huì)(鄭州)以后，各地紛紛提出“依法治省/市”的要求，主要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的兩種地方法治模式：*參見李林《建設(shè)法治國(guó)家必須大力加強(qiáng)地方法治建設(shè)——中國(guó)地方法治叢書序》，載李林、田禾《廣東經(jīng)驗(yàn):法治促進(jìn)改革開放》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。一是將依法治省(市)工作列為政府職責(zé)范圍的河南模式(為多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市所采用)，即人大監(jiān)督、政府實(shí)施、各方參與，依法治省辦公室設(shè)在省司法廳；二是將依法治省/市職能納入人大序列的廣東模式(為海南等少數(shù)省市所采用)，即人大主導(dǎo)、政府配合、社會(huì)參與，依法治省辦公室設(shè)在人大常委會(huì)。受傳統(tǒng)的官治(治民)文化的影響，這時(shí)的地方法治具有被動(dòng)性的特點(diǎn)。

(2)深化法治國(guó)家建設(shè)階段。黨的十六大以后，依法治省/市職能相繼被納入到黨委序列。上海、北京相應(yīng)改變了領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)——上海市由市委政治文明委員會(huì)管理依法治市工作，北京市則把由市委主要領(lǐng)導(dǎo)人(副書記)擔(dān)任組長(zhǎng)的依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組改為由政法委書記擔(dān)任組長(zhǎng)的法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組。而有些省市則把原來(lái)的普法依法治理工作調(diào)整為“法治×省”“法治×市”，更加凸顯了地方法治建設(shè)的能動(dòng)性(見文后表)。

從表中可見，江蘇、四川是最早提出“法治地方”的省份。黨的十八大和黨的十八屆三、四中全會(huì)是地方法治勃興的契機(jī)。當(dāng)然，表中沒有列入的北京、上海早在20世紀(jì)90年代就開始了依法治市的實(shí)踐探索，在黨的十六大以后著重于法治城市的創(chuàng)建工作，只是“法治上海”“法治北京”的官方提法較于先行法治化的江浙一帶似乎晚了一些。

2.地方法治建設(shè)的基本類型

當(dāng)下地方法治一般存在以下三種類型。*參見朱未易《我國(guó)地方法治建設(shè)的實(shí)踐、問題及其路徑》，載《政法論叢》2017 年第 3 期，第43-46頁(yè)。

(1)體制回應(yīng)型，具有被動(dòng)性和適應(yīng)性。即是地方黨政部門制定貫徹落實(shí)中央和國(guó)家關(guān)于法治建設(shè)的意見，并運(yùn)用調(diào)查研究、專家建議、公眾參與等方法進(jìn)行地方法治實(shí)踐創(chuàng)新，包括黨政管理層自上而下地層層推進(jìn)和自下而上地層層回應(yīng)兩個(gè)方面。例如，1997—2014年間，地方各級(jí)省市及以下行政區(qū)域?yàn)閷?shí)施中央的“依法治國(guó)”方略，相繼提出“依法治省”“依法治市”“依法治縣”的口號(hào)和目標(biāo)；2014年黨的十八屆四中全會(huì)以后，各地方黨委政府就本地區(qū)法治建設(shè)作全方位的戰(zhàn)略部署和專項(xiàng)部署。

(2)先行先試型，具有探索性和實(shí)驗(yàn)性。即是中國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在國(guó)家法制統(tǒng)一的原則下，在理念、制度和實(shí)踐三個(gè)層面率先進(jìn)行地方治理法治化的實(shí)踐。具體步驟：一是提出“法治××”的地方法治理念和主張；二是就地方治理問題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)；三是創(chuàng)造形式各異、內(nèi)容繁多的實(shí)施辦法。例如，“法治江蘇”“法治浙江”“法治廣東”等長(zhǎng)三角和珠三角區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的省市法治建設(shè)實(shí)踐，以及“法治上?！钡确ㄖ纬鞘薪ㄔO(shè)。

(3)自生自發(fā)型，具有自治性和自律性。即是全國(guó)各地農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和社會(huì)組織進(jìn)行基層治理法治化的實(shí)踐，如浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與“鄉(xiāng)村規(guī)則”。鄉(xiāng)村規(guī)則指的是具有軟法*軟法(soft law)是相對(duì)于硬法(hard law)而言的，前者指的是那些不能以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范，后者指的是那些能依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范。屬性的實(shí)體和程序規(guī)則的總稱，如《浙江省村級(jí)組織工作規(guī)則( 試行) 》《浙江省村民代表會(huì)議工作規(guī)程(試行)》，旨在保障居民和農(nóng)民的權(quán)益與民主參與，健全基層組織建設(shè)等。

3.地方法治建設(shè)的主要舉措

(1)加強(qiáng)制度建設(shè)。各地黨委政府相繼出臺(tái)推動(dòng)地方法治建設(shè)的“決定”“規(guī)劃”“綱要”或“意見”，*如《法治江蘇建設(shè)綱要》《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》《“法治山西”建設(shè)實(shí)施綱要》《法治貴州建設(shè)實(shí)施綱要》《中共江蘇省委關(guān)于深化法治江蘇建設(shè)的意見》《法治上海三年行動(dòng)計(jì)劃(2014—2016)》。明確法治建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、推進(jìn)重點(diǎn)、組織保障措施等，加快地方治理法治化步伐；主要在城市治理、區(qū)域合作、生態(tài)保護(hù)、行政程序等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。*如2012年《南京城市治理?xiàng)l例》《南京市城市治理委員會(huì)章程》、2013年《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會(huì)制度》、2006 年《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》、2008年《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》、2009年《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》、2014年《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，中國(guó)地方層面的省、市、縣三級(jí)截至2016 年 3 月已先后出臺(tái)《湖南省行政程序規(guī)定》等15部(4個(gè)省級(jí)、3個(gè)省會(huì)城市、7個(gè)地級(jí)城市和1個(gè)縣)地方行政程序規(guī)定。

(2)發(fā)揮智庫(kù)作用。首先，舉辦“地方/區(qū)域法治論壇”。廣東、江蘇、浙江、吉林等省經(jīng)常邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者以及法律實(shí)務(wù)部門人員召開“地方/區(qū)域法治論壇”。如全省首屆地方基層法治論壇(2012年9月，長(zhǎng)沙)、全國(guó)首屆地方法治建設(shè)論壇(2012年7月，長(zhǎng)春)、河北法治論壇(2010年8月，唐山)、無(wú)錫“法治建設(shè)”論壇，此外還有一些區(qū)域法治的論壇。*如長(zhǎng)三角法學(xué)論壇(首屆，2004年10月，上海)、泛珠三角合作與發(fā)展法治論壇(首屆，2005年11月，廣州)、東北法治論壇 (首屆，2006年6月，大連)、西部法治論壇(2006年9月，西安)、環(huán)渤海法治論壇(首屆，2006年12月，天津)、中部崛起法治論壇(首屆，2007年5月，武漢)。

其次，編制地方法治藍(lán)皮書。一是各省市編制法治藍(lán)皮書。2011年以來(lái)，江蘇、上海、廣東、湖南、貴州、河南、四川等省市組織本地社會(huì)科學(xué)院等法學(xué)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，以及本地各法律實(shí)務(wù)部門、行政機(jī)關(guān)撰寫法治藍(lán)皮書，對(duì)本地近年來(lái)深入推進(jìn)依法治省市的情況做出客觀全面的總結(jié)，并在多維度分析影響因素的基礎(chǔ)上展望未來(lái)本地法治發(fā)展趨勢(shì)，為地方法治建設(shè)提供了有益的思路和建議。*如《法治江蘇建設(shè)2011年發(fā)展報(bào)告》《上海法治發(fā)展報(bào)告(2012)》《湖南藍(lán)皮書：2013年湖南法治發(fā)展報(bào)告》《貴州藍(lán)皮書：貴州法治發(fā)展報(bào)告(2014)》《河南法治藍(lán)皮書(2014)》《四川法治藍(lán)皮書·四川依法治省年度報(bào)告(2015)》。二是高?；蛑袊?guó)社會(huì)科學(xué)院編制地方法治藍(lán)皮書。*如《中國(guó)地方法制發(fā)展報(bào)告(2013)》(華南理工大學(xué)地方法制研究中心)、《中國(guó)地方法治藍(lán)皮書·中國(guó)地方法治發(fā)展報(bào)告(2014)》(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所)。

再次，編制城市法治建設(shè)白皮書?！侗本┦蟹ㄖ谓ㄔO(shè)年度報(bào)告(2014)》(2015年發(fā)布)是北京市第一部全面、客觀、權(quán)威地反映北京市年度法治發(fā)展?fàn)顩r的白皮書。2010年上海市第一次以白皮書形式發(fā)布《上海市依法行政狀況報(bào)告(2004—2009)》，2012年8月7日上海市金融辦發(fā)布《上海國(guó)際金融中心法治環(huán)境建設(shè)》白皮書，2017年3月28日上海市第一中級(jí)人民法院首發(fā)《審判質(zhì)量保證體系建設(shè)白皮書》。

最后，編寫地方法制史。地方法制史著重反映各個(gè)地方法制發(fā)展的狀況與規(guī)律，對(duì)于豐富中國(guó)法制史內(nèi)涵、發(fā)展地方法文化、加強(qiáng)地方法治建設(shè)提供借鑒具有獨(dú)特的研究意義。這方面近年來(lái)有一些力作出版。顧肖榮、史建三主編的《上海法治建設(shè)三十年專題研究》(上海社會(huì)科學(xué)院出版社2008年版)，*該書以上海改革開放以后法治建設(shè)為主線，分立法、行政執(zhí)法、司法等專題加以論述。以上海改革開放以后法治建設(shè)為主線，分立法、行政執(zhí)法、司法等專題加以論述。葛洪義主編的《廣東法制建設(shè)的探索與創(chuàng)新(1978—2008)》(華南理工大學(xué)出版社2009年版)，真實(shí)全面地還原了30年廣東法制建設(shè)情況，凝練其間的是法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。2012年9月法治廣東研究中心*法治廣東研究中心于2012年9月在廣州揭牌成立。編著《廣東法治史》(法律出版社2017年版)，對(duì)依法治省的“廣東模式”首次做系統(tǒng)的總結(jié)。

(3)進(jìn)行實(shí)踐操作。*參見朱未易《我國(guó)地方法治建設(shè)的實(shí)踐、問題及其路徑》，載《政法論叢》2017 年第3期，第45頁(yè)。實(shí)施辦法多種多樣，而以地方法治評(píng)估與監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系、地方政府權(quán)力清單制度、區(qū)域合作發(fā)展的軟法規(guī)制體系等較為典型。

首先，評(píng)估監(jiān)測(cè)地方法治實(shí)踐。2007年度“法治余杭”量化考核評(píng)估體系(2008年出臺(tái))形成首個(gè)考評(píng)指數(shù)71.6分，2009年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，蘇、滬、京、鄂、遼、粵、湘、渝、深、川、滇等省市政府紛紛頒發(fā)實(shí)施“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”。*比較有代表性的是：《法治昆明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》(2010)、《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》( 2013)、《法治江蘇建設(shè)指標(biāo)體系( 試行) 》( 2015) 、《法治湖南建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系》( 2016)、《上海政府“法治 GDP”指標(biāo)體系》(2016)、《法治南京建設(shè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)( 試行) 》(2016)。

其次，地方政府權(quán)力清單實(shí)踐。2015 年中辦和國(guó)辦制定和出臺(tái)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》以及相應(yīng)的制度規(guī)范，這得益于2004年河北省《關(guān)于開展推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》、2009 年成都市《關(guān)于推進(jìn)行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行工作的意見》的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和問題導(dǎo)向。

最后，區(qū)域軟法型的治理實(shí)踐。2006 年《東北三省立法運(yùn)作框架協(xié)議》*參見《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議正式簽署》，載《城市晚報(bào)》，2006 年7 月18日。開啟了這一新路徑。這一實(shí)踐表明，“地方法治現(xiàn)象可以存在于某個(gè)特定行政區(qū)域，也可以存在于不同行政區(qū)劃間，其以地緣、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)文化及社會(huì)治理需求為紐帶發(fā)展形成法治共同體”[8]。2008—2016 年間列入國(guó)家戰(zhàn)略層面區(qū)域發(fā)展的軟法性文本(意見、綱要、規(guī)劃、協(xié)議等)近50個(gè)。*如《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》涉及滬、蘇、浙、皖三省一市，《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》涉及晉、皖、贛、豫、鄂和湘等六省，《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》涉及到京、津、冀兩市一省，《東北地區(qū)振興規(guī)劃》涉及東北三省一區(qū)。

4．地方法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

近年來(lái)，中國(guó)地方法治實(shí)踐已經(jīng)取得了顯著成效，并形成了特色鮮明的法治發(fā)展模式，*法理學(xué)界學(xué)者曾對(duì)地方法治經(jīng)驗(yàn)做過(guò)歸納和總結(jié)。參見周尚君《國(guó)家建設(shè)視角下的地方法治試驗(yàn)》，載《法商研究》2013年第1期，第5-7頁(yè)。從中我們可以總結(jié)出一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

(1)地方法治發(fā)展模式及經(jīng)驗(yàn)

以浙江為代表的“市場(chǎng)型法治” 。改革開放以來(lái)，浙江省在全國(guó)率先發(fā)展以“溫州模式”為代表、以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。2006年5月，時(shí)任省委書記習(xí)近平正式啟動(dòng)“法治浙江”建設(shè)。浙江省率先創(chuàng)制了與農(nóng)民專業(yè)合作社、村經(jīng)濟(jì)合作社組織、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、禁止賭博等內(nèi)容相關(guān)的地方性法規(guī)，并且創(chuàng)設(shè)了生態(tài)效益補(bǔ)償、工資支付保證、著名品牌保護(hù)等一系列制度，還采取了多種措施。

以廣東為代表的“自治型法治”。2008年7月，時(shí)任省委書記汪洋明確提出，“加快法治廣東建設(shè)”。作為改革開放的“窗口”和“試驗(yàn)田”， 廣東省創(chuàng)建全國(guó)首家律師事務(wù)所(1983年，深圳)，開通全國(guó)首家110報(bào)警臺(tái)(1986年，廣州)，開啟中國(guó)檢察舉報(bào)制度先河(1988年，深圳)，率先出臺(tái)《廣東省公司條例》(1993年)和首個(gè)法治政府指標(biāo)(2009年，深圳)、改革政府審批制度(1997年，深圳)等等，2011年1月制定《法治廣東建設(shè)五年規(guī)劃(2011—2015)》再次掀起地方法治建設(shè)新高潮。

以湖南為代表的“程序型法治”。在全國(guó)性行政程序立法舉步維艱之時(shí)，時(shí)任省長(zhǎng)(2008年)、省委書記(2010年)的周強(qiáng)主導(dǎo)了湖南省的程序法治建設(shè)。相繼出臺(tái)《湖南省行政程序規(guī)定》(2008年)、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》(2010年)、《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》(2011年)、《法治湖南建設(shè)綱要》(2011年)，對(duì)行政權(quán)力提供“正當(dāng)法律程序”； 從地方黨委層面對(duì)黨的“紅頭文件”明確提出備案審查制度，并健全黨的文件制訂程序。

以湖北為代表的“文化型法治”。2009年5月，時(shí)任省委書記羅清泉領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施“文化資源型法治”試驗(yàn)工程，從文化市場(chǎng)管理、文化遺產(chǎn)保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及公共文化服務(wù)體系管理等四個(gè)方面出發(fā)，總結(jié)提煉具有地方特色和優(yōu)勢(shì)的法治制度資源。2012年6月，湖北省委做出包括法治湖北建設(shè)在內(nèi)的“五個(gè)湖北”*“五個(gè)湖北”，即富強(qiáng)湖北、創(chuàng)新湖北、法治湖北、文明湖北、幸福湖北。建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署。2016年1月“荊楚文化與法治湖北”學(xué)術(shù)研討會(huì)召開，對(duì)荊楚歷史文化中法治、法學(xué)思想進(jìn)行了深入探索和解答，進(jìn)一步加快推動(dòng)了法治湖北建設(shè)的進(jìn)程。

上述地方法治的四種發(fā)展模式均積累了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，具體概括為四點(diǎn)：一是先行發(fā)展區(qū)域性法治是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)法治建設(shè)的初始動(dòng)力和初始路徑；二是基層民主建設(shè)的加強(qiáng)有賴于新的制度增長(zhǎng)點(diǎn)不斷提煉；*諸如：浙江省在全省行政村設(shè)立“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”，創(chuàng)建“民主法治村(社區(qū))”，普遍推行民情懇談會(huì)、事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、成效評(píng)議會(huì)等民主參與制度；2008年首度“海選”出廣州番禺沙涌新一屆村委會(huì)，佛山南海實(shí)行“政經(jīng)分離”、建立“農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)”和“集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)”。三是社會(huì)自治組織的培育壯大是服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工程；*詳見2011年7月廣東省委《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》。四是公正的社會(huì)法則以及對(duì)行政權(quán)及其程序的控制規(guī)范，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康成長(zhǎng)和體制優(yōu)勢(shì)提升的法律保障。

(2)地方法治建設(shè)存在的問題

中國(guó)地方法治建設(shè)至少存在以下三個(gè)問題，*參見朱未易《我國(guó)地方法治建設(shè)的實(shí)踐、問題及其路徑》，載《政法論叢》2017 年第 3 期，第46頁(yè)。必須給予關(guān)注并加以解決。

首先，缺乏國(guó)家層面的法律法規(guī)的規(guī)定。一是地方有限分權(quán)缺乏法律規(guī)定?，F(xiàn)有的憲法和憲法性法律雖然對(duì)中央與地方關(guān)系有規(guī)定，但關(guān)于中央和地方各自權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的規(guī)定還不明確統(tǒng)一，以致權(quán)力和資源往往會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)配現(xiàn)象。二是區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)闕如。中國(guó)跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作雖有國(guó)家層面的頂層政策制度設(shè)計(jì)，但既無(wú)高位法律法規(guī)的調(diào)整，也無(wú)相應(yīng)的地方性法規(guī)，區(qū)域法治建設(shè)滯后于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，法治理念和法律制度建設(shè)都落后于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

其次，缺乏地方層面的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。一是推進(jìn)主動(dòng)性不強(qiáng)。在中央對(duì)“法治中國(guó)”做出頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署后，有些地方黨委和政府雖然出臺(tái)了本地區(qū)法治建設(shè)意見并制定了相應(yīng)的實(shí)施方案，但進(jìn)入操作環(huán)節(jié)的少，停留在紙面上的多。二是回應(yīng)創(chuàng)造性不強(qiáng)。黨政管理層自下而上的回應(yīng)辦法不多，忽視公眾參與、評(píng)價(jià)和專家建議等輔助手段，比較排斥社會(huì)自治的發(fā)展。

最后，中央與地方之間關(guān)系缺乏法定化。由于央地關(guān)系法治化還需一個(gè)過(guò)程，所以有的地方在處理與中央的法律關(guān)系時(shí)往往有逾越行為和“變通”做法。這里的“逾越”有兩個(gè)表現(xiàn)：缺乏恰當(dāng)處理國(guó)家整體主義與地方中心主義之間法律關(guān)系的智慧和能力。一是有時(shí)可能偏離國(guó)家法治建設(shè)的主軸、突破國(guó)家法律的統(tǒng)一性而與上位法沖突、強(qiáng)化地方本位主義。二是有可能突破國(guó)家和地方法律法規(guī)的約束、強(qiáng)化規(guī)則的自由主義或?qū)嵱弥髁x，如部門利益和地方保護(hù)主義法律化，區(qū)域行政性壟斷，*區(qū)域行政性壟斷指的是，限定相對(duì)人對(duì)特定產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用，設(shè)置產(chǎn)品流通關(guān)卡，對(duì)外地產(chǎn)品實(shí)行歧視性的定價(jià)、收費(fèi)，以歧視性的資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等手段排斥外地經(jīng)濟(jì)組織參與本地招投標(biāo)活動(dòng)。司法審判與執(zhí)行中有地方保護(hù)主義傾向，執(zhí)法不作為，政府違法等等。

三、地方法治對(duì)“法治東北”建設(shè)的啟示

“法治東北”建設(shè)遲于蘇、浙、粵、滬等先行法治化的省市，也晚于湘、鄂、皖等內(nèi)陸中部地區(qū)，但這些省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)卻可以為我所用，正所謂“他山之石可以攻玉”。我們應(yīng)該立足于法治建設(shè)的國(guó)情、省情和區(qū)域?qū)嶋H，在憲法和法律的大框架內(nèi)，積極實(shí)踐，勇于創(chuàng)新，探索“法治東北”的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展路徑，為中央和全國(guó)法治發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。

1．“法治東北”建設(shè)的重大意義

東北資源豐富、工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，在20世紀(jì)50—80年代一直是中國(guó)工業(yè)的大動(dòng)脈，為新中國(guó)的工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造過(guò)輝煌業(yè)績(jī)。只是20世紀(jì)90年代以來(lái)，長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的矛盾顯現(xiàn)，東北老工業(yè)基地陷入困境——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、人員下崗失業(yè)嚴(yán)重、社會(huì)保障缺口較大、貧富差距過(guò)大等。*1978年，廣東的經(jīng)濟(jì)總量只是遼寧的80%，而2002年遼、吉、黑三省的經(jīng)濟(jì)總量?jī)H是廣東的85%。參見邵海鵬《振興東北十年：兩任總理領(lǐng)銜》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2013年7月16日。為了支持、幫助、推動(dòng)?xùn)|北老工業(yè)基地的振興發(fā)展，國(guó)家在2003年提出實(shí)施“振興東北”戰(zhàn)略后的14年間，先后制定出臺(tái)了一系列重大政策措施。*2003年10月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》。2007年8月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)及國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編制發(fā)布《東北地區(qū)振興規(guī)劃》。2009年9月11日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》出臺(tái)。2016年4月28日，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》。2016年8月22日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《推進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興三年滾動(dòng)實(shí)施方案(2016—2018年)》。2016年11月16日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪東北振興戰(zhàn)略，加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》。2017年3月28日，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、科技部等9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持東北老工業(yè)基地全面振興、深入實(shí)施東北地區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的若干意見》等等。其中，2016年11月國(guó)務(wù)院“加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好”的若干意見明確提出：東北三省要全面對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)，開展優(yōu)化投資營(yíng)商環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)“法治東北”建設(shè)?！胺ㄖ螙|北”，是“地方治理法治化的過(guò)程和狀態(tài)”[9]。對(duì)于東北地區(qū)的治理意義重大。

(1)“法治東北”是東北治理現(xiàn)代化的根本方式?！胺ㄖ问且环N基本思維方式和工作方式”(習(xí)近平語(yǔ))。無(wú)論從地方治理的歷史還是從現(xiàn)代地方治理的實(shí)踐看，以具體行政指令一事一辦的方法已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代地方治理的要求了。根據(jù)治理理論，“善治”*“善治”(good governance)，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。其本質(zhì)在于政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。是東北治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)，“善治”與法治密不可分，因此法治是東北治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)。只有依法規(guī)范各治理主體的職能定位、權(quán)利界限、行動(dòng)規(guī)則及其相互關(guān)系，堅(jiān)持機(jī)會(huì)均等、貿(mào)易自由、公平競(jìng)爭(zhēng)、效率與效益相統(tǒng)一、秩序公正等法律原則，并在尊重治理主體對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等事務(wù)的合意基礎(chǔ)上共同依法行事，才能防止惡治與劣治，形成東北治理的有序化狀態(tài)，促進(jìn)東北國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的共同振興發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定。

(2)“法治東北”是東北治理現(xiàn)代化的根本保障?！胺ㄖ位h(huán)境最能聚人聚財(cái)、最有利于發(fā)展”(習(xí)近平語(yǔ))。第一，法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性土壤，是優(yōu)化東北投資環(huán)境的基石。對(duì)有著良好工商業(yè)基礎(chǔ)的東北地區(qū)來(lái)說(shuō)，具體的產(chǎn)業(yè)政策、招商引資乃至項(xiàng)目投資等工作只有運(yùn)行在法治軌道上，才能確保經(jīng)濟(jì)交易安全。第二，法治強(qiáng)調(diào)制度、規(guī)則和程序思維，要求公權(quán)力的行使必須嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定，即“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。紛繁復(fù)雜的東北治理現(xiàn)狀客觀上要求地方黨委政府運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。只有嚴(yán)格依法治理，堅(jiān)決杜絕治理中的隨意和過(guò)度行政化，才能確保地方治理多元主體(地方政府、社會(huì)組織、基層自治組織以及公民)的各項(xiàng)合法權(quán)益。正如1981年鄧小平在指導(dǎo)憲法修訂時(shí)所言：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?參見鄧小平《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》(1978年12月13日)。

2.“法治東北”建設(shè)的主要問題

東北地區(qū)法治建設(shè)的問題既有與其他區(qū)域(省份)的共性，也存在一些特殊性。其主要問題至少有下列四個(gè)方面。

(1)法治建設(shè)失衡。這里的法治失衡，指的是由于種種原因，城鄉(xiāng)之間、不同的地域、領(lǐng)域之間法治狀態(tài)不平衡。一是地域法治發(fā)展失衡。在區(qū)域分布上，出現(xiàn)了法治發(fā)展較快地區(qū)與法治發(fā)展緩慢地區(qū)之間的不平衡；在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上，出現(xiàn)了城市法治建設(shè)與農(nóng)村法治建設(shè)之間的不失衡。二是法治發(fā)展動(dòng)力失衡。有的城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村在法治建設(shè)中更注重政府的推動(dòng)力，而有的更彰顯社會(huì)的推動(dòng)力。三是有的領(lǐng)域/問題的立法健全周密(如市場(chǎng)自由)而其他領(lǐng)域/問題的立法(如市場(chǎng)秩序、人權(quán))則存在缺漏乃至空白，部分領(lǐng)域/環(huán)節(jié)的法得到有效實(shí)施，部分領(lǐng)域/環(huán)節(jié)的法則停留在紙面難以貫徹落實(shí)。法治失衡的深層次原因之一是治理主體的法治認(rèn)知有所不同。

(2)法治建設(shè)失調(diào)。法治失調(diào)，即法律之間及其內(nèi)部呈現(xiàn)沖突矛盾，缺乏調(diào)和。主要表現(xiàn)在：一是立法滯后，以致法定內(nèi)容與新事物有矛盾。有時(shí)地方立法變動(dòng)不適時(shí)，以致執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的執(zhí)法依據(jù)與新事物、新現(xiàn)象對(duì)應(yīng)不上。二是立法權(quán)的沖突，而這些沖突大多是由立法主體多元、法出多門或越權(quán)立法導(dǎo)致的。比如在起草法律或制定司法解釋、地方性法規(guī)、部門規(guī)章制度的過(guò)程中,一些部門和地方爭(zhēng)相強(qiáng)化本部門和地方的職權(quán)，諸如管轄權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)等,結(jié)果導(dǎo)致法律及法規(guī)在相同的規(guī)范里相互抵觸或相互矛盾，以致法律權(quán)威被降低和破壞、法律訴訟成本提高，等等。這都與有些地方立法科學(xué)化、民主化和精細(xì)化程度不夠有關(guān)。

(3)法治建設(shè)失重?！胺ㄖ沃匦摹笔且婪ㄊ跈?quán)、治權(quán)、治吏而不是公權(quán)力行使者依法治民。但有些地方的行政不作為、慢作為、亂作為諸如個(gè)別城管胡作非為、個(gè)別執(zhí)法人員蔑視民權(quán)，司法機(jī)關(guān)及其工作人員玩忽職守、刑訊逼供造成冤假錯(cuò)案等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，于是偏離“法治重心”的事時(shí)有發(fā)生。其根源在于東北地區(qū)仍然受到傳統(tǒng)法律文化，尤其是封建特權(quán)思想和官本位觀念的深刻影響，民眾對(duì)法治的重心在于“社會(huì)依法控權(quán)”缺乏應(yīng)有的足夠的認(rèn)識(shí)。

(4)法治建設(shè)失信。所謂法治失信，即法律制定或?qū)嵤┲械哪承┪鋽囗б鈱?dǎo)致民眾對(duì)已發(fā)布的法律或透過(guò)立法治理社會(huì)新問題缺乏信賴。法律制度是信任的基礎(chǔ)。造成群體性事件、食品安全、醫(yī)患糾紛、政治腐敗、司法不公等社會(huì)誠(chéng)信危機(jī)的關(guān)鍵原因就是法治失信。信訪不信法、唯權(quán)不唯法，紅頭文件、領(lǐng)導(dǎo)批示、人情都比法律管用……凡此種種無(wú)不侵蝕著法治的公信力。在這方面，東北是甚于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的。顯然，東北從“熟人社會(huì)”向充滿契約精神的陌生人社會(huì)、法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型尚待時(shí)日。

3.法治東北建設(shè)的基本路徑

良好的法治環(huán)境既是東北老工業(yè)基地振興的標(biāo)志性成果,也是東北在地方治理與社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的基本保障。而東北法治環(huán)境的改善依賴于東北地區(qū)的法治建設(shè)。進(jìn)一步加快“法治東北”建設(shè)可以從地方治理的視角，選擇以下三個(gè)方面的路徑。

(1)治理理念法治化。所謂的“治理理念”就是關(guān)于東北地區(qū)治理的理性化思維模式或看法、見解，是治理主體腦海中系統(tǒng)而確切的思想或觀念，是治理的本質(zhì)性反映。東北治理主體法治化一般是以法治思維、法治方式和法治能力三種形式體現(xiàn)于外在。一是法治思維是一個(gè)法治精神文化(意識(shí)、思維和價(jià)值)的范疇廣義而言，是將“法治”作為判斷是非和處理事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的思維。通常它被運(yùn)用于一般在普通社會(huì)成員的認(rèn)知判斷、法律職業(yè)者的邏輯推理、領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合決策以及高層領(lǐng)導(dǎo)干部的制度建構(gòu)四個(gè)問題域里。它不同于法律思維，*法律思維往往更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)一種職業(yè)化的思維方式，為法律職業(yè)者所掌握運(yùn)用。與人治思維、特權(quán)思維相對(duì)立。二是法治方式，受法治思維影響和決定，是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式，包括“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”等范疇。三是法治能力, 是指人們成功完成“依法辦事”活動(dòng)并影響活動(dòng)效果的個(gè)性心理特征。依法辦事有四個(gè)方面的意蘊(yùn)：有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，職權(quán)有法定，違法受追究。

自黨的十八大報(bào)告要求“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方法深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”以來(lái)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法辦事能力一直是地方黨委和政府的一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。和全國(guó)一樣，東北也存在領(lǐng)導(dǎo)干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現(xiàn)象。必須把增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的法治理念當(dāng)作法治建設(shè)的頭等大事，因?yàn)樗鼘?duì)于克服托關(guān)系和找門子的辦事方式、選擇性執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式治理等弊端，對(duì)于避免權(quán)利/權(quán)力絕對(duì)化、法律工具化，對(duì)于加大干部法治GDP的考核比重，對(duì)于重視和發(fā)揮法治智庫(kù)作用等都是至關(guān)重要的。東北各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要把法治變成內(nèi)心信仰并外化成日常的行為模式，將法治落實(shí)到地方治理的各個(gè)方面、 各個(gè)環(huán)節(jié)，使法治成為每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺意識(shí)和行動(dòng)習(xí)慣。

(2)治理關(guān)系法治化。地方治理關(guān)系涉及央地之間、地方政府之間和政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間三個(gè)層次的關(guān)系，需要在總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)這方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上依法引導(dǎo)和規(guī)范地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)生活力，推進(jìn)治理合作。

第一，央地關(guān)系法治化。*參見張述存《依法規(guī)范中央與地方關(guān)系，推動(dòng)地方政府治理現(xiàn)代化》，載《中國(guó)行政管理》2016年第5期。東北地方政府應(yīng)該加快法治建設(shè)，依法或依據(jù)法律授權(quán)謀劃與中央關(guān)系的頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化東北治理現(xiàn)代化的制度構(gòu)架。一要依法加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，完善重點(diǎn)領(lǐng)域和部門的權(quán)力監(jiān)管制度，以及“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”的監(jiān)測(cè)評(píng)估制度；二要依法深化財(cái)稅體制改革，健全與中央相匹配的財(cái)權(quán)與事權(quán)制度；*如政府性債務(wù)管理制度、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、舉債融資體制機(jī)制等。三要依法推進(jìn)金融、工商、審計(jì)、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，*如完善省級(jí)政府治理的體制機(jī)制，加強(qiáng)市縣級(jí)工商行政的執(zhí)法體制建設(shè)，重點(diǎn)建立由省級(jí)審計(jì)部門對(duì)人財(cái)物進(jìn)行統(tǒng)一管理的體制、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度等。理順與中央政府的條塊關(guān)系；四要積極推動(dòng)《中央政府與地方政府關(guān)系法》的制定，明確地方各級(jí)政府的地位和區(qū)域性事務(wù)的職責(zé)權(quán)限。

第二，政府間關(guān)系法治化。目前, 東北三省在推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，遼寧也在推動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)這勢(shì)必要求創(chuàng)新地方政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制。一要在法律層面規(guī)定政府間協(xié)調(diào)與合作的內(nèi)容和方式；二要明確地方政府間的分類、平等、均衡等協(xié)調(diào)原則；三要明確地方政府或部門在跨區(qū)域、部門事務(wù)協(xié)調(diào)中的職責(zé)權(quán)限和財(cái)稅負(fù)擔(dān)；四要可以考慮建立對(duì)地方政府間關(guān)系進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與調(diào)整的常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制。

第三，政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系法治化。要充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用。一要準(zhǔn)確定位政府職能，充分發(fā)揮政府 “規(guī)則”制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務(wù)提供者”的作用；二要?jiǎng)澢逭褪袌?chǎng)的邊界，政府要把該放的權(quán)放開、放到位，把該管的事管好、管到位；三要向廣東、江浙一帶學(xué)習(xí)，建立健全社會(huì)組織決策參與制度，推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，加快社會(huì)組織自治能力建設(shè)。

(3)治理行為法治化。地方治理行為涉及立法、執(zhí)法、司法、守法等一系列法治建設(shè)的系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同參與。這里僅闡釋當(dāng)下東北地區(qū)各地的立法、執(zhí)法和司法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

立法方面：立法科學(xué)化、民主化和精細(xì)化是難點(diǎn)和重點(diǎn)，尤其要做到先立后破，以立法引領(lǐng)改革、推動(dòng)立法?！霸摰玫椒墒跈?quán)的不要超前推進(jìn)”。無(wú)論是哪個(gè)領(lǐng)域的改革，都必須以法治的方式推進(jìn)。任何層面、領(lǐng)域的改革都在法治軌道上進(jìn)行、經(jīng)受合法性檢驗(yàn)。

執(zhí)法方面：加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是難點(diǎn)和重點(diǎn)。一要推進(jìn)行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準(zhǔn)從事執(zhí)法活動(dòng)；二要向程序法治建設(shè)成果突出的湖南等省學(xué)習(xí)，完善執(zhí)法程序，細(xì)化裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)；三要推進(jìn)綜合執(zhí)法、實(shí)行扁平化管理，尤其在工商質(zhì)檢、安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域內(nèi)減少多頭執(zhí)法行為；四是全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，建立責(zé)任倒查機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。*參見劉云《地方治理法治化困境與路徑》，載《人民論壇》2016年第1期。

司法方面：除了完善“員額制”外，解決執(zhí)行難和基層司法人才流失問題是重要環(huán)節(jié)。執(zhí)行難的主要原因就是當(dāng)事人逃債，且逃債形式多樣化。一是完善執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，繼續(xù)加強(qiáng)與公安、工商、金融、稅務(wù)等相關(guān)個(gè)部門的聯(lián)動(dòng)，建立協(xié)同信息平臺(tái)，打擊執(zhí)行失信“老賴”；二是增強(qiáng)判決的權(quán)威性，對(duì)于失信被執(zhí)行人，積極適用“拒不執(zhí)行判決、裁定罪”； 三是建立執(zhí)行救助制度，加大宣傳力度，拓寬募金渠道，統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范救助運(yùn)行程序，完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制；四是重視誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)，將誠(chéng)信理念植入人心，讓絕大部分人自覺守信、尊重法律和判決，進(jìn)而以司法強(qiáng)制的方式督促少部分不守信守法之人履行義務(wù)。

此外，與全國(guó)一樣，東北基層司法人才流失問題日益嚴(yán)重。主要原因是工資低、待遇差、壓力大、風(fēng)險(xiǎn)高。解決這一問題的主要途徑：采取交流輪崗、待遇傾斜等舉措充實(shí)基層辦案力量；建立編制增補(bǔ)、退休法官返聘等機(jī)制，解決人員短缺問題；加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，厚植辦案責(zé)任制的底蘊(yùn)基礎(chǔ)；建立科學(xué)合理的考評(píng)體系，營(yíng)造公平公開公正的工作環(huán)境；完善職業(yè)保障機(jī)制，提升司法尊榮感；探索多元化糾紛解決機(jī)制，通過(guò)訴前調(diào)解、訴調(diào)對(duì)接與行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織等形成合力，消滅糾紛于萌芽狀態(tài)，從而分流案件，減輕基層法院的負(fù)擔(dān)。必須大力推進(jìn)司法責(zé)任制改革，實(shí)施分類管理，用良好的生態(tài)環(huán)境吸引、留住司法人才。

結(jié) 語(yǔ)

地方法治作為法治國(guó)家的有機(jī)組成部分，是中國(guó)法治發(fā)展中最積極、最活躍、最有生命力和實(shí)踐性要素，是依法治國(guó)的基石和磚瓦，是建成社會(huì)主義法治國(guó)家不可逾越的發(fā)展階段和不可或缺的實(shí)踐形式。作為地方法治的內(nèi)在組成部分，“法治東北”即“東北治理法治化”， 無(wú)疑具有地方性、區(qū)域性、實(shí)驗(yàn)性和有限性等基本特征，是推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ)和內(nèi)在動(dòng)力，對(duì)于國(guó)家法治和地方治理具有重要的戰(zhàn)略意義。必須汲取先行法治化的地區(qū)和省份寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，打破自上而下的唯理主義建構(gòu)觀，重視和發(fā)掘本土經(jīng)驗(yàn)，在東北法治試驗(yàn)中總結(jié)第一手經(jīng)驗(yàn)并迅速上升為地方立法，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)填補(bǔ)國(guó)家法治的內(nèi)涵缺陷，進(jìn)一步推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)。

[1] 馮健鵬.從“地方法制”到“法治下的地方”——全國(guó)“法治進(jìn)程中的地方法制建設(shè)”專題研討會(huì)綜述[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2010, 91(2):154-155.

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表 地方提出“法治某省/市”的時(shí)間表

[責(zé)任編輯：肖海晶]

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A

1007-4937(2017)05-0006-10

2017-05-16

黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃一般項(xiàng)目“法治中國(guó)的地方實(shí)踐模式比較研究”(15FXB01)；黑龍江省社會(huì)科學(xué)院2013年一般項(xiàng)目“法治中國(guó)建設(shè)中的政府動(dòng)力機(jī)制研究”

馮向輝(1963—)，女，吉林榆樹人，所長(zhǎng)、金苑講座教授，編審，法學(xué)博士，從事法制現(xiàn)代化、地方法治研究。