違法行政行為檢察監(jiān)督制度探析

蘇揚　張宏波

摘 要 隨著國家監(jiān)察體制改革的深入，職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)開始從檢察機關(guān)剝離，統(tǒng)一由新成立的國家監(jiān)察委員會行使。作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)法律監(jiān)督地位由此更加突出，如何進一步加強法律監(jiān)督權(quán)的行使，成為檢察機關(guān)面臨的重要任務(wù)。現(xiàn)階段，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要圍繞訴訟領(lǐng)域展開，不僅范圍過窄，而且行使受到掣肘。在行政領(lǐng)域，對于違法行政行為檢察監(jiān)督權(quán)法律并沒有專門規(guī)定，實踐中主要監(jiān)督方式也限于檢察建議、行政公益訴訟等，本文分析了違法行政行為檢察監(jiān)督的范圍及現(xiàn)狀，提出了完善違法行政行為檢察監(jiān)督的四項舉措。

關(guān)鍵詞 違法行政行為 檢察監(jiān)督 范圍

作者簡介：蘇揚，天津市東麗區(qū)人民檢察院檢察員；張宏波，天津市東麗區(qū)人民檢察院助理檢察員。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.012

黨的十八屆四中全會上通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱決定）中指出，“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！边@為檢察機關(guān)對違法行政行為進行檢察監(jiān)督提供了制度基礎(chǔ)。2016年3月，曹建明檢察長向十二屆全國人大四次會議報告檢察機關(guān)2015年的工作時指出，自2015年7月起檢察機關(guān)開始探索提起公益訴訟和對違法行政行為監(jiān)督的制度。顯然違法行政行為檢察監(jiān)督成為繼行政訴訟監(jiān)督后檢察機關(guān)在行政領(lǐng)域又一監(jiān)督職權(quán)。

一、違法行政行為檢察監(jiān)督的內(nèi)涵

（一）違法行政行為檢察監(jiān)督的含義

行政權(quán)是國家權(quán)力體系的重要組成部分，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，行政權(quán)也逐漸膨脹，涉及領(lǐng)域越來越廣、與公民日常生活息息相關(guān)。行政權(quán)具有法定性、職權(quán)性、強制性，并且一經(jīng)作出具有公定力、約束力與執(zhí)行力，使得行政主體在行使權(quán)力時處于優(yōu)勢地位，另一方主體（行政相對人）往往成為權(quán)利義務(wù)損益的對象。行政主體（包括行政機關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)的組織）代表國家行使行政權(quán)的過程中，必須依照法定的職責、權(quán)限、程序，依法行使行政權(quán)。行政行為的實體違法和程序違法，在對國家、公共利益和公民個人權(quán)益造成影響的同時，也會對國家權(quán)力的公信力造成損害。為了把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，必須對行政權(quán)的行使進行監(jiān)督。違法行政行為檢察監(jiān)督是指檢察機關(guān)對行政主體違法行使行政權(quán)的行為進行的監(jiān)督。違法行政行為檢察監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督的重要組成部分。一直以來，在行政領(lǐng)域檢察監(jiān)督始終局限在對生效行政判決的抗訴上，行政檢察監(jiān)督也片面的被定位為行政訴訟監(jiān)督?；诖?，檢察機關(guān)行政監(jiān)督權(quán)的作用被大打折扣。黨的十八屆四中全會以來，違法行政行為檢察監(jiān)督權(quán)得到了國家政策層面的認可與重視，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，有職責對行政主體違法行政行為進行必要的監(jiān)督。

（二）違法行政行為檢察監(jiān)督遵循的原則

行政執(zhí)法領(lǐng)域范圍廣，要求檢察機關(guān)對每一行政行為的行使是否合法進行監(jiān)督是不現(xiàn)實的。檢察機關(guān)對違法行政行為的檢察監(jiān)督不能構(gòu)成對行政權(quán)行使的不當干涉。檢察監(jiān)督應(yīng)當發(fā)揮“到位不越位，補臺不拆臺”的效果。對違法行政行為進行檢察監(jiān)督必須遵循一定的原則。

1.補充原則

檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)違法行政行為，而行政相對人正通過其他救濟途徑，如行政復(fù)議、行政訴訟尋求救濟時，檢察機關(guān)此時不宜行使檢察監(jiān)督權(quán)。

2.有限原則

對違法行政行為的監(jiān)督應(yīng)遵循有限性的原則，不能影響正常行政權(quán)的行使，只有在符合法定的范圍和條件時才能進行。 檢察機關(guān)對違法行政行為進行檢察監(jiān)督體現(xiàn)的是一種權(quán)力的制衡，行政權(quán)行使遵循效率，檢察權(quán)監(jiān)督追求公正，二者必然產(chǎn)生一定的價值位階沖突，因而對違法行政行為進行監(jiān)督必然突出監(jiān)督重點，不能盲目擴大監(jiān)督范圍。

二、確立違法行政行為檢察監(jiān)督的依據(jù)

（一）制度基礎(chǔ)

我國檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)由來已久，在1954年的《憲法》中規(guī)定“最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部委、地方各級國家機關(guān)、圍家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)?！爆F(xiàn)行的1982年《憲法》第一百二十九條明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！边@都充分說明我國檢察機關(guān)的職能定位是法律監(jiān)督機關(guān)。此外，在行政領(lǐng)域一些零散的法律中也規(guī)定了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。如《中華人民共和國人民警察法》第四十二條明確規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督?！薄吨伟补芾硖幜P法》第一百一十四條規(guī)定：“公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執(zhí)法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權(quán)向公安機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉、控告。”可見，在一些行政法律中，早已規(guī)定了檢察機關(guān)對違法行政行為檢察監(jiān)督權(quán)。但受各種因素的影響，現(xiàn)階段我國檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要集中在訴訟領(lǐng)域，主要監(jiān)督對象體現(xiàn)在對三大訴訟案件的事實認定與法律適用上。黨的十八屆四中全會通過的《決定》中，明確了“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”這一規(guī)定，在黨的決策層上，賦予了檢察機關(guān)在行政領(lǐng)域更大的監(jiān)督權(quán)，使檢察機關(guān)對違法行政行為進行監(jiān)督有了制度保障與理論基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)實必要性

1.行政權(quán)擴張屬性決定

權(quán)力制衡是整個社會權(quán)力體系的運行機制。行政權(quán)與司法權(quán)、立法權(quán)并存，成為主權(quán)國家權(quán)力體系的三大支柱之一。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)是憲法和法律賦予國家行政機關(guān)管理政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)的國家權(quán)力，與公民、法人、非法人組織的切身利益密切相關(guān)。隨著我國改革開放的深入，國家經(jīng)濟社會生活發(fā)生了巨大變化，出現(xiàn)了許多新領(lǐng)域、新事物，國家行政管理的領(lǐng)域也因此越來越廣，涉及的利益群體越來越多，行政權(quán)在整個國家權(quán)力體系中呈現(xiàn)不斷擴張的趨勢。權(quán)力的膨脹，如果不加以監(jiān)督，在一定程度上就會被濫用。雖然行政權(quán)是以國家的名義行使的，但最終權(quán)力的具體操作者還是行政主體的工作人員，作為社會關(guān)系中的個體，行政主體的工作人員在行使行政權(quán)的過程中不免受到金錢、女色、親情等不良因素的掣肘，如果其法律意識淡薄、自我約束力不強，很容易因一己私利，不顧法律的規(guī)定而違規(guī)用權(quán)，對行政相對人的權(quán)益造成損害。行政權(quán)的擴張性及濫用風險性，需要其他權(quán)力對行政權(quán)進行制衡，因而檢察機關(guān)對違法行政行為進行檢察監(jiān)督，可以督促行政主體及其工作人員樹立廉潔意識，依法行使行政職權(quán)。endprint

2.現(xiàn)有監(jiān)督體系不足

（1）立法機關(guān)監(jiān)督很難發(fā)揮作用。2006年8月27日通過的《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第二條明確規(guī)定：各級人民代表大會常務(wù)委員會依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權(quán)。雖然該法賦予的各級人民代表大會常務(wù)委員會的監(jiān)督權(quán)利，但監(jiān)督形式主要是聽取和審議一府兩院的工作報告，對有關(guān)法律法規(guī)實施情況進行專項檢查，對特定問題進行調(diào)查等，人大常委會監(jiān)督形式針對性強，加上人大常委會采取定期開會形式進行決策，在實踐中很難對具體違法行政行為即時進行監(jiān)督。

（2）行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督作用不顯著。行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制主要包括行政復(fù)議、行政監(jiān)察等。行政復(fù)議需要公民、法人、其他組織的申請才能啟動，且行政復(fù)議是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的行政行為合法性進行審查，行政機關(guān)上下級系隸屬關(guān)系，復(fù)議機關(guān)在裁定時不是處于中立地位，復(fù)議決定的公信力因而受到群眾質(zhì)疑。行政監(jiān)察主要針對行政機關(guān)工作人員貪污、瀆職行為進行的，行政監(jiān)察的對象是行政機關(guān)工作人員，違法行政行為只是作為判定行政機關(guān)工作人員是否依法履職的參考依據(jù)，很難起到對違法行政行為起到監(jiān)督糾正的效果。

（3）法院審判監(jiān)督保障力不足。法院審判監(jiān)督指的是人民法院在行政訴訟中對行政行為的合法性進行審查。首先，行政訴訟本身是一種“民告官”的訴訟，許多群眾怕政府“事后算賬”，心存畏懼，不敢輕易提起。其次，行政相對人提出的行政訴訟本身要受到法院受案范圍的限制，很多行政相對人的訴求因超出法院受案范圍而無法通過行政訴訟得到救濟。最后，法院審判監(jiān)督往往發(fā)生在行政相對人合法權(quán)益受到實際損害之后，監(jiān)督具有滯后性，案件審理周期長，行政相對人不免受到訴累影響。

三、違法行政行為檢察監(jiān)督范圍考量

行政行為以其對象是否特定為標準，劃分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為主要是行政立法行為及制定其他行政性規(guī)范性文件的行為。抽象行政行為因?qū)ο蟛惶囟ǎ话悴粫竦臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接現(xiàn)實的影響。具體行政行為是指行政主體依法實施行政管理的行為，具體行政行為有確定的行為對象，即行政相對人，具體行政行為的實施會對行政相對的人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響。行政主體違法行政行為既可能是違法制定行政文件也可能是違法實施行政管理。對于違法行政行為檢察監(jiān)督范圍，理論界觀點不一，有的學者主張廣義論，行政主體違法行使的抽象行政行為和具體行政行為均應(yīng)納入檢察監(jiān)督的范圍，由于檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，不僅對行政主體違法行使行政權(quán)的行為進行監(jiān)督，而且對行政主體違法制定的行政文件有權(quán)進行合法性審查。有的學者主張采取狹義論，將違法行政行為檢察監(jiān)督范圍的范圍限定在行政主體違法行使行政管理權(quán)的行為，即具體行政行為。

筆者同意狹義論。主要基于：一是關(guān)于行政文件合法性審查，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，上級國家行政機關(guān)或同級國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)對抽象行政行為的合法性進行審查，有權(quán)改變或撤銷不合理的行政立法、決定或命令。因而對于抽象行政行為完全可以根據(jù)法律位階的規(guī)定，由國家權(quán)力機關(guān)和上級行政機關(guān)進行審查，檢察機關(guān)無需對抽象行政行為行使檢察監(jiān)督權(quán)。二是行政主體制定的行政文件，大多專業(yè)性較強，技術(shù)性指標眾多，而檢察干警長期重視刑事犯罪領(lǐng)域研究，對行政領(lǐng)域很少涉獵，檢察干警對行政文件進行審查，需要投入大量人力、物力，造成司法資源的浪費。三是黨的十八屆四中全會通過的《決定》中要求“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！薄稕Q定》將檢察機關(guān)對違法行政行為的檢察監(jiān)督線索來源限定在履行職責中，可見違法行政行為對國家、公共利益和公民個人權(quán)益造成了實際損害，而抽象行政行為因為對象不特定，造成的損害一般也不是現(xiàn)實性的，因而檢察機關(guān)很難在履行職責中發(fā)現(xiàn)抽象行政行為違法。

綜上，檢察機關(guān)現(xiàn)階段對違法行政行為檢察監(jiān)督范圍應(yīng)當限定為具體行政行為，即行政主體違法實施行政管理對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生損害的行為。

四、違法行政行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

（一）違法行政行為檢察監(jiān)督線索來源途徑較少

檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)，線索來源必不可少。關(guān)于檢察機關(guān)對違法行政行為進行法律監(jiān)督的線索來源，無論是《憲法》還是《人民檢察院組織法》都沒有明確的規(guī)定。黨的十八屆四中全會通過的《決定》中將檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行政行為的線索來源規(guī)定為檢察機關(guān)“履行職責中”發(fā)現(xiàn)。關(guān)于“履行職責中”的認定，四中全會《決定》中未作出具體解釋。參照《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第28條第二款規(guī)定：人民檢察院履行職責包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責。據(jù)此可以推斷出檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行政行為線索來源主要集中在刑事訴訟領(lǐng)域。這樣的規(guī)定，面對紛繁復(fù)雜的行政執(zhí)法領(lǐng)域，不免線索來源途徑過于狹小。伴隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深入，職務(wù)犯罪偵查權(quán)將轉(zhuǎn)屬國家監(jiān)察機關(guān)行使，這在一定程度上進一步縮小了檢察機關(guān)通過履行職責獲取違法行政行為線索的途徑。

（二）違法行政行為檢察監(jiān)督方式有限

現(xiàn)階段，檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的方式主要有三種：

1.檢察建議

通過向行政機關(guān)或上級主管單位提出檢察建議，督促行政機關(guān)依法履行法定職責，糾正違法行政行為或違法不作為。

2.支持起訴

檢察機關(guān)支持作為行政行為相對人的公民、法人或其他組織對違法行政行為或違法不作為提起行政訴訟。

3.行政公益訴訟

行政違法行為侵害國家利益、公共利益時，無直接行政相對人提起行政訴訟時，由檢察機關(guān)代表國家依法向人民法院提起行政公益訴訟。

檢察建議作為檢察機關(guān)經(jīng)常采用的檢察監(jiān)督形式，其只是一種建議性文書，缺乏強制執(zhí)行的效力，在行政機關(guān)不糾正違法行政行為時，檢察機關(guān)很難采取進一步監(jiān)督舉措。即便相關(guān)行政機關(guān)回復(fù)同意糾正違法行為，檢察機關(guān)對后續(xù)執(zhí)行情況也無法進行跟蹤監(jiān)督。支持起訴的啟動要求必須是國家、公共利益或弱勢群體的合法權(quán)益受到違法行政行為的損害，檢察機關(guān)才支持有關(guān)組織和個人提起行政訴訟。支持起訴的提起不僅范圍受到一定的限制，并且是否最終提起訴訟由行政相對人自主決定，檢察機關(guān)無權(quán)進行干預(yù)。行政公益訴訟是檢察機關(guān)新興的一種檢察監(jiān)督方式。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟的案件范圍限定在履行指責中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到損害等情形，并且要求事先向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責，只有當行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。 可以看出，行政公益訴訟的提起以檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議后，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于侵害狀態(tài)作為前置條件。當前行政公益訴訟作為法律監(jiān)督方式不僅針對違法行政行為的范圍有限，而且啟動受到檢察建議處理情況的制約。endprint

（三）違法行政行為檢察監(jiān)督程序規(guī)定缺失

以往檢察機關(guān)行政檢察監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在對生效行政判決的抗訴權(quán)。檢察機關(guān)對違法行政行為的監(jiān)督只是一種間接性監(jiān)督，即通過對生效行政判決提出抗訴來對具體行政行為的合法性進行審查。現(xiàn)今，國家從政策上賦予了檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為進行督促糾正的權(quán)力，但檢察機關(guān)如何行使這項權(quán)力，在程序上如何具體操作，在立法上仍是空白。因而現(xiàn)階段檢察機關(guān)對違法行政行為進行檢察監(jiān)督只能算是一種“字面上”的監(jiān)督權(quán)，如果缺乏具體操作程序的規(guī)定，不僅檢察機關(guān)行使權(quán)力于法無據(jù)，而且行政機關(guān)的抵制心理會越加強烈。缺少程序的法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督的質(zhì)量與效果也很難讓行政機關(guān)及社會大眾信服。

（四）行政檢察監(jiān)督隊伍人員薄弱

在現(xiàn)今檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，民事與行政檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一由民事行政檢察科負責。受傳統(tǒng)思維影響，自偵業(yè)務(wù)與刑檢業(yè)務(wù)被公認為檢察機關(guān)的主流業(yè)務(wù)，職務(wù)犯罪偵查局、偵查監(jiān)督科和公訴科同樣被視為檢察機關(guān)的精英之地。而民事、行政檢察只是作為刑事檢察的補充，民行部門自然處于檢察機關(guān)的邊緣地帶。因為案件數(shù)量有限，大多數(shù)基層檢察機關(guān)只有3-4名檢察人員辦理民事、行政檢察業(yè)務(wù)。民事、行政檢察涉及民事、行政法律龐雜，專業(yè)化、技術(shù)化水平高，而從事民行檢察業(yè)務(wù)的檢察官，大多都是從其他部門調(diào)任，很少長期專門從事民事、行政檢察業(yè)務(wù)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，行政權(quán)力深入到各行各業(yè)，專業(yè)化、技術(shù)化程度越來越高，如專利、版權(quán)等，檢察機關(guān)行政檢察隊伍薄弱更加難以應(yīng)對這樣的現(xiàn)實，無法適應(yīng)檢察權(quán)有效制約行政權(quán)的要求。 同樣，在現(xiàn)有的檢察機關(guān)各項業(yè)務(wù)培訓中，明顯呈現(xiàn)重刑事、輕民行的傾向，民行檢察官業(yè)務(wù)素質(zhì)提升空間有限。

五、違法行政行為檢察監(jiān)督的完善

（一）擴充違法行政行為檢察監(jiān)督線索來源途徑

線索來源無論對查處案件還是對檢察監(jiān)督而言，都至關(guān)重要，可以說，線索來源是進行檢察監(jiān)督的“發(fā)動機”。面對錯綜復(fù)雜的行政執(zhí)法領(lǐng)域，沒有可靠的線索來源，對違法行政行為進行監(jiān)督無疑是大海撈針。黨的十八屆四中全會通過的《決定》中雖然明確了檢察機關(guān)對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為進行糾正的權(quán)力，但將線索來源限于履行職責中發(fā)現(xiàn)。這不免過于狹窄。檢察機關(guān)的履職權(quán)限與行政機關(guān)的管理權(quán)限相比，顯然不在同一水平上。在履行職責范圍外，檢察機關(guān)可以探索其他違法行政行為線索來源途徑。

1.建立信息共享平臺

現(xiàn)今，國家要求健全“兩法銜接”機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度。 “兩法銜接”信息共享制度為檢察機關(guān)對違法行政行為進行檢察監(jiān)督提供了有益參考。檢察機關(guān)可以依靠先進科技，建立行政執(zhí)法機關(guān)與檢察機關(guān)信息共享平臺，并預(yù)先設(shè)置行政行為合法性判斷指標，利用大數(shù)據(jù)對平臺收集的行政執(zhí)法信息進行篩選、監(jiān)控?；诖耍瑱z察機關(guān)可以利用科技手段及時發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法領(lǐng)域違法線索。

2.探究重大具體行政行為報送備案機制

重大的具體行政行為是指對相對人權(quán)益或者國家、社會公共利益有重大影響的行政行為，例如公安、國土、環(huán)保、食品藥品等重點領(lǐng)域的有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力的行政征收、行政許可、行政處罰、行政強制等各類行政處理行為。 檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)要求行政機關(guān)作出重大具體行政行為后及時向檢察機關(guān)備案，檢察機關(guān)通過審查行政行為作出的理由與事實依據(jù)等判斷其是否符合法律規(guī)定。

通過以上舉措，既保證了檢察機關(guān)對違法行政行為檢察監(jiān)督線索來源的廣泛性，又突破了基于履行法定職責發(fā)現(xiàn)行政違法線索過窄的頸瓶。

（二）擴展違法行政行為檢察監(jiān)督方式

現(xiàn)階段檢察機關(guān)對違法行政行為進行檢察監(jiān)督主要采取檢察建議、支持起訴、行政公益訴訟等三種方式。三種方式在一定程度上對違法行政行為起到了糾正作用。但從檢察權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)定位而言，應(yīng)當進一步探索其他實用性強的違法行政行為檢察監(jiān)督方式。

1.調(diào)查取證權(quán)

2012 年《民事訴訟法》修改時賦予了檢察機關(guān)民事檢察監(jiān)督的證據(jù)調(diào)查權(quán)，未來《行政訴訟法》修改時應(yīng)參考《民事訴訟法》，賦予檢察機關(guān)因履行行政監(jiān)督職責的需要有向行政機關(guān)和其工作人員調(diào)查核實情況和調(diào)閱卷宗的權(quán)力。 檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)違法行政行為的線索后，如果缺少調(diào)查取證權(quán)，對違法行政行為的檢察監(jiān)督就無從談起。因而，檢察機關(guān)可以根據(jù)實際情況，有權(quán)采取詢問行政相對人、相關(guān)證人，并就專業(yè)性問題聘請有關(guān)機構(gòu)進行鑒定等調(diào)查取證措施。賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)，可以為檢察機關(guān)對違法行政行為的認定提供可靠的依據(jù)。

2.糾正核實權(quán)

糾正核實權(quán)是對違法行政行為糾正效果的跟蹤監(jiān)督。賦予檢察機關(guān)糾正核實權(quán)，避免了以往檢察監(jiān)督中“一糾了之”的監(jiān)督狀態(tài)。對于違法行政行為，檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，行政機關(guān)及時糾正的，或檢察機關(guān)發(fā)出《糾正違法通知書》后，責令行政機關(guān)限期糾正的，行政機關(guān)應(yīng)當將證明糾正情況的文書、證據(jù)材料及時反饋給檢察機關(guān)，檢察機關(guān)應(yīng)當對糾正執(zhí)行情況進行核實，這樣，有效避免了違法行政行為停留在文書之間“字面上“的糾正狀態(tài)。

3.建議懲戒權(quán)。對于行政機關(guān)不積極履行法定職責，導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益陷于現(xiàn)實的、緊迫的危險并發(fā)生實際損害，此時要求行政機關(guān)履行法定職責已經(jīng)失去實際意義，檢察機關(guān)對于怠于履行法定職責的行政機關(guān)工作人員有權(quán)建議組織部門、人事部門對其予以行政處分。

（三）制定違法行政行為檢察監(jiān)督程序性規(guī)范

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督權(quán)的行使者，必須依據(jù)法律的規(guī)定行使權(quán)力。明確的程序是保障權(quán)力正確行使的前提。因而有必要在法律中明確違法行政行為檢察監(jiān)督的程序性規(guī)范。

1.明確受案標準

檢察機關(guān)對違法行政行為進行檢察監(jiān)督，必須有明確的受案標準。一是行為的主體必須是行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)行使行政權(quán)力的組織。二是行政主體作出的行政行為必須是具體行政行為，即對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生現(xiàn)實的、直接的影響。三是行政主體在實施具體行政行為時違反法律規(guī)定。違反法律規(guī)定指行政主體在實施行政行為時超越職權(quán)、濫用職權(quán)或嚴重違反法定程序。四是對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生不利后果。違法行政行為要對國家、公共利益或者公民的合法權(quán)益帶來不利后果。五是未處在私力救濟程序中。對違法行政行為進行檢察監(jiān)督，必須堅持補充原則。如果行政相對人對違法行政行為已經(jīng)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，檢察機關(guān)在行政復(fù)議決定未作出前或法院未作出行政判決前，不宜對違法行政行為行使檢察監(jiān)督。endprint

2.篩選違法行政行為線索

檢察機關(guān)刑事檢察部門發(fā)現(xiàn)的違法行政行為線索，應(yīng)當及時移送本院行政檢察部門，行政檢察干警應(yīng)當對線索認真進行甄別，認為需要進行檢察監(jiān)督的，應(yīng)當及時上報主管領(lǐng)導(dǎo)審查，必要時可以召開檢察官聯(lián)席會議對違法行政行為是否進行檢察監(jiān)督進行討論。

3.審查違法行為

檢察機關(guān)對違法行政行為線索認為需要進行檢察監(jiān)督的，有權(quán)要求行政機關(guān)提供作出行政行為的事實根據(jù)及法律依據(jù)。檢察機關(guān)行政檢察干警應(yīng)當對行政機關(guān)提供相關(guān)材料進行審查，必要時，檢察機關(guān)可以自行調(diào)查取證，收集相關(guān)證據(jù)材料。經(jīng)審查，認為行政機關(guān)作出的行政行為違反法律規(guī)定的，檢察機關(guān)應(yīng)當向行政機關(guān)說明，并下發(fā)檢察建議，督促行政機關(guān)進行糾正。行政機關(guān)主動糾正的，應(yīng)當將糾正結(jié)果證明材料及時轉(zhuǎn)交檢察機關(guān)核查。

4.糾正違法

行政機關(guān)對檢察機關(guān)下發(fā)的檢察建議拒不采納的，檢察機關(guān)可以下發(fā)《糾正違法通知書》責令其限期糾正，并將《糾正違法通知書》上報上一級檢察機關(guān)備案。上級檢察機關(guān)可以根據(jù)情況向同級人民政府通報糾正違法情況，并要求下級行政機關(guān)按時糾正。

5.核查糾正情況

檢察機關(guān)有權(quán)對違法行政行為糾正落實情況進行核查。檢察機關(guān)可以詢問行政相對人、考察現(xiàn)場、查閱整改結(jié)果證明材料等方式對糾正情況進行跟蹤核查，確保監(jiān)督取得實效。

6.救濟措施

行政機關(guān)認為檢察機關(guān)對違法行政行為行使檢察監(jiān)督權(quán)不當，有權(quán)要求上一級檢察機關(guān)進行復(fù)核，上級檢察機關(guān)行政檢察部門應(yīng)當及時作出復(fù)核決定，并通知下級檢察機關(guān)及行政機關(guān)。

（四）加強行政檢察監(jiān)督隊伍建設(shè)

1.轉(zhuǎn)變對行政檢察監(jiān)督地位的錯誤認識

長久以來，行政檢察監(jiān)督一直被檢察機關(guān)所忽視，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政檢察監(jiān)督片面的定位為對生效行政判決的訴訟監(jiān)督。因而，行政檢察監(jiān)督在檢察機關(guān)的職權(quán)體系中一直處于邊緣地帶。檢察監(jiān)督權(quán)是憲法賦予檢察機關(guān)的重要職權(quán)，檢察機關(guān)及其工作人員要提高對檢察監(jiān)督權(quán)的認識，依法履行檢察監(jiān)督職責，在訴訟領(lǐng)域之外，積極探索檢察監(jiān)督權(quán)適用的領(lǐng)域，行政執(zhí)法領(lǐng)域涉及范圍廣，牽涉群眾利益最為密切，違法行政行為造成的影響對群眾更加直接。加強行政執(zhí)法領(lǐng)域的檢察監(jiān)督尤為重要。檢察機關(guān)在履職過程中，要善于發(fā)現(xiàn)行政領(lǐng)域的違法行政行為，并且敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，不能因顧及彼此的關(guān)系及政府形象，對違法行政行為視而不見。

2.優(yōu)化行政檢察部門設(shè)置

在現(xiàn)今檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置中，民事、行政檢察業(yè)務(wù)均屬檢察院民行部門管理。在傳統(tǒng)觀念中，民事、行政檢察業(yè)務(wù)主要局限于對民事、行政訴訟生效判決的監(jiān)督權(quán)上，二者職能具有相通之處，故屬同一部門尚有合理之處。但隨著行政檢察監(jiān)督范圍的延伸，單一的民刑部門已經(jīng)不適應(yīng)行政檢察監(jiān)督的開展，因而應(yīng)當設(shè)立單獨的行政檢察監(jiān)督部門，并配備相應(yīng)的行政檢察專門人才與技術(shù)支撐，保障行政檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)的有序進行。

3.加強行政檢察干警培養(yǎng)

監(jiān)督違法行政行為要取得實效，需要一批優(yōu)秀的行政檢察隊伍。以往檢察干警素質(zhì)的培養(yǎng)大多集中在刑事司法領(lǐng)域，行政檢察隊伍素質(zhì)的培養(yǎng)一直受到忽略。行政執(zhí)法領(lǐng)域跨部門多、專業(yè)性強，對于行政檢察監(jiān)督干警而言，行使監(jiān)督權(quán)挑戰(zhàn)性大。因此，檢察機關(guān)必須重視行政檢察隊伍的培養(yǎng)，聘請專家學者加強行政檢察隊伍的專業(yè)培訓。行政檢察隊伍只有提高自身素質(zhì)，才能發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法領(lǐng)域的違法行政行為，才能為檢察監(jiān)督權(quán)的行使打下堅實的基礎(chǔ)。

六、結(jié)語

行政權(quán)作為一種公權(quán)力，在行使過程中會對國家、公共利益及公民的合法權(quán)益造成實際影響，為了貫徹“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，行政權(quán)的行使需要進行監(jiān)督。檢察機關(guān)的憲法定位是國家法律監(jiān)督機關(guān)，行使法律監(jiān)督權(quán)是檢察機關(guān)的職責所在。在國家政策上已經(jīng)明確了檢察機關(guān)對行政違法行為行使監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)理應(yīng)結(jié)合自身職能，認真行使這一權(quán)力，保證行政權(quán)依法運行，切實維護國家利益、公共利益和公民的正當權(quán)益。

注釋：

張沛香.行政檢察監(jiān)督制度芻議.法制博覽.2016，10（上）.

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