行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

許博+劉學(xué)鋒

摘要：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，是加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的基石。針對當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制遇到的問題，深入研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，提出合理化對策和建議加以解決。

關(guān)鍵詞：問題；對策和建議

一、存在的問題

（一）單位負(fù)責(zé)人內(nèi)控責(zé)任意識淡薄

行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人往往只對現(xiàn)金和銀行存款比較關(guān)心、重視。平時(shí)只關(guān)心單位預(yù)算收入、支出安排，單位有沒有錢用。對內(nèi)部控制制度不熟悉、不了解，認(rèn)為內(nèi)部控制制度無足輕重，可有可無。

（二）內(nèi)部控制單位層面存在的問題

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)、規(guī)模、財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作差別很大，單位人員業(yè)務(wù)能力、綜合素質(zhì)參差不齊，內(nèi)部控制單位層面存在制度不規(guī)范、運(yùn)行不暢，監(jiān)督乏力的問題。

1.內(nèi)部控制不相容崗位相互分離不徹底

行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范第十二條規(guī)定：不相容崗位相互分離。部分單位沒有合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位職責(zé)和權(quán)限，沒有形成相互制約、相互監(jiān)督的流程和措施，如有的單位會計(jì)出納一人兼。

2.內(nèi)部控制輪崗機(jī)制不健全、不完善

內(nèi)控規(guī)范第十條第四款，要求建立內(nèi)控關(guān)鍵崗位工作人員輪崗機(jī)制。部分單位由于受人員編制限制等原因，內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員長期不輪崗，還有的怕麻煩、怕調(diào)整人員會帶來矛盾，人員在同一關(guān)鍵崗位工作幾十年，從未輪崗。其次不具備輪崗條件的也未采取強(qiáng)制休假等控制措施，很容易發(fā)生崗位風(fēng)險(xiǎn)。

3.內(nèi)部控制議事決策機(jī)制不清晰透明

內(nèi)控規(guī)范第十條第二款，要求建立健全透明的決策機(jī)制。部分單位執(zhí)行不徹底、不規(guī)范，對“三重一大”問題沒有實(shí)行集體決策，存在單位負(fù)責(zé)人說了算，決策不民主的情況。

4.內(nèi)部控制崗位責(zé)任制執(zhí)行不徹底、不到位

內(nèi)控規(guī)范第十條第二款，要求建立健全崗位責(zé)任制。部分單位雖然建立了崗位責(zé)任制，但在實(shí)際工作中，只是停留在制度上、理論上，但沒在實(shí)際工作中執(zhí)行，讓?shí)徫回?zé)任制形同虛設(shè)。

5.內(nèi)部控制執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全

部分單位懂內(nèi)審和內(nèi)部控制業(yè)務(wù)的人員少，致使單位未設(shè)內(nèi)部控制執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，內(nèi)部監(jiān)督幾乎無法開展。有的單位即使設(shè)立了內(nèi)部控制執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由于內(nèi)部控制執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，對監(jiān)督礙于業(yè)務(wù)能力、單位內(nèi)部人員等原因，致使不敢擔(dān)當(dāng)、監(jiān)督不力，監(jiān)督效果大打折扣。

6.會計(jì)人員基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)控業(yè)務(wù)能力不高

內(nèi)控活動(dòng)開展的好壞，關(guān)系最大的除單位主要負(fù)責(zé)人外，就是財(cái)務(wù)會計(jì)人員，部分單位存在著會計(jì)人員學(xué)歷低、年齡偏大、會計(jì)基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)控業(yè)務(wù)能力不高的問題，沒有形成單位人員人人學(xué)內(nèi)控、懂內(nèi)控的局面，影響和制約著內(nèi)部控制制度的開展和執(zhí)行。

（三）內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面存在的問題

通過對單位業(yè)務(wù)層面的資產(chǎn)、收支、預(yù)算、政府采購、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等的研究和梳理，也發(fā)現(xiàn)在內(nèi)部控制制度方面存在不完善的地方和問題。

1.資產(chǎn)管理方面存在的問題

部分單位未嚴(yán)格按照《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》辦理現(xiàn)金業(yè)務(wù)，大額提取現(xiàn)金，超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)支付現(xiàn)金，給違規(guī)違紀(jì)開了方便之門，出現(xiàn)了白條頂庫、借款長期不還、公款私存等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)貪污挪用現(xiàn)金的嚴(yán)重問題。

其次部分單位未按內(nèi)部控制規(guī)范的要求對固定資產(chǎn)進(jìn)行清查，有的單位雖然進(jìn)行了清查，但未和會計(jì)賬簿記錄進(jìn)行帳帳、賬實(shí)核對，造成單位的固定資產(chǎn)帳帳、賬實(shí)不符。致使單位資產(chǎn)管理混亂，形成固定資產(chǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，極易造成固定資產(chǎn)的流失。有的單位未按行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法的規(guī)定對毀損、報(bào)廢的資產(chǎn)進(jìn)行處置，存在無審批私自處置的現(xiàn)象，很容易出現(xiàn)低價(jià)處理固定資產(chǎn)或處理的固定資產(chǎn)收入不記賬的問題。固定資產(chǎn)出租方面還存在未經(jīng)主管部門或國有資產(chǎn)管理部門的審核審批，私自出租、出租不經(jīng)過公開招標(biāo)程序、租金未上繳財(cái)政坐收坐支的問題。

部分單位存在往來款項(xiàng)常年不清理的現(xiàn)象，一是對個(gè)人借款多年不催要，部分形成了壞賬呆賬。二是往來款項(xiàng)多年不同債權(quán)人、債務(wù)人核對，存在國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

2.收支管理方面存在的問題

收入方面存在的問題。一是收繳分離制度實(shí)行不徹底，部分離銀行較遠(yuǎn)、收入業(yè)務(wù)較多、每次收入數(shù)額不大的單位，為了方便將票據(jù)交由業(yè)務(wù)人員前去收取，不執(zhí)行票款分離制度。雖然方便了前來辦事人員交款，但也存在截留、挪用收入的隱患。二是實(shí)行收入核定任務(wù)的單位，執(zhí)收人員為了確保每年完成收入任務(wù)，往往超收時(shí)就留下一部分，應(yīng)收不收，完不成收入任務(wù)時(shí)，就將原來應(yīng)收未收的部分上繳，確保完成任務(wù)。甚至出現(xiàn)寅吃卯糧，收過頭稅的問題。這樣，收入就變成了“調(diào)節(jié)池”，埋下了違規(guī)違紀(jì)的地雷。

支出方面存在的問題。部分單位雖然建立了支出審批控制制度，但個(gè)別單位未能對支出實(shí)施有效監(jiān)督和控制。一是單位沒有按照《山東省省級預(yù)算單位實(shí)施公務(wù)卡制度監(jiān)督管理暫行辦法》推行公務(wù)卡。二是存在白條支出的情況。三是受理的原始憑證不合規(guī)。存在著業(yè)務(wù)內(nèi)容不真實(shí)，大小寫金額不符等現(xiàn)象，容易出現(xiàn)套取資金的問題。四是違規(guī)超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津貼補(bǔ)貼。五是支付會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、接待費(fèi)手續(xù)不完善。六是公車未在定點(diǎn)地方加油、保險(xiǎn)、維修。

3.預(yù)算管理方面存在的問題

一是預(yù)算編制粗線條、不夠細(xì)化，預(yù)算編制采取上年基數(shù)加一定增長比例的方法，缺乏科學(xué)依據(jù)。二是預(yù)算編制尚不規(guī)范，不完善。三是部分單位預(yù)算編制按照負(fù)責(zé)人的意思編制，預(yù)算編制帶有一定的隨意性，與單位實(shí)際收支存在較大偏差。四是有個(gè)別單位預(yù)算編制不完整，部分收支未完全納入預(yù)算。五、有的單位超范圍超標(biāo)準(zhǔn)安排支出，導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象仍然存在。六是沒有建立完整的預(yù)算績效考核機(jī)制，對預(yù)算沒有做的事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。

4.政府采購方面存在的問題endprint

資產(chǎn)數(shù)額較大的，各單位大都按規(guī)定的程序進(jìn)行政府采購，但對于數(shù)額較小的物品，存在未按規(guī)定進(jìn)行采購、未有年初預(yù)算進(jìn)行采購的現(xiàn)象，原因：一是負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員不重視，認(rèn)為金額很小，不經(jīng)過政府采購也不是大問題。二是有關(guān)人員怕麻煩，走捷徑。三是年初預(yù)算編制不細(xì)，沒有統(tǒng)籌考慮單位需求。

5.建設(shè)項(xiàng)目方面存在的問題

部分單位存在以下問題。一是審批手續(xù)不齊全，存在未審先建，未簽合同先施工問題。二是存在項(xiàng)目變更、追加不規(guī)范的問題。三是存在借用資質(zhì)、串標(biāo)、圍標(biāo)的問題。四是存在不經(jīng)決算審計(jì)、未進(jìn)行竣工驗(yàn)收就支付全部建設(shè)工程款和投入使用等問題。

6.合同管理方面存在的問題

一是存在合同簽訂程序不規(guī)范，內(nèi)容不完整問題。二是合同簽訂不公開透明的問題。從談判到簽訂一人負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)人員不參與、不了解，甚至到付款時(shí)才知道相關(guān)的業(yè)務(wù)事項(xiàng)。三是存在先提供商品或服務(wù)，后簽訂合同的現(xiàn)象，認(rèn)為合同雙方都是熟人，誰也不會騙誰，合同只是形式，這種現(xiàn)象一旦出現(xiàn)糾紛，就容易給單位造成麻煩和損失。

二、對策及建議

（一）強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人和職工的內(nèi)控責(zé)任意識

單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，要確立單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)控建設(shè)工作第一責(zé)任主體的意識，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識，建議在對行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人年度考核中把內(nèi)部控制建設(shè)量化成一定數(shù)額分值，納入到考核體系中，同行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的業(yè)績獎(jiǎng)勵(lì)和職務(wù)升遷、變動(dòng)相關(guān)聯(lián)，提高單位負(fù)責(zé)人加強(qiáng)內(nèi)部控制的意識和責(zé)任感?！耙换ú皇谴海卵汶y成行”，提高單位職工的內(nèi)部控制參與意識，形成單位領(lǐng)導(dǎo)和職工齊抓共管的氛圍，達(dá)到“要我控”為“我要控”效果。

（二）建立和完善不相容崗位分離和關(guān)鍵崗位輪崗機(jī)制

行政事業(yè)單位要在不相容部門和關(guān)鍵崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。規(guī)范資金分配使用，提高資金使用效率，防范和化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。其次要建立和完善“三重一大”民主集體決策機(jī)制，建立健全透明的決策機(jī)制。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高內(nèi)控業(yè)務(wù)人員綜合素質(zhì)

通過“走出去，引進(jìn)來”方式加強(qiáng)對內(nèi)控人員，特別是單位內(nèi)控關(guān)鍵崗位培訓(xùn)和教育?！白叱鋈ァ本褪墙M織本單位內(nèi)控人員到內(nèi)控建設(shè)好的單位進(jìn)行現(xiàn)場學(xué)習(xí)和交流，學(xué)習(xí)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，對照查找自己單位在內(nèi)控建設(shè)方面存在的不足和差距。“引進(jìn)來”就是定期不定期邀請有豐富的授課和實(shí)施工作經(jīng)驗(yàn)內(nèi)控專家來授課，重點(diǎn)講解了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制編制方法和內(nèi)部控制各業(yè)務(wù)的主要流程及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，內(nèi)控報(bào)告制度及內(nèi)控信息化等內(nèi)容。注重實(shí)例分析、互動(dòng)答疑。通過內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高內(nèi)控業(yè)務(wù)人員綜合素質(zhì)，達(dá)到學(xué)以致用、用以促學(xué)、學(xué)用相長的效果。

（四）加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督，建立內(nèi)控績效考評機(jī)制

一是行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，配齊、配強(qiáng)內(nèi)審人員。利用內(nèi)審人員對本單位的內(nèi)控建設(shè)比較了解，可以把內(nèi)控建設(shè)作為一個(gè)專題審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行，也可以將內(nèi)控建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)作為審計(jì)對象進(jìn)行單獨(dú)審計(jì)，準(zhǔn)確把握內(nèi)控建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性的、經(jīng)常的、連續(xù)性的跟蹤審計(jì)，幫助單位逐步加強(qiáng)和完善內(nèi)控建設(shè)，使單位的內(nèi)控得到強(qiáng)有力的監(jiān)督。二是要發(fā)揮政府對內(nèi)部控制建設(shè)的監(jiān)督，政府財(cái)政、審計(jì)部門要定期和不定期對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督檢查，針對查出的問題和不足，提出檢查意見和建議，督促單位落實(shí)整改。三是引進(jìn)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對內(nèi)部控制做出公正公平的評價(jià)。四是建立內(nèi)部控制建設(shè)績效考評機(jī)制，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，提高內(nèi)控人員的積極性和責(zé)任意識。

（五）加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作，打造內(nèi)控建設(shè)的升級版

會計(jì)基礎(chǔ)是會計(jì)工作和內(nèi)部控制建設(shè)的基本環(huán)節(jié)，是搞好內(nèi)控建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。財(cái)務(wù)工作的人員大部分都是內(nèi)控工作的關(guān)鍵崗位工作人員。要搞好財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作，規(guī)范財(cái)務(wù)行為，就要采用“縱橫結(jié)合”的方式，定期不定期對會計(jì)人員進(jìn)行財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識、財(cái)經(jīng)法律法規(guī)以及財(cái)務(wù)新理論、新業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，確保財(cái)務(wù)工作和內(nèi)控工作的順利開展，提升內(nèi)部控制建設(shè)水平，打造內(nèi)控建設(shè)的升級版。

參考文獻(xiàn)：

[1]財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)試行范，2013-03—20.

（作者單位：平邑縣財(cái)政局）endprint