試析外派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度在國有企業(yè)中的監(jiān)督作用

沈緯

摘要：國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，對國家及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的主導(dǎo)作用。但如何保證國有企業(yè)在經(jīng)營過程中做到國有資產(chǎn)的保值增值以及如何防范貪污舞弊等問題，需要建立一套完整有效的監(jiān)督機(jī)制。相對于獨(dú)立董事及外派監(jiān)事制度，外派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度更易直接參與到企業(yè)的日常經(jīng)營之中，并將監(jiān)管融入企業(yè)的管理之中。該制度的優(yōu)勢在哪，如何更好地發(fā)揮該項(xiàng)制度則需要進(jìn)一步探討。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；監(jiān)管；外派財(cái)務(wù)總監(jiān)

政府各級國資委作為國有獨(dú)資及控股國有企業(yè)的出資方，扮演著各級國有企業(yè)出資人的角色，但各級國有企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營是由企業(yè)管理層負(fù)責(zé)，雖然國企管理層是由國資委任命委派，但其經(jīng)營活動卻是獨(dú)立進(jìn)行的，國資委作為出資人如何做好對國有企業(yè)的監(jiān)督顯的非常重要。但是如果監(jiān)督過度，事事需要國有企業(yè)上報(bào)請示，則會嚴(yán)重影響國有企業(yè)的正常經(jīng)營，因此國資委的監(jiān)督應(yīng)該是側(cè)重與國有企業(yè)的重大經(jīng)營、投融資及關(guān)鍵人員任免等決策，同時監(jiān)控各類資金的支付，防止貪污舞弊的發(fā)生。

一、國資委對國有企業(yè)監(jiān)督的形式

國有獨(dú)資及國有控股企業(yè)中的國有股權(quán)主要是由各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會控制，但是由于存在代理關(guān)系，各級國資委不直接參與國有企業(yè)的日常經(jīng)營，直接由國有企業(yè)管理層負(fù)責(zé)。如何實(shí)施對國有企業(yè)的監(jiān)督，保證國有企業(yè)的各項(xiàng)決策及日常經(jīng)營合法合規(guī)，保證國有資本的保值增值，防止貪污舞弊的出現(xiàn)，則顯得尤為重要。

黨的十六屆三中全會指出，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，規(guī)范公司股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權(quán)責(zé)，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理者之間的制衡機(jī)制。2005年4月，國務(wù)院提出了2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見，明確要求要以建立健全國有大型公司董事會為重點(diǎn)，抓緊健全法人治理結(jié)構(gòu)、獨(dú)立董事和派出監(jiān)事會制度。通過外派獨(dú)立董事及派出監(jiān)事可以參與國有企業(yè)各類決策的制定，監(jiān)督?jīng)Q策的制定過程，但該制度還是存在一定的不足，主要體現(xiàn)在：

（一）外派獨(dú)立董事及派出監(jiān)事主要是參與企業(yè)各類制度及重大經(jīng)營決策的制定，不直接參與企業(yè)的日常經(jīng)營，無法全面發(fā)揮監(jiān)督的作用；

（二）對于某些法人治理結(jié)構(gòu)不完善的國有企業(yè)，無法派駐獨(dú)立董事或者監(jiān)事，因此無法發(fā)揮監(jiān)督作用。

基于上述原因，需要尋找另一種合適的監(jiān)督機(jī)制，既能參與企業(yè)重大決策的制定，又能參與企業(yè)的日常經(jīng)營，同時能做到對一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的事前、事中及事后的監(jiān)督。例如1997年7月，杭州市為了推動國有企業(yè)的發(fā)展與改革，促進(jìn)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的黨風(fēng)廉政建設(shè)，出臺了《杭州市國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)管理試行辦法》，同年9月，市國資局、市投資控股公司和機(jī)電投資控股公司正式向五家國有企業(yè)派出財(cái)務(wù)總監(jiān)。

二、外派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度如何實(shí)施監(jiān)督

政府各級國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會作為國有資本的主要控制者，與國有企業(yè)的管理層之間屬于委托代理關(guān)系。隨著中國改革開放的不斷深入，更多的國有企業(yè)按照市場化進(jìn)行運(yùn)作，各級國資委作為國有資本的所有者，不直接參與國企的日常經(jīng)營同時也不具有現(xiàn)代化管理企業(yè)的能力與經(jīng)驗(yàn)，需要委托國企管理層進(jìn)行企業(yè)的日常管理，因此在國企出現(xiàn)了“兩權(quán)分離”。雖然“兩權(quán)分離”是現(xiàn)代化企業(yè)管理的制度，同時也是國企改革的目標(biāo)，但是現(xiàn)實(shí)中不可能完全分離的，“兩權(quán)分離”的真正含義是相互的制約和監(jiān)督。在現(xiàn)代企業(yè)管理制度條件下，所有者必須對經(jīng)營者存在一定程度的監(jiān)督，這種監(jiān)督主要體現(xiàn)在三方面：第一是對經(jīng)營者的委派；第二是對經(jīng)營者的重大經(jīng)營、投資和財(cái)務(wù)決策（包括國有資產(chǎn)的處置與調(diào)配）的審核；第三由于國有企業(yè)的特殊性，需要對經(jīng)營者在日常經(jīng)營過程中的行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)控。因此國資委通過向國有企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)，參與企業(yè)的日常經(jīng)營，可以很好的滿足上述的監(jiān)督要求。外派財(cái)務(wù)總監(jiān)的監(jiān)督工作包括：

（一）參與企業(yè)的決策會議

外派財(cái)務(wù)總監(jiān)可以通過列席企業(yè)的董事會會議、三重一大會議或領(lǐng)導(dǎo)班子會議等，直接參與企業(yè)重大決策的制定，監(jiān)督重大決策的制定過程是否符合法律法規(guī)及國資委的要求。對于存在的問題可以提出自己的建議，并建議管理層嚴(yán)格按照規(guī)定的流程和標(biāo)準(zhǔn)制定決策，同時將發(fā)現(xiàn)的、未更正的問題及時的向國資委反映。

（二）各項(xiàng)付款的財(cái)務(wù)總監(jiān)聯(lián)簽字制度

雖然外派財(cái)務(wù)總監(jiān)可以通過參加企業(yè)的各類決策會議，參與重大決策的制定過程，但只參加決策會議，無法完全了解企業(yè)的日常經(jīng)營活動，那這樣的監(jiān)督則是不完整的。可以通過“付款單財(cái)務(wù)總監(jiān)聯(lián)簽制度”，將財(cái)務(wù)總監(jiān)的監(jiān)督從上至下，達(dá)到對企業(yè)大小業(yè)務(wù)的完全監(jiān)督。當(dāng)然，所謂的聯(lián)簽并不是代替國企管理層的職責(zé)，也不過度干預(yù)企業(yè)正常的日常經(jīng)營，而更多的是一種知曉。外派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度的本質(zhì)是一種監(jiān)督，通過對企業(yè)付款單的聯(lián)簽，可以讓財(cái)務(wù)總監(jiān)實(shí)時的了解企業(yè)的經(jīng)營及資金情況，對于存在問題的付款，可以拒簽，并出具拒簽單并抄報(bào)國資委，拒簽單上注明原因，方便企業(yè)管理層了解拒簽的原因。當(dāng)然財(cái)務(wù)總監(jiān)對付款單進(jìn)行拒簽，并不影響企業(yè)款項(xiàng)的支付，這樣也避免了財(cái)務(wù)總監(jiān)濫用監(jiān)督權(quán)力的問題，保證企業(yè)管理層的獨(dú)立營運(yùn)。

（三）結(jié)合外部審計(jì)實(shí)施監(jiān)督

每年末由國資委委托會計(jì)師事務(wù)所對國有企業(yè)進(jìn)行年報(bào)審計(jì)是一項(xiàng)非常重要的監(jiān)督工作，外派財(cái)務(wù)總監(jiān)可以積極的參與其中。年報(bào)審計(jì)是由國資委直接委托，費(fèi)用由國資委直接支付，目的就是在于保障審計(jì)人員的獨(dú)立性，能充分的揭露問題、反映問題。外派財(cái)務(wù)總監(jiān)可以與審計(jì)人員就審計(jì)的范圍、方法及重要性水平進(jìn)行充分的溝通，并對認(rèn)為可能存在重大風(fēng)險(xiǎn)或貪污舞弊的業(yè)務(wù)，要求審計(jì)人員加強(qiáng)審計(jì)力度，擴(kuò)大審計(jì)范圍，從而發(fā)現(xiàn)可能的問題。

（四）重大或特殊業(yè)務(wù)活動的事前參與

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，國有企業(yè)在參與市場活動時，各種新興的業(yè)務(wù)也會隨之產(chǎn)生，如何在參與這類新業(yè)務(wù)時，保證國有資產(chǎn)的保值增值、防范各類市場風(fēng)險(xiǎn)，則顯得尤為重要。外派財(cái)務(wù)總監(jiān)可以積極的參與前期的研究之中，充分利用自身的優(yōu)勢，提出建議，使企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，積極的參與市場競爭之中。

三、外派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度的主要問題與解決措施

外派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度相對于獨(dú)立董事及外派監(jiān)事制度，不但參與國有企業(yè)各類決策的制定過程，而且也積極參與企業(yè)日常經(jīng)營之中，從而使得監(jiān)督的效果更為全面和及時。但也需要注意處理好一些問題，才能保障監(jiān)督的效果：

（一）是否參與最高決策會議

在部分國有企業(yè)，國資委同時委派了獨(dú)立董事、外派監(jiān)事及財(cái)務(wù)總監(jiān)。由于前者已經(jīng)參加企業(yè)的最高決策會議，使得企業(yè)的管理層認(rèn)為財(cái)務(wù)總監(jiān)無需再參與，這樣可能產(chǎn)生信息不對稱的問題，降低了監(jiān)督效果。無論是否委派了獨(dú)立董事，還是外派監(jiān)事均應(yīng)保證外派財(cái)務(wù)總監(jiān)可以列席國有企業(yè)最高決策會議及日常經(jīng)營會議，確?？梢垣@得全面的企業(yè)信息，提高監(jiān)督的效果。

（二）獨(dú)立性問題

關(guān)于獨(dú)立性問題主要存在兩方面的問題：一方面，外派財(cái)務(wù)總監(jiān)的工資薪酬及各項(xiàng)福利必須是由國資委承擔(dān)，決不可由企業(yè)承擔(dān)，必須保持兩者之間沒有任何經(jīng)濟(jì)往來；另一方面，外派財(cái)務(wù)總監(jiān)的定期輪換，一般建議3至5年輪換一次，降低與企業(yè)管理層合謀貪污舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)立性是外派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度的靈魂，只有保證了其工作上的獨(dú)立性，才能最大程度的發(fā)揮這項(xiàng)制度的監(jiān)督作用。

（三）知識結(jié)構(gòu)的完善及補(bǔ)充

外派財(cái)務(wù)總監(jiān)不但是財(cái)務(wù)、審計(jì)及稅務(wù)方面的專家，還需要掌握一定的投融資、工程及企業(yè)管理知識，同時還需要熟悉掌握政府各類關(guān)于國企管理的法律法規(guī)。國資委必須定期對其進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其掌握的知識不斷更新，滿足全面監(jiān)督的要求。

（四）明確的職權(quán)邊界

外派財(cái)務(wù)總監(jiān)參與企業(yè)各類決策的制定過程，但不能代替管理層的職責(zé)，也不能與企業(yè)的總會計(jì)師職責(zé)相混淆，不可以將其的建議代替管理層的決策，兩者的職權(quán)邊界必須明確。企業(yè)的各類決策必須是由管理層做出，財(cái)務(wù)總監(jiān)只是提出建議，起到監(jiān)督作用而已。

總之，國資委通過獨(dú)立董事、外派監(jiān)事及外派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度，實(shí)現(xiàn)了三位一體的監(jiān)督體系，保障國有企業(yè)的健康發(fā)展，防止各類貪污舞弊情況的發(fā)生。三者的監(jiān)督職責(zé)是相互穿插的，而不是完全分離的，尤其是外派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度起到更為全面的監(jiān)督作用。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：上海虹口科技投資發(fā)展有限公司）