種花還是培土：新經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策的辯證法

■賀 俊

種花還是培土：新經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策的辯證法

■賀 俊

新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策的思路不是事前決定培育哪種花，而是培育有利于新花卉品種生長(zhǎng)的肥沃土壤。

7月3日，為打造新經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新生態(tài)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，成都高新區(qū)出臺(tái)中西部首個(gè)新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策——《成都高新區(qū)關(guān)于發(fā)展新經(jīng)濟(jì)培育新動(dòng)能的若干政策》?！墩摺饭埠畻l，與通常的產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)關(guān)注各種優(yōu)惠和要素供給不同，成都這份文件里政策優(yōu)惠并非重點(diǎn)，大部分內(nèi)容是體制機(jī)制供給和環(huán)境營(yíng)造，即使是優(yōu)惠，也非常精準(zhǔn)，不似以前那樣大而化之。實(shí)際上，2016年末張維迎和林毅夫的產(chǎn)業(yè)政策之辯，已經(jīng)引發(fā)新思考，即新經(jīng)濟(jì)到底需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，各地一直在思考、在探索。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策何以“過時(shí)”

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要深刻反思和評(píng)價(jià)既有產(chǎn)業(yè)政策的利弊，確立面向未來的產(chǎn)業(yè)政策取向，重新界定政府的行為邊界和方式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的制定、實(shí)施和評(píng)估向法制化軌道過渡。

以智能化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化為特征的新一輪技術(shù)浪潮為各地發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、培育新動(dòng)能提供了機(jī)會(huì)窗口。

然而，需要注意的是，當(dāng)前新興產(chǎn)業(yè)的培育正面臨著與改革開放以來任何時(shí)期都不同的約束條件。這些約束條件集中表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是經(jīng)濟(jì)增速換擋，雖然社會(huì)資金充裕、企業(yè)金融約束放松了，但企業(yè)的市場(chǎng)需求預(yù)期、投資激勵(lì)弱化，新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀動(dòng)力機(jī)制發(fā)生了變化。二是由于在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域我國與發(fā)達(dá)工業(yè)國家同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的經(jīng)典模式和一般規(guī)律對(duì)我國新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參照意義大打折扣。三是發(fā)達(dá)工業(yè)國家制造業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整形成的制造業(yè)回溯，以及以TPP為核心的新的國際貿(mào)易投資秩序建立所驅(qū)動(dòng)的國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新格局的形成，將阻斷通過承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)路徑。四是新一輪技術(shù)革命可能重塑全球分工模式和產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，從而對(duì)我國既有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和能力形成挑戰(zhàn)。

以上種種變化意味著，旨在促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，不僅要能夠滿足新經(jīng)濟(jì)本身獨(dú)特的發(fā)展要求，還要能夠適應(yīng)新的宏觀環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

新經(jīng)濟(jì)的需求：“制度＞政策”

面對(duì)發(fā)展新經(jīng)濟(jì)面臨的各種不確定性和挑戰(zhàn)，國內(nèi)有關(guān)促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)出現(xiàn)了分歧。

一些政策制定者和研究者認(rèn)為，進(jìn)一步加大政策支持，是促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵。這類觀點(diǎn)集中反映在目前國家和地方發(fā)布的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中。地方政府仍然將加大財(cái)政扶持和稅收優(yōu)惠力度、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模、加強(qiáng)政府采購支持等選擇性產(chǎn)業(yè)政策措施，作為推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。

持不同立場(chǎng)者則認(rèn)為，選擇性的產(chǎn)業(yè)政策是抑制民營(yíng)資本投資積極性、導(dǎo)致部分新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的主要原因，在深化供給側(cè)改革和突出市場(chǎng)主導(dǎo)地位的背景下，應(yīng)當(dāng)放棄傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策思路，轉(zhuǎn)而通過減少行政干預(yù)、完善競(jìng)爭(zhēng)秩序、推進(jìn)國有企業(yè)改革等“功能性產(chǎn)業(yè)政策”為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

筆者認(rèn)為，“功能性產(chǎn)業(yè)政策”本質(zhì)上旨在完善市場(chǎng)功能的、普惠性的制度建設(shè)，其核心是形成市場(chǎng)化的要素定價(jià)機(jī)制，如建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序、利率市場(chǎng)化、金融自由化、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、建立非禁即入的治理機(jī)制。

促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展，首先要在建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序、形成市場(chǎng)化的要素價(jià)格等制度建設(shè)方面推進(jìn)改革；沒有知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，任何的稅收優(yōu)惠和資金支持對(duì)于新經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展都是無源之水。

但是，僅僅在制度建設(shè)方面做文章還是不夠的。即便是在被公認(rèn)為市場(chǎng)化程度最高的美國，在促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面政府也不是無所作為，而是積極采取一系列具體化的選擇性措施來催化和加速新經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)資助設(shè)立了增材制造、數(shù)字設(shè)計(jì)與制造、輕質(zhì)金屬制造、集成光子電路、自動(dòng)化傳感控制技術(shù)等9家創(chuàng)新研究所。

產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)，是要針對(duì)市場(chǎng)失靈，通過適度調(diào)控要素市場(chǎng)價(jià)格，引導(dǎo)要素向特定的領(lǐng)域集中。但簡(jiǎn)單地通過產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)資源向政府選定的所謂新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域集中的政策思路，是誤導(dǎo)性的。

產(chǎn)業(yè)政策的“糾偏”之道

當(dāng)前，中央和地方政府針對(duì)新經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)政策的缺陷主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是產(chǎn)業(yè)政策指向的不合理。

目前，我國產(chǎn)業(yè)政策的指向是產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品或建設(shè)項(xiàng)目，而反觀美、日、德等國家，都是指向這些產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)，而不是特定的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品。

產(chǎn)業(yè)政策如果是與產(chǎn)業(yè)掛鉤，就會(huì)誘導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)性的投資，而這也正是近年來我國光伏、甚至工業(yè)機(jī)器人等新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的重要原因；如果與研發(fā)掛鉤，就會(huì)激勵(lì)企業(yè)加大對(duì)新興技術(shù)的投入，其產(chǎn)出是體現(xiàn)為知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新性科技成果。

具體到新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與研發(fā)掛鉤、而不是與產(chǎn)業(yè)直接掛鉤的合理性還在于，代表全球技術(shù)前沿的新經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)具有高度的不確定性，產(chǎn)業(yè)專家、技術(shù)專家和政府官員并不能事先準(zhǔn)確判斷新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。正是基于這樣的考慮，美國的產(chǎn)業(yè)政策不是人為選擇所謂的新興產(chǎn)業(yè)，而是大力發(fā)展以信息網(wǎng)絡(luò)、新材料和生物醫(yī)藥為代表的通用技術(shù)。

其政策思路是，不管新興產(chǎn)業(yè)向哪個(gè)方面發(fā)展，其技術(shù)根源都是通用技術(shù)。形象地說，目前我國的產(chǎn)業(yè)政策的思路是選擇花的品種，而另一種思路不是事前決定培育哪種花，而是培育有利于新的花卉品種生長(zhǎng)的肥沃土壤。

二是產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施機(jī)制的不健全。

首先，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策的社會(huì)化參與度不夠，政策制定要么完全由技術(shù)專家主導(dǎo)，政策內(nèi)容缺乏對(duì)微觀激勵(lì)的考慮和制度性政策建議的支撐；要么完全由產(chǎn)業(yè)專家牽頭，對(duì)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)內(nèi)在發(fā)展規(guī)律把握不準(zhǔn)。

其次是政策執(zhí)行精細(xì)化程度不夠，一個(gè)突出的表現(xiàn)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃涉及大量的財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)基金、服務(wù)體系建設(shè)等產(chǎn)業(yè)政策措施，而不同的產(chǎn)業(yè)政策措施不僅實(shí)施主體不同，而且實(shí)施周期千差萬別，因而很難對(duì)規(guī)劃或行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行政策評(píng)估。

發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，首先要推進(jìn)供給側(cè)改革，為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的制度和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。但強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革不能否定產(chǎn)業(yè)政策對(duì)發(fā)展新經(jīng)濟(jì)的催化和引導(dǎo)作用。

與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)由指向特定產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)為指向通用技術(shù)和促進(jìn)技術(shù)融合。最后，要提高政策制定的社會(huì)化參與，以政策項(xiàng)目的形式提高政策實(shí)施的精細(xì)化程度，通過制定、實(shí)施和評(píng)估各個(gè)環(huán)節(jié)的科學(xué)管理來提高產(chǎn)業(yè)政策的政策效率。

（作者單位：中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）