公共政策視角下的城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估改進(jìn)研究

盧曉華

摘要：目前我國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨較大變化，因此城市總體規(guī)劃的地位和作用尤為重要，在這一時(shí)期，公共政策屬性的體現(xiàn)關(guān)乎于城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，而公共政策又是最切實(shí)關(guān)乎公共的利益。反映到城市總體規(guī)劃中，即為保障城市公共物品的空間落實(shí)。本文即是從公共政策視角來研究城市總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估，并對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施過程中的技術(shù)問題進(jìn)行改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：總體規(guī)劃；公共政策；實(shí)施評(píng)估

一、我國(guó)城市總體規(guī)劃存在的問題

（一）規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施脫節(jié)

城市總體規(guī)劃的編制工作一直以來并未被當(dāng)作一個(gè)城市政策制定的過程。規(guī)劃實(shí)施路徑的忽視，會(huì)使規(guī)劃更側(cè)重于遠(yuǎn)景藍(lán)圖的描述；規(guī)劃偏重定性的描述，反而削弱了定量指標(biāo)的分析；傾向研究空間形態(tài)，而缺乏對(duì)外部因素的關(guān)注，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)需求等。規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施的脫節(jié)，導(dǎo)致城市總體規(guī)劃尚不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的不確定性和快速城鎮(zhèn)化時(shí)期的復(fù)雜性。

（二）與公共政策銜接不足

城市總體規(guī)劃編制重視研究空間領(lǐng)域的技術(shù)方法，忽視了其作為公共政策的一種屬性。

由于缺乏對(duì)相關(guān)政策的研究和銜接。這導(dǎo)致其他部門的空間發(fā)展目標(biāo)和訴求無法納入總體規(guī)劃。作為一項(xiàng)公共政策的城市總體規(guī)劃的成果并未詮釋其價(jià)值，缺少向公眾展示的宣傳，同時(shí)也削弱了對(duì)總體規(guī)劃的社會(huì)監(jiān)督作用。

（三）成果構(gòu)成龐雜，工作范圍和深度不明確

目前城市總體規(guī)劃的成果內(nèi)容越來越復(fù)雜，重點(diǎn)內(nèi)容并未被突出。部分強(qiáng)制性內(nèi)容缺失，針對(duì)城市特殊性內(nèi)容的研究不足。規(guī)劃工作龐雜的成果耗時(shí)漫長(zhǎng)，難分重點(diǎn)。規(guī)劃范圍的不明確直接導(dǎo)致總體規(guī)劃技術(shù)工作深度缺乏科學(xué)規(guī)范，也給總體規(guī)劃審批和實(shí)施帶來了實(shí)際的困難。

二、獨(dú)山鎮(zhèn)總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估

至2016年，上版規(guī)劃已實(shí)施完成了10年，規(guī)劃自實(shí)施以來，在指導(dǎo)城鎮(zhèn)各項(xiàng)建設(shè)方面起到了積極作用，有力地推動(dòng)了獨(dú)山鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)。按照住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部《城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》的要求，評(píng)估內(nèi)容主要包括以下方面：

（一）鎮(zhèn)區(qū)空間布局評(píng)估

上版總規(guī)提出的“一帶二軸五組團(tuán)”的布局結(jié)構(gòu)，一帶為以淠河水系為核心的生態(tài)景觀帶。二軸，即商業(yè)發(fā)展軸線和旅游發(fā)展軸線。五個(gè)組團(tuán)分別是：老鎮(zhèn)提升區(qū)、鎮(zhèn)東北綜合區(qū)、鎮(zhèn)東南居住休閑區(qū)、鎮(zhèn)西居住區(qū)和鎮(zhèn)西南工業(yè)集中區(qū)。

從實(shí)施情況來看，整體空間布局與規(guī)劃要求基本吻合。目前，鎮(zhèn)西居住區(qū)、鎮(zhèn)東北綜合區(qū)的組團(tuán)已形成一定的空間建設(shè)與在建擬建項(xiàng)目，與老鎮(zhèn)區(qū)一起形成鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀。相較于三區(qū)建設(shè)，沿淠河的綠化景觀帶建成效果一般，現(xiàn)狀只有部分地段建設(shè)街頭公園和少量集中綠地。未能形成延續(xù)性的景觀帶，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)未能形成有序的景觀體系。

由此可以得出，雖然線型帶狀的街道空間是小城鎮(zhèn)的特色活力空間，但由于獨(dú)山鎮(zhèn)區(qū)當(dāng)前三組團(tuán)分立、塊狀各自發(fā)展的模式，近期階段內(nèi)，仍以各個(gè)組團(tuán)內(nèi)部的塊狀培育、面狀發(fā)展為主，只有都具備了一定的規(guī)模與相互吸引力時(shí)，組團(tuán)之間的軸帶才得以形成、強(qiáng)化。

（二）階段性目標(biāo)實(shí)施情況評(píng)估

按照規(guī)劃預(yù)想，獨(dú)山鎮(zhèn)鎮(zhèn)域人口在2010年達(dá)到7.5萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口為3.5萬人，但據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，獨(dú)山鎮(zhèn)2015年戶籍人口為6.8萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口為2.5萬人，遠(yuǎn)小于規(guī)劃預(yù)測(cè)。同時(shí)，2015年鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地規(guī)模為1.7平方公里，小于上版規(guī)劃近期（2010年）建設(shè)用地規(guī)模3.5平方公里?，F(xiàn)狀城鎮(zhèn)化率為37%，較規(guī)劃預(yù)測(cè)的50.7%也有差距。

（三）各項(xiàng)強(qiáng)制性內(nèi)容執(zhí)行情況：

1、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模執(zhí)行情況

鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀人均用地指標(biāo)為70平方米，與《總規(guī)》預(yù)期的107平方米相差較大。

2、其它建設(shè)用地，圍繞鎮(zhèn)政府建設(shè)的政務(wù)中心和鎮(zhèn)區(qū)外圍的公共設(shè)施都已投入使用。鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施基本完善，鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院、中小學(xué)等設(shè)施設(shè)置基本能滿足要求。

3、公共設(shè)施建設(shè)，在原有《總規(guī)》的推動(dòng)下，目前在新鎮(zhèn)區(qū)已經(jīng)新建了政務(wù)中心，新政府辦公大樓順利遷址，8個(gè)鎮(zhèn)單位相繼建成并投入使用。有效的緩解了老鎮(zhèn)區(qū)的空間壓力。

4、道路設(shè)施建設(shè)2015年鎮(zhèn)區(qū)道路與2006現(xiàn)狀道路相比，完善了鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)幾條主要道路和內(nèi)部支路等的建設(shè)。但與2010年的近期路網(wǎng)規(guī)劃，仍有一定的差距。

5、廣場(chǎng)綠地建設(shè)方面，獨(dú)山鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境本底優(yōu)越，在上版總規(guī)的指導(dǎo)下，生態(tài)綠地建設(shè)方面取得了一定的成績(jī)，西淠河生態(tài)景觀帶的整體實(shí)施與保護(hù)還面臨較大的困難，部分綠地建設(shè)項(xiàng)目尚未開展，鎮(zhèn)區(qū)綠地主要集中在西淠河北岸部分節(jié)點(diǎn)，鎮(zhèn)區(qū)整體的綠地系統(tǒng)尚未形成，需要在下一步城鎮(zhèn)建設(shè)中進(jìn)一步加強(qiáng)。

（四）獨(dú)山鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的問題

通過對(duì)獨(dú)山鎮(zhèn)上版規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估，獨(dú)山鎮(zhèn)的空間發(fā)展與總體規(guī)劃布局基本吻合，但是發(fā)展過程中還是擴(kuò)張式的發(fā)展模式缺少了對(duì)生態(tài)資源的保護(hù)，沒有與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)。

從階段性目標(biāo)的實(shí)施狀況來看，獨(dú)山鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展與建設(shè)速度落后于原規(guī)劃的預(yù)測(cè)。這與原先城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力單一和人口外流有著密切聯(lián)系。在人口規(guī)模與用地規(guī)模的預(yù)測(cè)方面，總體規(guī)劃也有其不確定的因素，對(duì)人口的增長(zhǎng)預(yù)計(jì)過高，發(fā)展速度預(yù)測(cè)過快。

在此，對(duì)于《城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》中所提及的每?jī)赡赀M(jìn)行一下總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估，一方面城市的建設(shè)發(fā)展績(jī)效是通過一段時(shí)間的城市建設(shè)活動(dòng)所呈現(xiàn)的，兩年的實(shí)施評(píng)估周期短，并不能準(zhǔn)確的把握城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)，城市建設(shè)發(fā)展的回饋?zhàn)饔貌粡?qiáng)，因此評(píng)估的效果不明顯。總體規(guī)劃的評(píng)估工作的本身具有復(fù)雜性，不僅需要考慮城市的空間布局和城市發(fā)展方向是否一致，規(guī)劃階段性目標(biāo)的落實(shí)等問題。

對(duì)于獨(dú)山鎮(zhèn)的發(fā)展與總體規(guī)劃的銜接問題，需要在規(guī)劃實(shí)施過程中落實(shí)到位，根據(jù)新的國(guó)家政策，發(fā)展形勢(shì)，抓住戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇。從獨(dú)山鎮(zhèn)的總體規(guī)劃評(píng)估來看，為了修編總體規(guī)劃而不得不評(píng)估規(guī)劃實(shí)施。政府對(duì)于評(píng)估工作存在著滯后性。僵化的總體規(guī)劃、活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然導(dǎo)致城市總體規(guī)劃實(shí)施效果不理想。

三、公共政策視角下我國(guó)總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的改進(jìn)對(duì)策

（一）明確城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的目的

考察總體規(guī)劃實(shí)施的績(jī)效以及規(guī)劃運(yùn)作的機(jī)制。對(duì)于規(guī)劃實(shí)施績(jī)效，主要是對(duì)規(guī)劃的實(shí)施結(jié)果的分析，將規(guī)劃優(yōu)缺點(diǎn)和時(shí)效性，作為下一步修編或者實(shí)施運(yùn)作的依據(jù)。而運(yùn)作機(jī)制方面，是在績(jī)效的基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)劃運(yùn)作背景和組織程序的進(jìn)一步審核，從而提高實(shí)施效率。

（二）規(guī)范總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容

對(duì)規(guī)劃實(shí)施結(jié)果評(píng)判是至關(guān)重要的，是對(duì)已經(jīng)實(shí)際在實(shí)施的規(guī)劃，通過一段時(shí)間后的成果進(jìn)行評(píng)估，并且對(duì)應(yīng)規(guī)劃編制的成果，包括對(duì)空間方案一致性的評(píng)估、目標(biāo)符合性的評(píng)估以及政策回應(yīng)性的評(píng)估。

（三）拓展總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的方法

整合定量與定性方法在規(guī)劃實(shí)施過程中的發(fā)揮的作用，考察現(xiàn)實(shí)的規(guī)劃實(shí)施績(jī)效以及運(yùn)作機(jī)制，從而得出更具有理論依據(jù)的評(píng)估結(jié)論。以公共政策評(píng)估為框架，在實(shí)證主義方法論的引導(dǎo)下，采用定量的方法完成。

（四）完善總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的機(jī)制：

城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的機(jī)制可以利用“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方法，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門組織“自上而下”的評(píng)估，是針對(duì)于宏觀層面的以及定量方法為主的評(píng)估。評(píng)估的過程是公正合理的，規(guī)劃管理部門委任評(píng)估者，并且是獨(dú)立于規(guī)劃實(shí)施之外，利益主體作為評(píng)估客體參與進(jìn)去。結(jié)語：在城鄉(xiāng)規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型的背景下，基于公共政策視角，在評(píng)估目的、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法和評(píng)估機(jī)制等方面存在的問題上對(duì)我國(guó)城市總體規(guī)劃的實(shí)施重新進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，并在此提出有針對(duì)性的改進(jìn)對(duì)策。對(duì)總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估為總體規(guī)劃的編制提供了依據(jù)。在編制總體規(guī)劃之前需要對(duì)上版規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施評(píng)估，歷版規(guī)劃進(jìn)行回顧。其目的是考察規(guī)劃實(shí)施的效果、檢驗(yàn)規(guī)劃實(shí)施情況、審視規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的符合性、形成相應(yīng)信息反饋，為規(guī)劃修編、制定相關(guān)政策以及規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制完善等方面提出相應(yīng)的建議。endprint