段芳
摘要:為促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資,我國政府允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營,而且大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府與社會資本合作。但是當(dāng)前這種投資模式存在一定的弊端,導(dǎo)致社會資本的投入非常有限,達(dá)不到預(yù)期效果。這需要進(jìn)一步從政策層面加以改革,完善促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃投資的管制政策,從而理清政府與社會資本之間的關(guān)系,促進(jìn)合作的順利達(dá)成,從而為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入更充足的資金。
關(guān)鍵詞:城市基礎(chǔ)設(shè)施;投資;管制政策
當(dāng)前隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求與政府財政資金短缺的矛盾不斷激化,政府逐步對一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)實(shí)施市場化改革,引入社會資本。然而政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資體制的改革卻明顯滯后了,與行業(yè)的發(fā)展不匹配,還存在一些問題需要改革,比如配套的法律法規(guī)建設(shè)落后,缺少詳細(xì)的相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資管理辦法和法律法規(guī)方面的支持:城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制不完善:再有,中央政府與地方政府事權(quán)劃分與支出責(zé)任不匹配等。文章主要從問題出發(fā),提出有針對性的管理政策。
1完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投資相關(guān)的法律法規(guī)
當(dāng)前我國已經(jīng)出臺了一批關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施民營化、基礎(chǔ)設(shè)施投資社會資本參與等法律法規(guī),尤其是2013年-2015年之間出臺的比價多,也填補(bǔ)了一些社會資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施的法律法規(guī)空白,但是整體上來說內(nèi)容過于簡單、籠統(tǒng),缺乏實(shí)施細(xì)則。這就需要地方政府著手制定配套的政策以及有針對性的、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、符合城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀的實(shí)施細(xì)則。這些城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的相關(guān)法律法規(guī)要形成一個完整的體系,從中央到地方,從地方到縣市區(qū),一定要完整、詳細(xì),包括基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)劃的目標(biāo)、實(shí)施程序、社會資本準(zhǔn)入制度、投標(biāo)程序、定價機(jī)制等等,目的就是為城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃投資提供可執(zhí)行的、可操作的法律法規(guī)規(guī)范。同時,基于城市基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷性特點(diǎn),每個城市制定法規(guī)與政策時要注意地域性,要具體情況具體對待,因此來配合中央法律法規(guī)的深入觀察實(shí)施。在政策上,也要向社會注資人傾斜,包括降低準(zhǔn)入門檻、優(yōu)惠土地政策等。
2完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的管理體制
管理體制可以從橫向和縱向兩個方面看,橫向上存在建設(shè)管理權(quán)力分化、分裂嚴(yán)重的問題,本來這個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作就非常復(fù)雜,所涉部門頗多,如果沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào),必然會亂入散沙,各自為政;從縱向上看,許多管理城市基礎(chǔ)設(shè)施的工作被分級、被下放,工作被割斷,極大破壞了基礎(chǔ)設(shè)施的完整性與系統(tǒng)性,增加了管制的難度。因此需要從橫向、縱向管理體制兩個方面,完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制。
(1)理順橫向管理體制
各市政府一定要理順橫向的管理體制,每個政府部門要各司其職,做好自己的崗位職責(zé),比如城市發(fā)改部門要對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的規(guī)劃投資進(jìn)行宏觀的審核、備案,但是不要干預(yù)項目的資金來源以及債務(wù)等問題:城建部門以及交通部門主要負(fù)責(zé)具體的建設(shè)事項,同時要負(fù)責(zé)考核建設(shè)績效,也不對城市基礎(chǔ)建設(shè)項目的資金來源以及債務(wù)進(jìn)行干預(yù):國資部門重點(diǎn)負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資事項,并負(fù)責(zé)資金的管理,但是不具體參與非經(jīng)營性的投資活動:財政部門主要負(fù)責(zé)非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌集、投資及其債務(wù)預(yù)算等問題。
(2)協(xié)調(diào)縱向管理體制
縱向是指從中央部門到地方部門的垂直管理體制,這就需要協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系,做好指導(dǎo)與實(shí)施的角色。中央政府對地方城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資是一種指導(dǎo)與監(jiān)督的作用,但真實(shí)情況是中央
地方,這兩者在財權(quán)與事權(quán)方面存在著不匹配的問題,需要重新考量和協(xié)調(diào)好我國的財稅機(jī)制,即重置二者之間的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系,使其相互匹配。
當(dāng)今我國的城市基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)的投資事權(quán)明確規(guī)定了在這方面問題上的統(tǒng)一政策,地方政府支出責(zé)任大,中央政府支出責(zé)任小,在這種情況下,應(yīng)當(dāng)遵照以下幾個原則:第一,中央在一定程度上要放權(quán),適當(dāng)減少稅種,增加政府的自由裁量權(quán);第二,增強(qiáng)地方稅源建設(shè),特別是房產(chǎn)稅的推進(jìn)與實(shí)施,在更大程度上增強(qiáng)地方財政收入的范圍,從而緩解對土地的過度依賴,保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施的資金來源。
3強(qiáng)化合同管理,規(guī)范社會資本投資與運(yùn)營
作為一種政府與社會資本在城市建設(shè)領(lǐng)域建立起來的財政關(guān)系,PPP(Public-Private-Parnership)模式起到了極大的作用。因此我國必須在工作中不斷提升對PPP模式的實(shí)施,特別是全過程的管理與監(jiān)控,提升社會資本合同管理的規(guī)范性與有效性。通過有效的合同分配與風(fēng)險管理,同時妥善履行其權(quán)限與業(yè)務(wù),保證政府與社會資本的合作與管理,同時保證PPP項目的順利進(jìn)行。其一,在實(shí)行中嚴(yán)格遵守雙方法律地位色平等,因為政府和社會資本都是合同的平等法律主體,兩者在法律地位及權(quán)利義務(wù)上對等,防止政府因強(qiáng)制參與,將一些社會資本強(qiáng)制移交給政府,而將責(zé)任推給社會資本;其二,注重政府與社會資本的協(xié)調(diào)與建設(shè),積極組織與加強(qiáng)政府與社會資本的參與合法性,強(qiáng)化這方面的培訓(xùn)與學(xué)習(xí),從而保證兩者法律責(zé)任與義務(wù)的順利實(shí)施,逐步提升各方對PPP的了解,降低談判損耗。
4加強(qiáng)中央政府的責(zé)任,增強(qiáng)其引導(dǎo)作用
當(dāng)今的政府投資建設(shè)中,中央政府只能占到其中的極少部分,大部分地區(qū)不足1%,這和其他發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗是不符合的,因此中央政府應(yīng)當(dāng)積極強(qiáng)化建設(shè)責(zé)任,努力將比例提升到1.5-4.5%,同時設(shè)置專項城市投資建設(shè)轉(zhuǎn)移支付策略,從而增強(qiáng)地方政府的財政能力。另外,中央政府還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)氖栈匾恍┑胤秸A(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的權(quán)利,從而加強(qiáng)對地方政府的引導(dǎo)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的調(diào)控,避免因地方政府的盲目投資導(dǎo)致資源的浪費(fèi),地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡等等。