關(guān)于我國城市規(guī)劃中的公眾參與問題的探究

王曉蕾

摘要：改革開放前，我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公眾根深蒂固地認(rèn)為城市規(guī)劃的編制、實(shí)施純粹是一種政府行為，公眾無需過問，更談不上參與。在政府方面，城市規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃一樣是城市政府向上級政府提交的“軍令狀”，而不是把公眾的利益放在第一位。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，隨著我國公民社會(huì)的建設(shè)與法制體制的逐步健全，公民的民主意識不斷提高，各種利益沖突表象化，日益多元化的行為主體要求提高城市規(guī)劃與建設(shè)的透明度。與此同時(shí)，城市政府逐步認(rèn)識到公眾參與城市規(guī)劃的必要性與重要性，并通過公眾展示、群眾走訪等途徑極大的調(diào)動(dòng)了公眾參與城市的積極性，雖然取得了一定的成績，但是仍然存在一問題。本文正是在此背景下，展開對我國城市規(guī)劃中的公眾參與問題的研究。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公眾參與；民主

1城市規(guī)劃與公眾參與相關(guān)概念

1.1城市規(guī)劃及相關(guān)概念

1.1.1城市規(guī)劃的定義

關(guān)于城市規(guī)劃的概念有多種說法，但其核心大同小異。下面主要敘述兩種。第一種，是為維護(hù)城市空間的公共秩序，為人類提供幸福的空間環(huán)境而作為未來空間安排的規(guī)劃。第二種，城市規(guī)劃的編制并不是規(guī)劃師等城市規(guī)劃的技術(shù)專業(yè)人員的專利，而應(yīng)該是多方意義群體相互合作共同形成的。

1.1.2城市規(guī)劃的實(shí)質(zhì)

正確理解我國城市規(guī)劃的實(shí)質(zhì)，這是了解城市規(guī)劃需要首先弄明白的問題。有些人認(rèn)為城市規(guī)化就是紙上畫畫，墻上掛掛即把城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)當(dāng)做城市規(guī)劃的實(shí)質(zhì)。還有人將城市規(guī)劃事務(wù)當(dāng)成了城市規(guī)劃的實(shí)質(zhì)，認(rèn)為就是一般的規(guī)劃行政許可。而實(shí)際上城市規(guī)劃是一項(xiàng)政府方面的職能，但這種職能的履行必須以為人民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，必須將人民的利益放在第一位；是一項(xiàng)社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，也就是說，城市規(guī)劃的制定實(shí)施必須落實(shí)到實(shí)處，不能只講理論，要付諸與實(shí)踐；也就是一門綜合多方利益的科學(xué)科學(xué)，尤其是要保證人民的，不能將其看的那么簡單化。

1.2公眾參與及相關(guān)概念

1.2.1公眾參與的定義

關(guān)于公眾參與的含義，不同的研究者有著不同的見解。Greighton（1981）指出，城市規(guī)劃實(shí)際上是政府的職能，但是由于此項(xiàng)工作的特殊性，涉及多方的利益團(tuán)體，所以對城市規(guī)劃感興趣并受其影響較大的個(gè)人和機(jī)構(gòu)可以參與到城市規(guī)劃的制定過程，通過多方利益集團(tuán)的商議，城市規(guī)劃的策略。還有許多其他的中外學(xué)者對公眾參與進(jìn)行了闡述，雖然表達(dá)方式不同，但核心卻是一致的。

1.2.2范圍與對象

城市建設(shè)用地開發(fā)公眾參與的范圍與該項(xiàng)目所確定的評價(jià)范圍相一致，因此，公眾參與的城市規(guī)劃機(jī)制中的公眾，指規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)的人員，而公眾表達(dá)意見的對象包括整個(gè)規(guī)劃的過程的各方面的事務(wù)。

2公眾參與城市規(guī)劃的意義

我國公眾實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主的途徑和方式有很多，公共參與城市規(guī)劃就是其一，公眾參與城市規(guī)劃的價(jià)值體現(xiàn)在社會(huì)民主方面，實(shí)際上，城市規(guī)劃不僅與民主法治密切相關(guān)更與城市的政治、經(jīng)濟(jì)管理體制直接相關(guān)，在規(guī)劃的過程中引入公眾參與城市規(guī)劃的機(jī)制，其目的就是為了體現(xiàn)我國的政體和國體即人民代表大會(huì)制度和人民民主專政制度。我國政府作出了多方的努力，包括聽證會(huì)、討論會(huì)等。在我國，公眾參與城市規(guī)劃意義主要體現(xiàn)在如下幾方面。

2.1有利于促進(jìn)社會(huì)和諧、社會(huì)公正

政府在城市規(guī)劃的過程中引入公共參與機(jī)制，可以平衡多方的利益關(guān)系，使城市規(guī)劃體現(xiàn)群眾的意志和需要?？蓽p少公眾對城市經(jīng)營者的對抗情緒，有利于維護(hù)社會(huì)和諧、促進(jìn)社會(huì)公正，還有利于城市規(guī)劃的順利實(shí)施，可以有效降低城市規(guī)劃的成本，實(shí)現(xiàn)利益的最大化。

2.2提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和合理性

城市規(guī)劃與各方的利益息息相關(guān)，一旦實(shí)施具有不可逆性。如果規(guī)劃錯(cuò)誤，帶來的損失是不可估量的。城市規(guī)劃，尤其是整體規(guī)劃，關(guān)乎到城市未來的發(fā)展。因此，建立公眾參與機(jī)制，能夠避免行政機(jī)關(guān)的獨(dú)斷，可以防止城市規(guī)劃脫離實(shí)際的盲目性，有利于提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。

2.3體現(xiàn)了我國為人民服務(wù)的宗旨

水能載舟，亦能覆舟。我國是人口大國，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，民族團(tuán)結(jié)，黨和國家必須同廣大人民保持血肉聯(lián)系，聽取人民的意見和建議，為人民服務(wù)。規(guī)劃的制定者和實(shí)施者是城市規(guī)劃的相關(guān)部門，人民是國家的主人。因此，公眾有參與城市規(guī)劃的必要性。城市規(guī)劃的本質(zhì)是為社會(huì)成員的共同利益和個(gè)別利益服務(wù)的，也就是說在保障公眾利益的前提下維護(hù)個(gè)人利益。政府行使的城市規(guī)劃的權(quán)利是一種服務(wù)權(quán)，不是以公眾服從為目的而是以為人民服務(wù)為目的。

3目前我國城市規(guī)劃中公眾參與的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國大多數(shù)城市的規(guī)劃還主要是政府一方的事務(wù)，并沒有廣泛地收集社會(huì)各界的資料和信息。對社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的評價(jià)，還沒有形成有序的、順暢的表達(dá)機(jī)制。這使城市規(guī)劃機(jī)制在可持續(xù)的發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些矛盾和問題。在新的形勢下，城市規(guī)劃的利益主體日益多元化，在城市規(guī)劃制定和實(shí)施過程中的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益必須同時(shí)綜合考慮，不能故此失彼，引發(fā)多方危機(jī)，必須重視這些因素在城市規(guī)劃中的作用。讓公眾參與城市規(guī)劃，實(shí)際上是多元主體城市的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)境效益最大化形成的共識。

3.1公眾參與城市規(guī)劃的主要方式

一是針對某一具體規(guī)劃方案，召開專題會(huì)議，征求意見；二是召開專家代表會(huì)議，討論技術(shù)問題；三是公民直接參與城市規(guī)劃的制定和實(shí)施，同時(shí)參與到解決具體問題的現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中來。

3.2公眾參與城市規(guī)劃存在的主要問題

3.2.1公眾在參與城市規(guī)劃的過程中缺乏法律支持和制度保障

為我國城市的健康發(fā)展，為居民的生活環(huán)境更舒心和幸福，我國政府一直在倡導(dǎo)讓公眾參與城市規(guī)劃工作，但說歸說，說并不等于做，紙上談兵意義微薄，也就是說，公眾并沒有真正的參與到城市規(guī)劃的具體實(shí)施過程中來，參與的程度很少。比方說本人生活環(huán)境的形成，似乎與我并沒有關(guān)系，我想這種社會(huì)環(huán)境的形成應(yīng)該是政府和建筑師的杰作吧。而事實(shí)上確實(shí)如此，我國城市規(guī)劃的很多政策和措施只是征求政府和規(guī)劃的意見，然后將規(guī)劃的結(jié)果昭告天下，就算完成了任務(wù)。只是在規(guī)劃方案正是上報(bào)之前，簡單的征求當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖姡ū救苏J(rèn)為是形式主義），這些做法或許能夠收到某些效果，但是這并不是真正意義上的公眾參與，我們國家與西方國家相比公眾參與機(jī)制實(shí)施的比較晚，因此我國的公眾參與城市規(guī)劃機(jī)制與西方國家相比有很大的差距，那么，其與真正意義上的公眾參與機(jī)制相差的程度更大，可以看出，我國公眾參與機(jī)制要想走向真正的完善，還有很長的一段路。當(dāng)前我國城市規(guī)劃問題多多，不僅在城市規(guī)劃的管理方面缺乏合理的政策機(jī)制，在法律和制度上也缺乏必要的保障和支持。《中華人民共和國憲法》規(guī)定，人民是國家的主人，國家的一切權(quán)利屬于人民，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事物，管理社會(huì)事務(wù)”。endprint

3.2.2我國公眾參與機(jī)制發(fā)展進(jìn)程短，市場經(jīng)濟(jì)體制確立的時(shí)間不長

推行改革開放政策之前，由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，廣大公眾固化的認(rèn)為我國城市規(guī)劃的編制與實(shí)施工作只是純粹的政府行為，公眾無權(quán)過問，更無權(quán)參與。例如，在政府方面，城市規(guī)劃的制定不是將公眾的利益放在第一位，而是認(rèn)為城市規(guī)劃的實(shí)施與國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定同是城市政府部門向上級有關(guān)政府提交的“軍令狀”。長期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國的城市規(guī)劃是按照大一統(tǒng)的計(jì)劃編制的，我國有關(guān)城市規(guī)劃的工作由政府來主導(dǎo)，因?yàn)榭梢越璐藖砭S持城市建設(shè)的合理布局，但是規(guī)劃的結(jié)果絕對不能國家反映意志，如果政策目標(biāo)只由政府和規(guī)劃師制定，那么我國所實(shí)行的城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制就嚴(yán)重的脫離了其實(shí)質(zhì)所在。城市規(guī)劃的編制對公眾聲音的忽略還體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）規(guī)劃的編制機(jī)械的沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的模式，多以落實(shí)上級的指令為要求，堅(jiān)持機(jī)械的唯物主義，并沒有用馬克思的辯證唯物主義解決實(shí)際中的問題，刻舟求劍的教條主義思想占優(yōu)勢，分不清主要矛盾和次要矛盾，其結(jié)果就是急需要求解決的問題不能得到及時(shí)的解決。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，不對現(xiàn)實(shí)進(jìn)行調(diào)查分析，其結(jié)果就是政策的制定脫離現(xiàn)實(shí)，不能從實(shí)際出發(fā)解決問題，規(guī)劃機(jī)制的制定具有片面性和形式主義傾向，這種在根深蒂固計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維影響下形成的政策措施并不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要一市場經(jīng)濟(jì)。

（2）城市規(guī)劃過于重視城市規(guī)劃師的意見和建議，其結(jié)果是忽視城市規(guī)劃的真正意義所在，即為我國的廣大人民服務(wù)，城市居民才是城市環(huán)境的主要使用者，城市規(guī)劃專家一人的意志不能也不允許來決定我國城市發(fā)展的走向。

（3）人們還沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的固化模式的舊框框，其結(jié)果就是城市規(guī)劃的機(jī)制滯后城市發(fā)展的需要。

3.2.3我國公民的受教育水平

我國是一個(gè)發(fā)展中的人口大國，全面提高廣大公民的受教育水平，是我國一項(xiàng)非常重要的人口政策，因?yàn)橐粋€(gè)人的知識水平會(huì)限制一個(gè)人對自己的權(quán)利、義務(wù)等多方面的正確認(rèn)識。因此一個(gè)人的知識結(jié)構(gòu)、文化水平也成為我國推行公眾參與城市規(guī)劃機(jī)制的障礙?，F(xiàn)在要解決這個(gè)問題必須首先要提高公眾教育年限，向公眾宣傳有關(guān)城市規(guī)劃的相關(guān)知識，進(jìn)一步健全公眾參與城市規(guī)劃的程序，進(jìn)一步優(yōu)化我國政府對公眾參與執(zhí)政理念的認(rèn)識，提升公眾的參與意識極為重要。

3.2.4公眾參與城市規(guī)劃受市民的性別、年齡、職業(yè)的影響

經(jīng)過實(shí)踐調(diào)查顯示，我國公眾參與城市規(guī)劃的人群比例，在多個(gè)方面具有顯著地不同。例如，性別方面，在我國男性的參與比例明顯的大于女性，我認(rèn)為這是由于我國歷史悠久的傳統(tǒng)文化影響的結(jié)果，即男性主外，女性主內(nèi)，但我相信這種狀況很快就會(huì)有所改善的。年齡構(gòu)成上出現(xiàn)與此相反的情況，年輕人的參與城市規(guī)劃比例小于中老年人，可能是受事不關(guān)己，高高掛起的思想的影響。在建議的內(nèi)容方面，我國年輕人的提出的建議往往往以起點(diǎn)高、手筆大為特點(diǎn)，而中老年人會(huì)對古代文化古跡、歷史遺產(chǎn)等的保護(hù)興趣更大。在參與的職業(yè)方面，往往是知識水平高，專業(yè)知識與此具有相關(guān)性人士參與的比例大。

4加強(qiáng)與改善城市規(guī)劃中公眾參與機(jī)制的對策

4.1國內(nèi)公眾參與城市規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

雖然我國公眾參與城市規(guī)劃機(jī)制的實(shí)施時(shí)間并不長，但是卻或得了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，這些寶貴的經(jīng)驗(yàn)會(huì)對我國城市的優(yōu)化發(fā)展提供借鑒?，F(xiàn)在，我國一些城市已經(jīng)推行公眾參與機(jī)制方面取得了一定的成果。比如，北京、天津、上海等經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的大城市，“閉門規(guī)劃”的現(xiàn)狀已有所改觀，而我國西部地區(qū)的中小城市卻沒有東部地區(qū)的形勢樂觀。公民參與城市規(guī)劃增加了我國城市規(guī)劃的透明度和開放度，能夠廣泛的聽取廣大公眾的聲音。城市居民參與城市規(guī)劃的形式主要有：規(guī)劃方案聽證會(huì)、問卷與抽樣調(diào)查、綜合性規(guī)劃研究會(huì)等。

4.2完善我國城市規(guī)劃中公眾參與機(jī)制的對策

4.2.1健全制度保障

公眾參與的法律地位在西方的大多數(shù)國家中早就得到了確立。與美國相比較，我國城市規(guī)劃政策的制定和編制的價(jià)值往往傾向于國家意志。例如，我國《城市規(guī)劃法》第一章第一條規(guī)定：“為確保城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，合理的指導(dǎo)城市規(guī)劃和進(jìn)行城市建設(shè)，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的需要，制定本法?！?/p>

4.2.2加強(qiáng)教育

重視規(guī)劃知識的普及，尤其重視城市社區(qū)中的城市規(guī)劃宣傳活動(dòng)，有必要對居民代表，社區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行規(guī)劃知識的培訓(xùn)，重點(diǎn)培養(yǎng)一批具備規(guī)劃知識、責(zé)任感較強(qiáng)的社區(qū)精英人士，鼓勵(lì)他們積極地參與城市規(guī)劃，并能夠代表大多數(shù)居民表達(dá)意見以及提出要求。另外，還要增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)劃意識。endprint