關于氣象災害社會防御和政府提升災害治理能力的思考

張漪俊+李明

摘要：近年來隨著極端天氣事件的頻發(fā)、高發(fā)，氣象災害對嘉善經濟發(fā)展和百姓生活的影響日益加劇。為切實保障嘉善縣域科學發(fā)展示范點建設穩(wěn)步推進，嘉善縣氣象局在縣委縣府的大力支持指導下，以“防災就是維穩(wěn)、減災就是增效”為理念，加快推進氣象現代化監(jiān)測預報和災害防御能力建設，為平安嘉善、生態(tài)嘉善、“兩美”嘉善提供優(yōu)質氣象保障。本文通過對國內外氣象災害防御能力現況的對比，引出當前嘉善氣象災害社會防御和政府災害治理中出現的問題，“以問題為導向”針對性提出建議措施，進一步建立健全“政府主導、部門聯動、社會參與”的氣象防災減災體制機制。

關鍵詞：氣象災害；政府主導；部門聯動；社會防御

引言

近年來隨著極端天氣事件的增多以及嘉善工業(yè)化、產業(yè)化、城市化進程的不斷加快，氣象災害對于嘉善經濟布局、農業(yè)生產、社會建設和生態(tài)環(huán)境的影響越來越重。據統(tǒng)計，嘉善每年因氣象災害造成的經濟損失占所有自然災害的90%以上，相當于全縣地區(qū)生產總值的1%～3%。而據世界氣象組織統(tǒng)計，一次良好的氣象預報服務可以使咋還損失減少20%-40%。隨著嘉善縣域科學發(fā)展示范點“三區(qū)一園”總規(guī)劃建設地不斷邁進，社會對氣象災害科學防御和政府對提升氣象災害“善治”能力面臨著新的需求和要求。

1國內外災害防御情況

1.1國外氣象災害防御情況

世界各國對氣象災害的防御工作高度重視。據統(tǒng)計，有美、日、中等21個國家制定了防災減災計劃，積極響應聯合國發(fā)布關于自然災害防御的《兵庫宣言》及《兵庫行動計劃》（2005年）。尤其是發(fā)達國家，在體制機制上形成了一套從法律保障到全民參與的科學治災模式。

（1）災害管理模式與防災法律體系建設。發(fā)達國家從中央到地方，都有一個專司減災的機構，由政府首腦擔任領導，政府中各相關業(yè)務職能部門也參與災害應急管理，這種體制確保了應急決策的效率和重要資源的快速調配。以美、日為代表的發(fā)達國家經過半個世紀的不斷完善，防災法律法規(guī)已相當健全，不但制定了國家層面防災減災基本法，還制定了對本國影響較大的單災種和地域性防災法律。

（2）防御規(guī)劃與資金保障機制。進入21世紀后，災害防御規(guī)劃更是倍受重視。發(fā)達國家的防災規(guī)劃形成從粗到細，環(huán)環(huán)相扣的規(guī)劃體系，切實做到按規(guī)劃防災。在防災資金保障方面已制定了一系列的法律法規(guī)，在防災基本法中明確規(guī)定防災投人額度，保障日常應急準備和國民技能提升。

（3）社區(qū)防災能力與志愿者隊伍建設。發(fā)達國家普遍認為志愿者隊伍是一支不可忽視的防災生力軍。各國通過政策傾斜和投入志愿者建設經費來支持非政府防災組織的發(fā)展，基本形成了自我管理、自我完善的機制。志愿者大量參與社區(qū)的減災備災活動成為防災體系建設中突出的特色。

（4）防災教育與培訓。發(fā)達國家普遍重視防災減災教育與培訓工作，在注重強化政府官員的危機管理意識的同時，不惜花費巨資對國民進行經常性的危機意識教育和培訓，防災教育的顯著特點是依托高科技，重視體驗教育。

1.2嘉善縣氣象災害防御情況

近年來，嘉善縣政府高度重視氣象災害防御工作，成立氣象災害防御工作領導小組，頒布嘉善縣氣象災害防御規(guī)劃，出臺《嘉善縣氣象災害應急預案》、《嘉善縣雨雪冰凍災害應急預案》、《嘉善縣霾天氣應急預案（試行）》、《嘉善縣基本公共氣象服務均等化計劃實施方案》和《嘉善縣突發(fā)公共事件預警信息發(fā)布管理辦法》等一系列規(guī)范性文件。2007年起，政府著手建設基層氣象防災減災體系，開展全縣基層氣象協理員、信息員隊伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村氣象防災減災標準化等建設。經過近年來的努力，嘉善縣已初步建立起“網格化”的基層氣象防災減災體系，建立了涵蓋所有鎮(zhèn)（街道）的氣象協理員隊伍和所有行政村的氣象信息員隊伍。2015年，縣氣象局與嘉安救援中心合作，成立全縣首支由社會力量參與的氣象志愿服務隊伍。

2.當前存在的主要問題

在縣委縣府的正確領導下，各部門的支持協助下，嘉善縣的氣象災害防御在政策保障、組織建設、部門協作、社會響應等多方面取得顯著進步，“政府主導、部門聯動、社會參與”的氣象防災減災機制初步建立，氣象災害的社會防御能力得到有效提高。但與“縣域科學發(fā)展示范點”和“美麗嘉善”建設中提出的民生保障目標依然存在一定差距，主要表現在：

（1）政府災害管理機構運作效力略顯乏力。2013年縣政府成立氣象災害防御工作領導小組（以下簡稱“領導小組”），但缺少實體化的運作機構和機制，在應對極端災害性天氣時，往往存在著“運作效力略顯乏力”的現象。同時，政府層面往往對臺風等重大災害性天氣高度重視，對中長期災害性天氣（春、秋季連陰雨等）、局地性災害、突發(fā)性災害等往往舉措不多，部門協調機制不暢，經常存在政出多門，相互不協調現象。

（2）統(tǒng)一的防災減災基礎信息平臺不完善。各級氣象部門作為各地突發(fā)公共事件預警信息的發(fā)布平臺運營單位，嘉善縣于2013年在縣氣象局搭建突發(fā)公共事件預警信息發(fā)布平臺，縣政府出臺《嘉善縣突發(fā)公共事件預警信息發(fā)布管理辦法》，但從值班、機制執(zhí)行等整體運行仍不順暢?？h氣象局根據要求于2014年起搭建氣象防災減災決策指揮信息平臺，對有關防災減災職能單位基礎信息進行共享整合，以便各級政府科學決策，但從整合的效果來看，部門資源共享還不全面，全縣防災減災基礎信息仍很薄弱。

（3）部門聯動需要進一步加強。近年來，縣氣象局以“資源共享、信息互通、技術共研、聯動相應”為合作宗旨，加大與縣級部門之間的聯動合作，先后與交通、環(huán)保、郵政、民政、農經、水利簽訂合作協議或達成合作意向。目前，部門間已經開展了一些聯合會商、聯合下鄉(xiāng)指導等初步合作，但整體聯動機制不健全，表現在一些職能部門隨意引用和轉發(fā)省市氣象信息、有關部署和外地媒體信息，沒有本地化適用處理，造成社會在災害防御上產生不必要的錯誤判斷，影響政府公信力，需要在資源共享、技術共研、組團服務等方面進一步合作與聯動。endprint

（4）氣象災害公眾自主防御意識與能力缺乏。隨著氣象災害防御知識的宣傳普及，社會公眾的氣象災害自主防御意識和能力得到一定提升。以今年“燦鴻”臺風防御為例，在縣氣象臺全網發(fā)布強臺風警報后，嘉安和尖峰等民間救援團體積極參與抗災救援，不少市民也主動加入“抗臺防洪志愿者”隊伍開展平安巡邏和應急疏導，一定程度上分擔了政府在災害防御中的責任。但從基層整體情況來看，尤其是廣大農村地區(qū)，群眾作為防御主體，對于自主防御災害的意識依舊淡薄，“等著政府上門、靠著政府安置、想著政府救濟”的思想依然普遍，造成政府“搭臺并唱戲”，群眾“看戲”的現象，是政府成為“無限責任”的政府。

（5）氣象預警信息傳播能力還需加強。隨著嘉善縣氣象現代化建設的不斷推進，目前嘉善縣氣象信息的傳播形式有廣播、電視、報紙、手機短信、電話聲訊、氣象顯示屏、氣象微博、氣象微信、天氣網等多種渠道，氣象信息的覆蓋面有了較大提升，在常規(guī)氣象預報、預警傳播和決策服務中起到了良好的作用。但在面對短時突發(fā)性氣象災害時卻顯得“力不能及”，需要進一度加強基于新媒體、新通訊技術手段上的信息發(fā)布平臺建設。

3有關措施和意見建議

（1）進一步加強政府對氣象災害防御工作的組織領導。氣象災害防御事關國計民生，必然要求黨委政府主導推動。一方面將氣象防災減災工作納入各級黨委政府績效考核，推動各地應地制宜建立健全基層氣象防災減災組織體系，推進氣象災害預警信息有效覆蓋，加強與防災減災有關的基礎設施和信息管理。同時，建立由縣長負總責、分管副縣長具體抓、相關部門參與的由政府牽頭的氣象災害防御工作聯席會議制度，每年以專題或合并召開等形式舉辦氣象災害防御工作部門協調會議，常態(tài)化協調解決工作中存在的問題與不足。

（2）加強以預警先導的全社會響應機制建設。加強《嘉善縣極端天氣災害防御規(guī)則（試行）》（善政辦發(fā)[2015]47號）的貫徹落實，加快建立分災種分等級的氣象防災減災部門和社會的操作細則，針對學校、?；髽I(yè)、交通運輸、旅游等重點行業(yè)與單位，分別制定具有可操作性和指導性的中小學停課、企業(yè)停工、縣域交通管制、游客安全疏導等防御細則和要求。通過預警為先導的全社會響應機制建設突出政府及各部門在災害防御上的規(guī)劃部署和災害影響決策、評估等方面的能力加強，強化社會公眾、企業(yè)單位、社會組織在氣象災害防御中的主體責任。

（3）進一步加強全社會應對災害的防御知識普及。將氣象防災減災知識納入鎮(zhèn)村等基層干部學習培訓體系，促進基層防災減災一線干部對必要的氣象防災減災知識和氣象科普常識的了解，切實提升基層在災害防御的決策指揮能力。加強對面向社會的氣象防災減災科普宣傳規(guī)劃和投入，從媒體宣傳與知識下鄉(xiāng)、學校教育等相結合的方式，不斷滿足社會群眾對氣象災害防御必要知識的知情權，培養(yǎng)民眾防御氣象災害的自覺性，促進社會群眾自身防御主體責任的有效落實。加強對?；髽I(yè)、學校、景區(qū)等災害防御重點單位的應急準備工作認證與管理，從社會責任落實和保險理賠等政策措施上加強引導。

（4）加快防災減災相關社會組織培育。隨著政府職能的深化轉變，社會組織將成為氣象防災減災中的一支重要力量，也是社會“治理”能力進步的重要體現。應進一步加強氣象防災減災社會組織和志愿者隊伍的指導，鼓勵、引導、孵化、培育，鼓勵、激勵志愿者、專家聯盟、技術協會等社會力量或社會組織參與氣象防災減災行動，引導發(fā)展相對成熟的專業(yè)社會組織入駐嘉善，通過政府購買服務等形式培育并積極借助社會力量開展基層防災減災知識宣傳培訓和公共服務能力提升。

（5）加強防災減災公共信息資源整合。必要的信息資源是科學防災減災決策的基礎。應加強防災減災部門間及社會公共信息資源整合，依托氣象防災減災決策平臺，繼續(xù)加強與防災減災有關的全縣基礎信息數據庫建設。加強對防災減災各部門在基層鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的信息源整合，可通過基層鎮(zhèn)、村等有關機構、人員、職責等優(yōu)化整合，統(tǒng)一各部門基層數據來源，避免多頭上報，既不利于工作效率也易造成數據不統(tǒng)一、質量不高，影響科學決策。加強公共信息發(fā)布資源整合，更加明確公共發(fā)布資源在災害監(jiān)測預警等信息發(fā)布傳播中的職責，促進氣象防災減災監(jiān)測預報預警信息等依托更多的平臺，更及時廣泛傳播。

結語：氣象災害防御，不能指望“天幫忙”，也不能僅靠“父母官”，應當在政府主導協調之下，部門聯動部署之下，群眾百姓參與之下，以全社會之力共防共抗。隨著氣象現代化建設不斷推進以及政府氣象防災減災體制不斷完善，氣象科技將在防災減災中發(fā)揮趨利避害的重要作用，也定將為建設平安嘉善、生態(tài)嘉善、“兩美”嘉善提供優(yōu)質氣象保障。endprint