《日本政策評估法》評析

摘 要：新公共管理主義借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，以提高政府工作效率為目的，對推動政府體制改革有重要意義。日本以“新公共管理”為導(dǎo)向進(jìn)行了行政改革，采取了多項(xiàng)改革措施顯有成效。政策評估制度就是其中力度最大，影響最顯著的措施之一?！度毡菊咴u估法》體現(xiàn)了新管理主義重效率、重績效等要點(diǎn)，其實(shí)施也取得了一定的成效，對我國政策評估制度的建立有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：日本；政策評估；新管理主義

上世紀(jì)七十年代末以來20世紀(jì)70年代末以來，美國、英國、日本等多個(gè)西方發(fā)達(dá)國家在公共管理領(lǐng)域開展了行政改革運(yùn)動，被稱為“新公共管理”（New Public Management）運(yùn)動。新公共管理理論借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，以提高政府工作效率為目的，對推動政府體制改革有重要意義。日本社會長期存在著官員腐敗、官商勾結(jié)現(xiàn)象，上世紀(jì)九十年代 ，田中角榮、竹下登、金丸信等所涉及的舞弊震驚了日本社會各界，加上長期的經(jīng)驗(yàn)低速和嚴(yán)重的政府財(cái)政赤字，政府的公信力受到了質(zhì)疑，改革官僚賴以儲存的權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府透明度，挽回政府信譽(yù)刻不容緩。正是在此背景下，日本以“新公共管理”為導(dǎo)向進(jìn)行了行政改革，采取了多項(xiàng)改革措施顯有成效。政策評估制度就是其中力度最大，影響最顯著的措施之一。其經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

1 日本政策評估法的立法背景

在日本實(shí)施政策評估制度之前，日本各級政府官僚作風(fēng)嚴(yán)重，政策制定過程存在很多問題，如政策規(guī)劃部門僵化、政策實(shí)施效率低下且不透明，政策決策過程封閉性嚴(yán)重，政策評估與反饋機(jī)能差。為改變這一局面，日本循序漸進(jìn)地推行了政策評估制度。

1998年6月《中央部委重整基本法》（《中央省庁等改革基本法》）生效，日本公共部門開始了嚴(yán)肅的改革。盡管該法囊括了行政改革的方方面面，政策評估作為了政府改革的主要工具之一。該法要求加強(qiáng)基于社會經(jīng)濟(jì)狀況變化的客觀政策評估功能，確保評估結(jié)果在政策中得到充分體現(xiàn)，并對政策評估的評估主體、評估對象和評估結(jié)果的公開等等作出了規(guī)定。為貫徹中央部委重整基本法的精神，總務(wù)部于2001年1月制定了《政策評估標(biāo)準(zhǔn)指南》，鼓勵(lì)各部委對其政策、節(jié)目和項(xiàng)目進(jìn)行測試，明確規(guī)定了三種政策評估方法：項(xiàng)目評估、績效評估和綜合評估。從此日本政府的政策評價(jià)制度建設(shè)拉開了序幕。通過一段時(shí)間的審查，總務(wù)部又于同年6月擬定了《日本政策評估法》，并于2001年經(jīng)日本國會（Diet）通過。該法將政策評估和評估結(jié)果的公布法律化、強(qiáng)制化。

2 新公共管理主義的七大要點(diǎn)

克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）將新公共管理主義歸納為七大要點(diǎn)，即：

（一）專業(yè)化管理（Professional Management）

在公共政策領(lǐng)域推行專業(yè)化管理，放手讓官員從事管理服務(wù)工作，“由高層人員對組織進(jìn)行積極的、顯著的、裁量性的控制”。

（二）績效標(biāo)準(zhǔn)（Performance standards）

實(shí)施嚴(yán)格的績效管理的標(biāo)準(zhǔn)和衡量指標(biāo)。政府應(yīng)實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制，并且要依據(jù)績效目標(biāo)對完成目標(biāo)的情況進(jìn)行衡量與評估。新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、意圖和進(jìn)展指數(shù)的明確，提倡確立目標(biāo)并設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為”委以責(zé)任需要明確描述目標(biāo)；提高效率需要牢牢盯住目標(biāo)”。

（三）重視產(chǎn)出控制（Output Controls）

倡導(dǎo)“由輸入型控制和官僚化管理轉(zhuǎn)型為重視以量化業(yè)績指數(shù)測量的產(chǎn)出型控制”

（四）分權(quán)（Decentralization）

公共部門內(nèi)部由聚合性管理趨向分權(quán)式管理。新公共管理倡導(dǎo)由統(tǒng)一管理模式轉(zhuǎn)型為分權(quán)式管理，讓管理者能夠享有一定的靈活管理權(quán)力。

（五）鼓勵(lì)競爭（Competition）

“競爭是減少成本和實(shí)現(xiàn)更高目標(biāo)的關(guān)鍵所在”，新公共管理主義鼓勵(lì)公共部門增強(qiáng)自身的競爭力，引導(dǎo)公共部門通過公開招標(biāo)程序等方式降低公共部門的運(yùn)營成本，減少部門之間的推諉和矛盾。

（六）運(yùn)用私營部門管理經(jīng)驗(yàn)（Private-sector Management）

新公共管理鼓勵(lì)政府積極運(yùn)用私營部門先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，如與員工訂立短期勞動合同、制定單位計(jì)劃或業(yè)務(wù)計(jì)劃、績效協(xié)議和愿景聲明等等，重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本--效率分析、全面質(zhì)量管理等等。

（七）節(jié)約成本（Cost Reduction）

重視成本節(jié)約，提倡“花小錢辦大事”“Doing more with less”，強(qiáng)調(diào)效率、刺激效率，這是它與傳統(tǒng)管理方法的重大區(qū)別。

3 《日本政策評估法》的主要內(nèi)容和實(shí)施效果

歸根結(jié)底，追求效率是公共行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。對效率的追求正是新公共管理主義日益在全球盛行的關(guān)鍵。從評估目的、評估原則到具體的各項(xiàng)規(guī)則，《日本政策評估法》都體現(xiàn)了新公共管理主義對效率、績效管理、結(jié)果導(dǎo)向的追求。

（一）《日本政策評估法》的主要內(nèi)容

1.評估目的

《日本政策評估法》在總則中就明確表明改善行政管理的作用、提高行政管理的效率、公共政策評估信息是該法的立法目的。該法明確規(guī)定，該法旨在規(guī)范與行政部門政策評估相關(guān)的基本事項(xiàng)，促進(jìn)客觀、嚴(yán)格地執(zhí)行政策評估，并在政策的規(guī)劃和發(fā)展中適當(dāng)?shù)胤从吃u估結(jié)果，公開政策評估信息，從而改善行政管理的作用和效率，確保正確承擔(dān)起向公眾解釋政府行為的責(zé)任?？梢?，《日本政策評估法》強(qiáng)調(diào)效率、強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向、強(qiáng)制評估信息的公開和評估結(jié)果的運(yùn)用。

2.評估原則

《日本政策評估法》在評估原則中規(guī)定，各行政部門應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)研究和了解政策的影響（影響是指開展或擬開展的一系列活動的影響，或者是其預(yù)期對人們生活、社會和經(jīng)濟(jì)帶來的影響。下同）的信息，在研究的基礎(chǔ)上，從必要性、效率、影響、該政策要求的特點(diǎn)等方面對政策做出評估，并在該政策的規(guī)劃和正確地反映評估結(jié)果。評估應(yīng)按照下文規(guī)定實(shí)施，確保評估的客觀性和嚴(yán)肅性： 應(yīng)當(dāng)用適合政策特征的合理方式對政策效果進(jìn)行研究，盡量進(jìn)行量化分析。根據(jù)政策的特征求得并利用有相關(guān)知識和經(jīng)驗(yàn)的人士的發(fā)現(xiàn)。該法還要求在預(yù)算編制和政策的規(guī)劃和制定中運(yùn)用評估結(jié)果。endprint

（二）《日本政策評估法》的實(shí)施效果

從日本國內(nèi)的調(diào)查結(jié)果來看，《日本政策評估法》取得了顯著的效果。具體來講，包括以下成效：第一，評估結(jié)果在政策的廢改立和預(yù)算編制中得到了充分，各部委參考評估結(jié)果決定各項(xiàng)政策廢改立和預(yù)算編制的優(yōu)先程度；第二，政策圖（policy diagram）在政府各部委得到了廣泛運(yùn)用；第三政策目標(biāo)更加以結(jié)果為導(dǎo)向，更加強(qiáng)調(diào)量化測量。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年，日本各部委進(jìn)行了共計(jì)2，436項(xiàng)政策評估。其中1920項(xiàng)（78.8%）評估結(jié)果為“很好，應(yīng)繼續(xù)”，450項(xiàng)（18.5%）為“有待改進(jìn)或重新考量”，55項(xiàng)（2.3%）為“應(yīng)中止、終止”。而到了2003年，日本各部委進(jìn)行了共計(jì)5，923項(xiàng)政策評估。其中 3806項(xiàng)（89.8%）評估結(jié)果為“很好，應(yīng)繼續(xù)”，311項(xiàng)（7.3%）為（優(yōu)先改進(jìn)或重新考量），60項(xiàng)（1.4%）為“有待改進(jìn)或重新考量（部分終止）”，61項(xiàng)為“有待改進(jìn)或重新考量”，其他情況（如因外部原因被終止，0.1%），56項(xiàng)（1.4%）為“應(yīng)中止、終止或廢止”。從實(shí)施后頭兩年的數(shù)據(jù)對比就足以發(fā)現(xiàn)《日本政策評估法》的實(shí)施成果斐然。

此外，大多數(shù)部委在評估制度之后使用了政策圖解。政策圖解類似政策、節(jié)目和項(xiàng)目的層級分類，使命、愿景、戰(zhàn)略性目標(biāo)、節(jié)目和相關(guān)活動的層級。如農(nóng)林漁部制定的政策圖解中有5項(xiàng)重要目標(biāo)、12項(xiàng)中等目標(biāo)、59項(xiàng)政策領(lǐng)域，142項(xiàng)編號了的具體目標(biāo)及相關(guān)的節(jié)目和發(fā)明。這類框架在政策評估之前日本是沒有的。各類報(bào)告都表明現(xiàn)在各類政府機(jī)構(gòu)都在使用政策圖解，是當(dāng)成了有效的內(nèi)部溝通工具。政策目標(biāo)的測評更加以結(jié)果為導(dǎo)向，更加量化分析。如教育與技術(shù)部曾報(bào)道，結(jié)果、績效指數(shù)等詞匯已被廣泛接受和分享?？倓?wù)部報(bào)導(dǎo)稱，以量化指標(biāo)制定績效目標(biāo)的比率從2002年的30%升至2003年的50%。

4 結(jié)語

日本和中國同為亞洲國家，有著相似的歷史文化背景?！度毡菊咴u估法》的實(shí)施對中國有著重要的借鑒意義。其經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)，但是也是看到該法仍然存在不少問題。如日本學(xué)者所言，行政改革任重道遠(yuǎn)，政策評估還僅僅是個(gè)開端，但確實(shí)是一個(gè)里程碑式的開端。

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作者簡介

沈陵（1974-），女，漢族，重慶市合川，助理研究員，法學(xué)碩士，四川省社會科學(xué)院，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。endprint