湖北財(cái)政運(yùn)行狀況比較分析及政策建議

陳莉莉+李燈強(qiáng)+蔡紅英

[摘 要] “十二五”時(shí)期，湖北經(jīng)濟(jì)和地方一般公共預(yù)算收支高速增長(zhǎng)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，民生領(lǐng)域取得長(zhǎng)足進(jìn)展。但與此同時(shí)，相比其他中部省份，湖北民生支出比重依然偏低，政府的行政管理經(jīng)費(fèi)比重依然偏高，在前有標(biāo)兵、后有追兵的激烈地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中，湖北必須牢牢抓住各種有利條件與政策機(jī)遇，深入推進(jìn)財(cái)政改革創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，保障改善民生，為“建成支點(diǎn)、走在前列”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 湖北省；財(cái)政運(yùn)行；財(cái)政改革；財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展

[中圖分類號(hào)] F810.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）10-0095-13

一、地方一般預(yù)算收入比較分析

（一）收入增速第一，規(guī)模排序進(jìn)位

“十二五”時(shí)期，由于湖北經(jīng)濟(jì)和地方稅收高速增長(zhǎng)，推動(dòng)地方一般公共預(yù)算收入規(guī)模不斷登上新臺(tái)階。地方一般公共預(yù)算收入年均增長(zhǎng)24.3%，高于全國(guó)平均增幅11.4個(gè)百分點(diǎn)，在中部6省中，收入增幅居第1位（見(jiàn)表1）。2015年，湖北省完成地方一般公共預(yù)算收入3005.5億元。在收入規(guī)模全國(guó)排序中，湖北由“十一五”期末的第16位上升到第9位，前進(jìn)了7位；在中部6省收入規(guī)模排序中，湖北由第4位上升為第2位，前進(jìn)了2位。

“十二五”末期，我省中口徑宏觀稅負(fù)（地方財(cái)政總收入占GDP比重）為15.9%，低于全國(guó)平均水平6.2個(gè)百分點(diǎn)，居中部6省第4位。在中部6省中，宏觀稅負(fù)最低的是河南省（12%）。

（二）一般預(yù)算收入質(zhì)量下滑

地方一般公共預(yù)算收入主要由地方稅收收入和非稅收入組成。其中，地方稅收收入又由建安房地產(chǎn)行業(yè)稅收與其他行業(yè)稅收兩大部分構(gòu)成。一般說(shuō)來(lái)，稅收收入在一般公共預(yù)算收入中的占比越高，非稅收入在一般公共預(yù)算收入中的占比越低，建安房地產(chǎn)稅收在地方稅收入中的占比越低，表明地方一般公共預(yù)算收入質(zhì)量越好，財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的能力越強(qiáng)。

1.地方稅收占一般公共預(yù)算收入的比重。稅收占一般公共預(yù)算收入的比重，是衡量財(cái)政收入質(zhì)量最重要的指標(biāo)。2015年湖北地方稅收收入規(guī)模在全國(guó)排第9，中部6省排第2位。但是，湖北地方稅收占一般公共預(yù)算收入的比重并不高，且占比有所下降。

“十二五”期間，湖北的稅收占比有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是稅收占比波動(dòng)較大，波幅在69.4-73.2%之間。二是“十二五”期間，稅收占比降幅較大，由2013年的73.2%下降為2015年的69.4%，為5年來(lái)最低。三是稅收占比排序與收入規(guī)模排序不匹配。2015年，全國(guó)地方稅收占一般預(yù)算收入的平均比重為75.5%，湖北低于全國(guó)平均水平6.1個(gè)百分點(diǎn)，在全國(guó)排名第20位，在中部6省中排名第4位（見(jiàn)表2）。

2.建安房地產(chǎn)稅收占地方稅收入的比重。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的某一特定階段，建安房地產(chǎn)稅收大幅度增長(zhǎng)，有其客觀必然性。但是，這類稅收大多為階段性或一次性收入，缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性。從這個(gè)意義上說(shuō)，建安房地產(chǎn)稅收占地方稅收入比重的高低，是衡量稅收收入質(zhì)量乃至整個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的另一個(gè)重要指標(biāo)。

“十二五”時(shí)期，湖北建安房地產(chǎn)稅收年均增長(zhǎng)26.2%，增幅居中部6省第1位，高出全國(guó)平均水平10.6個(gè)百分點(diǎn)（詳見(jiàn)圖1）。到了“十二五”末期的2015年，湖北建安房地產(chǎn)稅收占地方稅收收入的比重為48.5%，比全國(guó)平均水平高出8.7個(gè)百分點(diǎn)，居中部6省第3位。建安房地產(chǎn)稅收占比最高的是河南?。?1%）；最低的為山西?。?0.4%）（見(jiàn)表3）。

2015年，湖北建安房地產(chǎn)稅收加上與土地相關(guān)的4項(xiàng)基金收入（國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入、國(guó)有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金），其收入規(guī)模達(dá)到2445 億元，相當(dāng)于當(dāng)年全省地方一般公共預(yù)算收入的81%，表明湖北財(cái)政對(duì)源自土地、房地產(chǎn)的收入依賴程度較高。

3.非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重?！笆濉睍r(shí)期，湖北非稅收入增長(zhǎng)具有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是非稅收入增長(zhǎng)快。年均增長(zhǎng)31.5%，增幅位列中部6省第1位，高于全國(guó)同期非稅收入增長(zhǎng)平均水平10.7個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖2）。二是非稅收入增長(zhǎng)大大超過(guò)地方稅收增長(zhǎng)。“十二五”期間，地方稅收收入年均增幅雖然高達(dá)21.8%，增幅亦位列中部6省第1名，但同期非稅收入增幅仍高于稅收增幅9.7個(gè)百分點(diǎn)。三是非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重較高。2015年，湖北非稅收入占比為30.6%，高于全國(guó)平均水平（24.5%）6.1個(gè)百分點(diǎn)，位列中部6省第3位。非稅收入占比最高的為湖南?。?9.3%），占比較低或財(cái)政收入質(zhì)量相對(duì)較好的是安徽省為（26.7%）（見(jiàn)表4）。

二、地方一般預(yù)算支出比較分析

（一）預(yù)算支出持續(xù)增長(zhǎng)，社保和科技支出占比增大

“十二五”期間，在湖北地方稅收持續(xù)、快速增長(zhǎng)支撐下，地方一般公共預(yù)算支出年均增長(zhǎng)19.6%，增幅居中部6省中第1位，高于全國(guó)平均增幅4.3個(gè)百分點(diǎn)。其中，民生方面的支出大幅度增長(zhǎng)，科技、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)、住房保障等5項(xiàng)支出增幅均居中部6省首位?？萍贾С瞿昃鲩L(zhǎng)率更是高達(dá)39.2%，其次為城鄉(xiāng)社區(qū)支出、住房保障支出、醫(yī)療衛(wèi)生和教育支出，增長(zhǎng)率依次為35.4%、29.3%、23.5%和20%（見(jiàn)表5）。

到“十二五”末期，湖北財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，教育、科技、文化體育與傳媒、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、住房保障支出等八項(xiàng)民生支出合計(jì)占一般公共預(yù)算支出比重為55.9%，比“十一五”末期的50.1%，提高了5.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，科技支出占全省地方一般公共預(yù)算支出比重為2.6%，高于全國(guó)平均水平0.3個(gè)百分點(diǎn)，在中部6省排名第2；社會(huì)保障支出占比為14.0%，高于全國(guó)平均水平1.8個(gè)百分點(diǎn)，在中部6省排名第2（見(jiàn)表6）。

（二）民生支出比重偏低endprint

“十二五”與“十一五”相比，雖然湖北地方一般公共預(yù)算支出年均增長(zhǎng)19.6%，居中部6省中第1位，但支出增幅仍要低于同期地方一般公共預(yù)算收入增幅（年均增長(zhǎng)24.3%）4.7個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，湖北與中部其他5省相比，雖然民生支出增長(zhǎng)較快，但它占地方一般公共預(yù)算支出的比重依然偏低。2015年，湖北8項(xiàng)民生支出合計(jì)占比在中部6省中排名墊底，比第1名安徽省低了6.8個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)平均水平低了1.9個(gè)百分點(diǎn)。其中：教育支出占比為14.9%，低于全國(guó)平均水平1.7個(gè)百分點(diǎn)，在中部6省排名第6；文化體育與傳媒支出占比為1.4%，低于全國(guó)平均水平0.5個(gè)百分點(diǎn)，在中部6省排名第6；醫(yī)療衛(wèi)生支出占比為8.4%，雖然高于全國(guó)平均水平0.5個(gè)百分點(diǎn)，但在中部六省排名第6；住房保障支出占比為3.3%，低于全國(guó)平均水平0.3個(gè)百分點(diǎn)，在中部6省中也是排名最后。湖北其他民生支出如：城鄉(xiāng)社區(qū)支出占比為8.9%，低于全國(guó)平均水平1.7個(gè)百分點(diǎn)，在中部6省排名第4；節(jié)能環(huán)保支出占比為2.4%，雖然高于全國(guó)平均水平0.5個(gè)百分點(diǎn)，但在中部6省排名中與安徽省并列第4名（見(jiàn)表6）。

以下就教育支出、社會(huì)保障支出和醫(yī)療衛(wèi)生等三項(xiàng)重大民生支出作進(jìn)一步分析。

1.教育支出?！笆濉逼陂g，盡管湖北的教育支出年均增長(zhǎng)率高達(dá)20%，居中部6省第2位，但是，教育支出占一般公共預(yù)算支出比重在中部六省排名中依然是長(zhǎng)期靠后，除2012年排名第5外，其他年份均排名第6。此外，2011-2015年，教育支出占比呈現(xiàn)“先升后降”的總趨勢(shì)，除2012年占比略有回升外，其他年份均呈逐年遞減之勢(shì)。2015年，教育支出占比為14.9%，為近五年來(lái)最低，低于全國(guó)平均水平1.7個(gè)百分點(diǎn)，與湖北教育大省地位不相匹配（見(jiàn)表7）。

2.社會(huì)保障支出?！笆濉逼陂g，湖北社會(huì)保障支出年均增長(zhǎng)18.4%，增幅居中部六省第1位。但是，2015年與2011年占比相比，湖北社會(huì)保障支出占一般公共預(yù)算支出的比重沒(méi)有增加，在中部六省中，其他省份均有不同程度上升（見(jiàn)表8）。

3.醫(yī)療衛(wèi)生支出?！笆濉逼陂g，湖北醫(yī)療衛(wèi)生支出年均增長(zhǎng)23.5%，增幅居中部6省第1位。2015年與2011年相比，湖北醫(yī)療衛(wèi)生支出占一般公共預(yù)算支出的比重由7.7%上升到8.4%，上升了0.7個(gè)百分點(diǎn)。但是，中部其他5省的同期醫(yī)療衛(wèi)生支出占比增幅卻都高于湖北省。例如安徽占比上升0.9、江西1.3、河南2.1、湖南1.3、山西1.7，而湖北的醫(yī)療衛(wèi)生支出占比增幅0.7是最低的（見(jiàn)表9）。

（三）行政支出增長(zhǎng)過(guò)快，“其他支出”規(guī)模偏大

“十二五”期間，湖北地方一般公共預(yù)算在總收入和總支出兩方面都以高于其他中部5省的增速，實(shí)現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，在這種情況下，為什么會(huì)出現(xiàn)部分民生支出項(xiàng)目的增速偏低或支出占比“擺尾”“墊底”？原因主要有三個(gè)：一是償還歷史欠賬，如社會(huì)保障支出等；二是部分民生支出項(xiàng)目增長(zhǎng)過(guò)快，“消耗”了較多的增量資金，如科技支出等。三是一部分增量財(cái)力過(guò)多地用于了增加行政管理經(jīng)費(fèi)和政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目支出。

1.一般公共服務(wù)支出。一般公共服務(wù)支出的主要部分是政府部門行政管理經(jīng)費(fèi)。2015年，湖北一般公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出的比重為10.1%，高于全國(guó)平均水平1.8個(gè)百分點(diǎn)，在中部6省中排名第3，比江西高0.8、比安徽高2.5、比山西高2.9個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表10）。2015年與2011年相比，湖北一般公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出的比重，雖然下降了2.2個(gè)百分點(diǎn)，但在整個(gè)“十二五”期間，湖北省行政管理經(jīng)費(fèi)年均增長(zhǎng)率為14.4%，居中部6省首位，增幅高于全國(guó)平均水平6.4個(gè)百分點(diǎn)。

2.其他支出?！笆濉逼陂g，湖北一般公共預(yù)算支出中的“其他支出”規(guī)模始終居于中部6省前列。2015年，湖北的“其他支出”為71.2億元，是安徽省的4倍多，而同期湖南省的“其他支出”只及湖北的60%（見(jiàn)表11）。湖北省的“其他支出”主要用于了政府主導(dǎo)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目或事務(wù)。2015年，這類支出約為50億元，占“其他支出”的70%。具體構(gòu)成如下：（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金支出10.0億元，占比14.1%；（2）持股入股支出9.5億元，占比13.3%；（3）拆遷及補(bǔ)償費(fèi)5.9億元，占比8.3%；（4）償債支出4.3億元，占比6.0%；（5）招商引資、貿(mào)易洽談支出3.1億元，占比4.4%；（6）還貸準(zhǔn)備金3.1億元，占比4.4%；（7）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出2.4億元，占比3.4%；（8）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制結(jié)算支出4.5億元，占比6.3%；（9）非稅收入繳庫(kù)安排支出9.4億元，占比13.1%；（10）其他。

三、社會(huì)保障收支結(jié)余和地方政府債務(wù)情況比較分析

（一）社會(huì)保障收支面臨“穿底”風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)保障收支結(jié)余，是反映社保基金運(yùn)行狀況、社保支出兌付能力、社?；鸸芾硭胶驼疂撛谪?cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要的綜合指標(biāo)。2015年，湖北社保資金結(jié)余僅有15.7億元，2016年結(jié)余44.3億元，在中部6省中排第5位，收支“穿底”的風(fēng)險(xiǎn)日益加大（見(jiàn)表12）。

（二）政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本可控

1.政府債務(wù)率（政府債務(wù)余額/政府綜合財(cái)力）。它是衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵指標(biāo)，以100%為警戒線。其中，綜合財(cái)力為政府的公共財(cái)政收入、轉(zhuǎn)移支付收入、政府性基金收入，以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入之和。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2015年，全國(guó)地方政府平均債務(wù)率為86%，湖北債務(wù)率為72.62%，低于全國(guó)地方債務(wù)率平均值，在中部6省中排第3位（見(jiàn)表13）。

2.政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率（政府債務(wù)余額/GDP）。其一般涵義是，地方政府承當(dāng)?shù)膫鶆?wù)總量相對(duì)于當(dāng)年地方經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出規(guī)模的比例關(guān)系。債務(wù)負(fù)擔(dān)率越高，政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越大。2015年，湖北地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率為15.9%，在中部6省中排第6位，表明政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率尚有潛力（見(jiàn)表14）。endprint

3.政府債務(wù)付息支出。2015年，湖北地方政府債務(wù)付息支出為24.3億元，在中部6省中排第4位（見(jiàn)表15），政府債務(wù)付息支出處于政府財(cái)力可能的范圍之內(nèi)。

四、政策建議

基于上述對(duì)湖北等中部6省“十二五”財(cái)政運(yùn)行情況的比較分析，特提出以下政策建議：

第一，進(jìn)一步加快湖北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型、升級(jí)的步伐，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行的省對(duì)下財(cái)政管理體制，從根本上改變一部分市州、縣級(jí)政府過(guò)度依賴土地財(cái)政和房地產(chǎn)稅收的現(xiàn)狀，努力提高財(cái)政收入質(zhì)量。（1）落實(shí)“營(yíng)改增”政策，完善“營(yíng)改增”相關(guān)配套措施，進(jìn)一步發(fā)揮“營(yíng)改增”稅改政策在推動(dòng)我省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、消費(fèi)升級(jí)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面的作用。（2）落實(shí)財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠等導(dǎo)向性政策，推動(dòng)新一代信息技術(shù)、高端裝備與材料、生物醫(yī)藥、新能源汽車、數(shù)字創(chuàng)意等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為新的支柱產(chǎn)業(yè)。（3）完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。以縣級(jí)財(cái)政為責(zé)任主體，建立科學(xué)化、精細(xì)化的財(cái)政管理機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整縣級(jí)財(cái)力保障水平，建立保障范圍逐步擴(kuò)大、保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高的動(dòng)態(tài)保障機(jī)制。（4）研究省以下事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。重點(diǎn)圍繞民生保障、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，分領(lǐng)域、分行業(yè)逐步提出事權(quán)和支出責(zé)任劃分的方案。（5）完善與財(cái)政體制相關(guān)的考核機(jī)制。適當(dāng)調(diào)減經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)位、收入增長(zhǎng)類考核指標(biāo)和權(quán)重，增加相關(guān)政策目標(biāo)落實(shí)情況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況等考核指標(biāo)和權(quán)重。（6）完善省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制并逐步提高在全部轉(zhuǎn)移支付中的比重。修訂完善轉(zhuǎn)移支付管理辦法，研究建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

第二，湖北在高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、住房保障等四大民生領(lǐng)域，既存在財(cái)力保障不足的問(wèn)題，也存在著體制改革不到位的問(wèn)題。建議深入研究財(cái)政支持與體制改革“雙輪聯(lián)動(dòng)”的大思路和大政策，以推動(dòng)這四大民生領(lǐng)域的搞活與發(fā)展。（1）加大民生保障支出力度。節(jié)約下來(lái)的預(yù)算資金重點(diǎn)向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、住房保障等民生領(lǐng)域傾斜。同時(shí)，探索將一部分非稅收入用于民生支出，如彩票公益金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等。（2）創(chuàng)新財(cái)政投入方式。財(cái)政可以通過(guò)政府采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、捐贈(zèng)配比等政策措施，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與民生領(lǐng)域投資和運(yùn)營(yíng)。嘗試將財(cái)政投入方式的創(chuàng)新與擴(kuò)大投融資渠道的方式方法聯(lián)系起來(lái)，靈活運(yùn)用，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用和財(cái)政資金“四兩撥千斤”的放大作用。大力推廣和應(yīng)用PPP模式，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作。（3）加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度建設(shè)。探索形成一套科學(xué)的支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立行之有效的激勵(lì)、約束、反饋機(jī)制，同時(shí)為決策者提供有力的決策依據(jù)，提高財(cái)政投入資金的使用效率。

第三，要高度重視湖北社會(huì)保障資金來(lái)源面臨的“穿底”風(fēng)險(xiǎn)。建議構(gòu)建省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“地稅征收、財(cái)政管理、社保發(fā)放、審計(jì)監(jiān)督”四位一體的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制。當(dāng)務(wù)之急是要在資金征管體制上借鑒先進(jìn)省份的經(jīng)驗(yàn)，將目前湖北養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等收入征管中存在的“多部門治水”亂象，改革、調(diào)整為由湖北省地方稅務(wù)局一家“集中征收、全責(zé)征管”的新體制，以確保未來(lái)全省社保收入的持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)。

第四，按照黨的十八大提出的“切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”的理念，對(duì)“十二五”期間省級(jí)和市州設(shè)立的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、持股入股支出，以及各類政府投資平臺(tái)的財(cái)政資金使用績(jī)效，進(jìn)行全面審計(jì)和評(píng)估，防止財(cái)政資金的浪費(fèi)和濫用，防范潛在的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政府包攬過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)。

第五，向安徽、山西和江西3省學(xué)習(xí)，要更加嚴(yán)格地控制各級(jí)政府的行政管理支出，把節(jié)約下來(lái)的預(yù)算資金更多地用于民生保障支出。各級(jí)政府要樹(shù)立經(jīng)常性支出過(guò)“緊日子”的思想，進(jìn)一步壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”，積極探索利用新技術(shù)、新手段（如釘釘辦公、滴滴公務(wù)打車等）進(jìn)一步降低行政管理支出。

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[責(zé)任編輯：曾 菡]endprint