梁銘豪++甘建文++劉小玲

摘要 集中留地安置具有較好的綜合效益，本文從4個(gè)方面剖析了其效益生成機(jī)理：通過優(yōu)化留用地資源的空間配置和提高留用地資產(chǎn)的地租水平來提高留用地的資源與資產(chǎn)效益；通過促進(jìn)留用地經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)來提高留用地的經(jīng)濟(jì)效益；通過加快和諧農(nóng)村的建設(shè)步伐和保障地區(qū)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展來提高留用地的社會(huì)效益；通過提高被征地農(nóng)民的資產(chǎn)性收入和增進(jìn)被征地農(nóng)民的福利水平來提高農(nóng)民福利效益。

關(guān)鍵詞 集中留地安置模式；效益生成機(jī)理；資源與資產(chǎn)效益；經(jīng)濟(jì)效益；社會(huì)效益；農(nóng)民福利效益

中圖分類號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）20-0266-01

2014年中共中央國務(wù)院一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，“因地制宜采取留地安置補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益”。這是留地安置作為征地補(bǔ)償安置的重要方式之一首次被正式寫入中央文件，進(jìn)一步明確留地安置保護(hù)農(nóng)民土地發(fā)展增值收益權(quán)、持續(xù)提高被征地農(nóng)民生活水平的目標(biāo)取向。集中留地安置作為留地安置的具體制度安排之一，在基層實(shí)踐中逐漸出現(xiàn)并取得較好的效益。

留地安置是指在征地時(shí)為了使被征地村集體的生產(chǎn)發(fā)展和被征地農(nóng)民的生活水平得到長遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障，在符合規(guī)劃的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依照征地面積的一定比例，安排相應(yīng)面積的建設(shè)用地，用以支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其村民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的征地安置補(bǔ)償方式[1]。集中留地安置，即留用地集中安排在本區(qū)（縣級(jí)市）或本鎮(zhèn)（街）工業(yè)集聚區(qū)，或者集中安排在本區(qū)（縣級(jí)市）的留用地集中安置區(qū)內(nèi)；也可以是指在兌現(xiàn)落實(shí)留用地的時(shí)候，2個(gè)或者2 個(gè)以上的村集體（行政村或村聯(lián)社）經(jīng)過合法程序申請(qǐng)將留用地集中安置在同一幅符合規(guī)劃要求的留用地選址地塊單元上。

現(xiàn)有研究主要從留用地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)、政策完善、法律保障等方面開展[2]，關(guān)于集中留地安置的理論研究相對(duì)較少，出現(xiàn)了理論研究嚴(yán)重滯后于具體實(shí)踐的困局，導(dǎo)致具體的實(shí)踐缺乏深刻的理論指導(dǎo)。集中留地安置作為地方政府自下而上的誘致性制度變遷，其實(shí)踐模式、效益表現(xiàn)等方面亟須全面的理論探討，以期為后續(xù)的具體實(shí)踐提供具有普遍性和一般性的學(xué)術(shù)解釋，更好地指導(dǎo)實(shí)踐。為進(jìn)一步深化該模式的效益內(nèi)涵，分別從資源與資產(chǎn)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和農(nóng)民福利效益4個(gè)維度詳細(xì)剖析集中留地安置模式的效益生成機(jī)理。

1 資源與資產(chǎn)效益生成機(jī)理

1.1 提高留用地資產(chǎn)的地租水平

留用地作為農(nóng)村集體二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，具有城市建設(shè)用地的特征。根據(jù)理論基礎(chǔ)中提及的土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論，只有留用地規(guī)模達(dá)到一定程度，才能提高其規(guī)模效益和集聚效益，顯著提高留用地的地租水平。資本和金融市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)顯示，土地開發(fā)經(jīng)營主體對(duì)具有一定規(guī)模的土地的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)會(huì)更高。只有達(dá)到一定的土地規(guī)模，才能使開發(fā)經(jīng)營主體按照留用地的最佳利用方式利用土地，才能充分挖掘留用地應(yīng)有的價(jià)值和資源效益。因此，通過集中留地安置的模式，使留用地得以成片化、規(guī)?；?，從而使留用地的資源效益表現(xiàn)在開發(fā)經(jīng)營主體對(duì)留用地的付租水平上。

1.2 優(yōu)化留用地資源的空間配置

加快土地要素資源在不同的生產(chǎn)主體、生產(chǎn)部門間科學(xué)配置，是充分釋放資源利用價(jià)值、提高土地要素利用效益的重要途徑。通過集中留地安置，細(xì)碎化的留用地資源得以整合、集中，既可以使留用地在空間上進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃安排和高效合理的空間配置，糾正農(nóng)村集體建設(shè)用地資源空間與主體、空間與產(chǎn)業(yè)錯(cuò)配現(xiàn)象，提高留用地資源要素的生產(chǎn)率；又可以使得留用地使用權(quán)在對(duì)留用地資源評(píng)價(jià)較高的生產(chǎn)主體和生產(chǎn)部門間流動(dòng)，使得留用地流向效率較高的生產(chǎn)經(jīng)營主體。

2 集中留地安置模式的經(jīng)濟(jì)效益生成機(jī)理

一是由于城市生產(chǎn)部門對(duì)土地的規(guī)模性要求極高，零散土地經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，金融機(jī)構(gòu)考慮到自身效益和風(fēng)險(xiǎn)[3]，市場(chǎng)資本對(duì)留用地的金融支持行之謹(jǐn)慎，導(dǎo)致了市場(chǎng)對(duì)留用地的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)較低，留用地土地價(jià)值低。然而對(duì)于有一定規(guī)模效益和成本效益的留用地，加之村集體間集中留地安置模式“捆綁信用”的保障，信用機(jī)構(gòu)更樂意向集中留地安置模式的開發(fā)項(xiàng)目放貸。這樣，得到金融機(jī)構(gòu)的資本激勵(lì)，有一定運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的大型開發(fā)主體會(huì)更樂意充分利用村集體留用地投資較大的開發(fā)項(xiàng)目，從而快速實(shí)現(xiàn)留用地的經(jīng)濟(jì)效益。二是集中留地安置模式使得村集體之間、村民之間的自組織化程度提高，具有一定組織化程度的村集體或村民可以有效抵御侵蝕農(nóng)民利益的不合理因素，提高村集體甚至生產(chǎn)經(jīng)營主體在市場(chǎng)中的談判能力和市場(chǎng)主體地位。三是集中留地安置發(fā)生后，一方面可以統(tǒng)一對(duì)外招商引資或者交付開發(fā)，減少分散個(gè)體到市場(chǎng)上信息搜集、談判、協(xié)商、契約和監(jiān)督的交易費(fèi)用；另一方面留用地集中到統(tǒng)一的地塊單元上，土地資產(chǎn)的地理區(qū)位專用性降低，從而可以減少因用途變更或者用地主體變更所產(chǎn)生的交易費(fèi)用[4]。

3 社會(huì)效益生成機(jī)理

3.1 加快和諧農(nóng)村的建設(shè)步伐

留用地的價(jià)值實(shí)現(xiàn)長期處于“低水平的困局”，使得被（下轉(zhuǎn)第273頁）

（上接第266頁）

征地農(nóng)民難以分享土地增值收益。通過集中留地安置模式，一方面被征地農(nóng)民可以通過留用地合理利用來提高農(nóng)民的資產(chǎn)收益水平，從而縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，破解階層固化困境。另一方面可以通過尊重被征地農(nóng)民靈活利用留用地的意愿，迎合被征地農(nóng)民使用留用地來提高生活水平的心理預(yù)期，順應(yīng)被征地農(nóng)民的理性價(jià)值追求，充分體現(xiàn)了留用地補(bǔ)償制度更加注重對(duì)被征地農(nóng)民心理疏導(dǎo)和心理滿足的改革目標(biāo)取向。從而，有利于化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)和諧農(nóng)村建設(shè)的社會(huì)目標(biāo)。

3.2 保障區(qū)域社會(huì)事業(yè)發(fā)展

一方面，以集中留地安置為契機(jī)，根據(jù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引進(jìn)地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展的新型產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮留用地資源的土地載體功能，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性水平，從而實(shí)現(xiàn)政府稅收的持續(xù)性增長，為保障地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高公共服務(wù)水平奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和提高工業(yè)現(xiàn)代化水平的目標(biāo)。另一方面，集中留地安置模式有利于農(nóng)村發(fā)展的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌推進(jìn)，打破鄉(xiāng)村建設(shè)用地?zé)o序混亂格局，有效抑制違法用地，對(duì)于提高地區(qū)的土地管理水平、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展大有裨益。endprint

4 農(nóng)民福利效益生成機(jī)理

4.1 提高被征地農(nóng)民的資產(chǎn)性收入

農(nóng)村集體建設(shè)用地的經(jīng)營收益是農(nóng)民資產(chǎn)性收入的重要來源，而留用地作為被征地農(nóng)民重要的生活保障，提高其生產(chǎn)經(jīng)營收入成為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模、提升農(nóng)民資產(chǎn)性收入的重要途徑。要達(dá)到以上目的，目前較佳的路徑是使零碎分散的留用地集中合并，合理利用留用地資源從而實(shí)現(xiàn)留用地資產(chǎn)的收益價(jià)值。集中留地安置模式，不僅可以促進(jìn)市場(chǎng)主體對(duì)留用地的投資開發(fā)，通過物業(yè)出租等措施增加資產(chǎn)性收入，而且可以通過開發(fā)項(xiàng)目提供大量的勞動(dòng)崗位、增加就業(yè)機(jī)會(huì)來提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的勞務(wù)性收入，具有雙重收入效應(yīng)。

4.2 提升被征地農(nóng)民的福利水平

農(nóng)民被征地后的生活狀態(tài)和外在環(huán)境均發(fā)生了變化，很大程度上會(huì)降低個(gè)人的活動(dòng)能力、機(jī)會(huì)的可得性等，從而降低人民的福利水平。而且，現(xiàn)實(shí)中留用地的福利效用并沒有得到充分釋放。因此，把閑置的留用地充分利用有助于充分發(fā)揮留用地的價(jià)值，增加農(nóng)民的福利。集中留地安置模式是把閑置留用地整合并盤活的可行舉措之一。一方面，可以解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。目前，村集體和絕大部分農(nóng)民仍需承擔(dān)一定比例的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，集中留地安置可以解決農(nóng)村集體資金不足的問題，可為達(dá)到一定年齡的村民發(fā)放養(yǎng)老金。另一方面，作為農(nóng)民利益的代表，聯(lián)合起來的農(nóng)村集體可以積極開展與政府機(jī)構(gòu)的對(duì)話，反映被征地農(nóng)民的意愿和利益訴求，也有利于增加與政府博弈的籌碼，增強(qiáng)農(nóng)民自我提高福利的能力，促使政府出臺(tái)一些有利于增進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)福利的制度，使被征地農(nóng)民的社會(huì)福利得到政府自上而下強(qiáng)有力的制度保障和政策支撐[5-6]。

5 結(jié)語

綜上所述，集中留地安置具有較佳的資源與資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、農(nóng)民福利效益。在效益分析的基礎(chǔ)上，對(duì)被征地農(nóng)民展開微觀調(diào)查，從被征地農(nóng)民的視角出發(fā)，持續(xù)研究農(nóng)民集中留地安置意愿，以期為集中留地安置以及留地安置制度的進(jìn)一步調(diào)整提供基層信息。

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