商丘市農(nóng)村土地流轉存在的問題與建議

王雪麗++孔德艷

摘要 近年來，商丘市不斷完善農(nóng)村土地經(jīng)營制度，積極引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。本文從商丘市農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀出發(fā)，分析了商丘市農(nóng)村土地流轉存在的問題，并提出建議，為推進農(nóng)村土地流轉制度改革提供參考。

關鍵詞 土地流轉；適度規(guī)模經(jīng)營；現(xiàn)狀；問題；建議；河南商丘

中圖分類號 F301.0；F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）19-0291-02

1 商丘市農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀

1.1 基本情況

截至2016年底，商丘市農(nóng)村土地規(guī)模流轉總面積達到14萬hm2，占耕地總面積的28.5%，其中轉包4.33萬hm2、出租6.27萬hm2、互換2.80萬hm2、其他0.60萬hm2，分別占流轉面積的30.95%、44.76%、20.00%和4.29%。流轉6.67 hm2以上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體2 875個，流轉面積10.44萬hm2，占土地流轉面積的74.57%。其中，農(nóng)民合作社有1 591個，流轉面積5.39萬hm2；家庭農(nóng)場有705個，流轉面積2.01萬hm2；專業(yè)大戶有522個，流轉面積1.85萬hm2；農(nóng)業(yè)企業(yè)57個，流轉面積1.19萬hm2 [1]。

1.2 主要做法

1.2.1 加強宣傳培訓。一是深入宣傳。利用電視、廣播、發(fā)放宣傳材料、印刷標語、懸掛橫幅等多種形式廣泛深入宣傳中辦發(fā)﹝2014﹞61號等文件精神。柘城縣在縣廣播電視臺制作有關專題節(jié)目6期，播放48期次；利用《政風行風熱線》欄目，開展專題講座8期，播放32期次；懸掛過街橫幅50多幅，刷寫墻體宣傳標語100余條。二是加強培訓。利用新型職業(yè)農(nóng)民培育工程項目，把中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）作為重點宣傳培訓內容。

1.2.2 強化政策保障。商丘市各級黨委政府把土地流轉作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、調整農(nóng)業(yè)結構、增加農(nóng)民收入的重要工作來抓。2015年，市政府出臺了《商丘市人民政府辦公室關于扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》（商政辦〔2015〕116號），從組織領導、財政投入、金融支持、用地用電等方面支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。2016年12月，經(jīng)市政府同意，市農(nóng)業(yè)局、市委農(nóng)辦、市國土局、市工商局聯(lián)合印發(fā)了《關于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的實施辦法》（商農(nóng)文﹝2016﹞109號），進一步加強工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理，探索建立工商資本租賃農(nóng)地分級備案制度。2017年2月，市委、市政府出臺了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》（商辦〔2017〕8號），從穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系、規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉、加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、加強土地流轉管理和服務、強化土地流轉用途管制等方面提出了具體的政策措施。

1.2.3 加大財政投入。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉、發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉變的重要內容之一，市政府及有關部門高度重視和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉變。目前，市農(nóng)業(yè)局設立了支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展專項資金400萬元，主要用于支持種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。縣（區(qū)）也出臺了一些引導農(nóng)村土地流轉的政策措施，加大對種糧大戶及農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營的支持補貼力度。

1.2.4 完善仲裁體系建設。認真貫徹落實《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，8個縣（區(qū)）依法調整成立了縣級仲裁機構，聘任了180余名仲裁員，調處農(nóng)村土地承包糾紛效果明顯。夏邑縣、虞城縣、睢縣、柘城縣、民權縣利用仲裁基礎設施建設項目建成完善了仲裁服務場所和條件，并將陸續(xù)投入使用。已初步形成鄉(xiāng)村調解、縣（區(qū)）仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁體系。

1.2.5 培育新型經(jīng)營主體。隨著農(nóng)村發(fā)展方式轉變、改革深化、產(chǎn)業(yè)鏈升級，已初步形成農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地的需求日趨強烈。為加速農(nóng)村土地流轉，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，應采取強有力措施積極培育發(fā)展農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。一是發(fā)展農(nóng)民合作社。發(fā)揮農(nóng)民合作社的主體作用，把合作社作為實施土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的有效載體。截至目前，商丘市已發(fā)展農(nóng)民合作社7 152家，其中種植業(yè)合作社3 912家，流轉土地面積達5.33萬hm2。二是培育發(fā)展家庭農(nóng)場。截至目前，商丘市已發(fā)展家庭農(nóng)場2 025家，其中種植業(yè)1 663家，流轉土地面積逾2萬hm2。三是著力打造“一村一品”富民強村工程。立足本地實際，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，重點抓“一村一品”培育，加快土地流轉，推進適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展[2-3]。

2 存在的問題

2.1 少數(shù)農(nóng)戶思想認識不足

一是對土地流轉認識不足。部分農(nóng)戶對農(nóng)村土地所有權、經(jīng)營權以及相關政策法規(guī)認識不足，擔心流轉后會失去土地。二是對土地流轉價格期望過高。三是對流轉年限存在疑慮。部分農(nóng)戶擔心流轉土地要不回，不愿流轉時間過長。四是履約精神不強。農(nóng)戶隨意提高流轉價格，不按合同履約。

2.2 發(fā)展水平低

農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營處于起步階段，政府投入不足，資本進入少，規(guī)?；?jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求相距甚遠。部分流轉大戶租賃的土地排灌、道路、水電等配套基礎設施配套差，規(guī)?；鬓D風險加大，造成品種、施肥、栽培、植保等農(nóng)業(yè)技術集成配套難以實現(xiàn)，致使產(chǎn)業(yè)化程度不高，機械化程度不能顯著提升。同時，大面積流轉土地涉及的農(nóng)戶多，每個農(nóng)戶的想法不一致，協(xié)調難度大，集中連片流轉難，制約了土地規(guī)模流轉。

2.3 資金匱乏

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等，規(guī)?；a(chǎn)前期基礎建設需要投入大量資金，包括建設晾曬場地、農(nóng)業(yè)機械、生產(chǎn)資料、倉儲設施等。而經(jīng)營主體大多為農(nóng)民，經(jīng)濟基礎薄弱，普遍存在啟動資金不足、融資授信擔保困難、貸款困難的問題。各級政府雖然出臺了一系列針對發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的鼓勵、扶持政策，但部分扶持政策措施特別是有效的資金支持，還有待落實。

3 建議

3.1 建立健全服務體系

加大農(nóng)村土地流轉服務體系投資建設力度，通過財政支持、政策引導，建立考核評價制度、完善服務功能，實行獎補激勵、適時表彰獎勵等辦法，加快推進土地流轉服務體系建設，結合農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設，實現(xiàn)功能完善、信息互通、資源共享、集成辦公、村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有窗口、縣市有中心的市、縣、鄉(xiāng)、村4級服務體系，提供政策咨詢、信息發(fā)布、產(chǎn)權交易、合同簽訂、價格評估、糾紛調處等服務。

3.2 加大財政扶持

一是增加財政投入規(guī)模。各級財政要將農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展專項扶持資金納入預算，提升該項資金在整個“三農(nóng)”投入中的比重，并逐年增加扶持資金總量，保障財政扶持的穩(wěn)定性。二是發(fā)揮政策和資金導向功能。完善財政資金投入機制，減少“漫灌式”補貼，靈活運用以獎代補、貸款貼息、承擔項目等方式，發(fā)揮財政資金的扶持、引導功能。同時，注重引導社會投資農(nóng)業(yè)土地流轉，形成多元化、多層次資金投入機制。三是加強涉農(nóng)資金整合。全面梳理涉農(nóng)資金，綜合統(tǒng)籌管理，最大限度地發(fā)揮資金使用效益，優(yōu)先扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[4]。

3.3 擴大金融支持

加強商業(yè)銀行和農(nóng)村合作金融機構等金融服務，放寬對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款條件，將管理規(guī)范、符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體納入信貸支持范圍，每年提供一定額度的低息貸款。

3.4 加強農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體人才培養(yǎng)是農(nóng)村人才隊伍建設的重要內容，整合各類培訓資源，開展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育、培訓，重點培訓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負責人和骨干管理人員，使其率先發(fā)展成為職業(yè)農(nóng)民。參照大學生村官的政策，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體引進高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、農(nóng)技專業(yè)人才[5-6]。

4 參考文獻

[1] 衛(wèi)筱豐.關于商丘市農(nóng)村土地流轉情況的調查與思考[J].河南農(nóng)業(yè)，2013（15）：11.

[2] 李明，朱金芳，崔國強，等.商丘市農(nóng)村推行“小塊并大塊、多塊變一塊”土地流轉互換調查與思考[J].河南農(nóng)業(yè)，2011（19）：6-7.

[3] 鹿原林.商丘市農(nóng)地流轉機制研究[D].鄭州：河南農(nóng)業(yè)大學，2010.

[4] 凌斌. 土地流轉的中國模式：組織基礎與運行機制[J].法學研究，2014，36（6）：80-98.

[5] 蔡鷺斌，段建南，張雪靚.農(nóng)戶土地流轉意愿及其影響因素分析[J].四川理工學院學報（社會科學版），2013，28（5）：28-33.

[6] 王忠林.我國農(nóng)村集體土地流轉制度研究[D].青島：中國海洋大學，2011.