袁菱歡

（同濟大學(xué)德國問題研究所，上海 200092）

德國地方融入政策的潛力與不足

袁菱歡

（同濟大學(xué)德國問題研究所，上海 200092）

德國因其開放性的難民政策和雄厚的經(jīng)濟實力成為歐洲接受難民最多的國家，未來德國最大的問題在于如何促進移民融入。德國地方融入政策旨在德國基本法的框架內(nèi)，根據(jù)各地實際情況促進各地方的移民融入。至今已取得顯著效果。而作為融入政策的最后一環(huán)，地方融入政策的發(fā)展?jié)摿按嬖诘牟蛔愠蔀榈聡笆澜珀P(guān)注的重點。德國地方政府；移民融入；德國地方融入政策

1 德國地方融入政策發(fā)展概況

在德國，負責(zé)移民和融入的政治機構(gòu)比較復(fù)雜。這一現(xiàn)象要歸結(jié)于德國基本法規(guī)定的聯(lián)邦結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性結(jié)果，基本法的權(quán)力分散三個層級為聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府的地方行政自治權(quán)。在德國聯(lián)邦體系內(nèi)聯(lián)邦政府和州政府對于融入重點領(lǐng)域的立法環(huán)節(jié)和資助環(huán)節(jié)負責(zé)。州政府決定了各州移民的教育政策、移民參與的制度化框架以及各州的資金援助。根據(jù)德國基本法第28條第二款內(nèi)容，德國地方政府在融入過程的制定層面享有很大的自主空間，至于如何運用自治權(quán)制定相應(yīng)的地方融入政策，決定權(quán)保留在各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中。

德國地方融入政策的目標(biāo)是，在民主憲法基本原則的框架內(nèi),積極促進權(quán)利平等和機會平等、社會參與和政治參與、不同族群的交流以及相互尊重不同文化等各方面進步。

經(jīng)歷了50年代和60年代大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)消極態(tài)度以及延續(xù)至90年代的不系統(tǒng)的融入政策，以及隨后的抵抗階段，直到2000年初，地方融入政策才開始得到明顯重視而有了發(fā)展動力。造成如此轉(zhuǎn)變的原因有以下幾點：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)里不斷增多的融入問題造成政府壓力。老齡化問題和城市社會分化倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供緩解問題措施。（2）聯(lián)邦政府的融入政策在90年代開始呈現(xiàn)現(xiàn)代化的特征，以及聯(lián)邦州各自制定的促進項目都有利地推動了地方的融入政策開始朝著積極方向發(fā)展。自90年代末期以來，通過諸如2000年的《國籍法》改革、2005年的《移民法》改革和“國家融入計劃2007”以及后來的“國家融入行動計劃2012”等多項重大立法調(diào)整與舉措，移民議題開始經(jīng)由所有聯(lián)邦層面開啟了新的發(fā)展方向，獲得了更多關(guān)注。雖然融入政策一般被理解為聯(lián)邦、州和地方三個層面的共同任務(wù)，但融入措施的具體實施過程中更多地由地方政府擔(dān)負起主要責(zé)任，因此地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活動空間進一步擴大。

根據(jù)數(shù)據(jù)，僅僅在2008年就有81個大城市中的41個城市擁有融入概念或草案，占了總數(shù)的一半，而1998年的數(shù)據(jù)僅為五分之一。北威州更是先行一步，在不屬于縣管轄的地區(qū)，以定期匯報融入情況作為資助前提設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)融入中心。融入問題長久以來在德國地方主要行政機構(gòu)得不到重視以及排斥移民的現(xiàn)象在此時發(fā)生了轉(zhuǎn)變，移民融入以其現(xiàn)實性及緊迫性，逐漸成為城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的資源。隨著聯(lián)邦政府、州政府和各類基金會所提供的多樣化的資助與研究項目，以及地方政府行動范圍的不斷擴大，很多關(guān)于融入政策的“地方化”的議題開始進入人們視野。

2 德國地方融入政策的特征與發(fā)展方向

隨著在融入領(lǐng)域工作的發(fā)展，德國地方融入政策呈現(xiàn)出兩面性的特征：一方面，作為自主的政治層面，德國地方政府在移民融入這一持續(xù)性議題上擁有更大的自主權(quán)和操作空間。地方移民融入政策的發(fā)展也證實了，自上世紀(jì)90年代中晚期以來，在移民融入過程中地方政府的作用是顯而易見的，而許多地方政府也將這一結(jié)果繼續(xù)運用與促進移民跨文化交流的工作中，形成良性循環(huán)。但在另一方面，地方層面的決策長久以來一直存在著其他矛盾。首先，地方的融入政策輻射范圍受到地域局限，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于移民的經(jīng)濟、法律、政治和宗教關(guān)系的影響力不應(yīng)被過分夸大，此類問題往往涉及到跨地區(qū)、國家、歐洲甚至國家范圍。其次，地方政府的決策往往帶有個案性質(zhì)，其結(jié)果就是“就事論事”，無法針對某一具體事件制定長遠措施。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)人才，財政狀況不加，存在遇事“磨洋工”現(xiàn)象也阻礙了地方自治朝著可持續(xù)方向發(fā)展地方政策。

因此目前融入政策的地方化與制度化這一議題還有待考察，其究竟與聯(lián)邦政府、聯(lián)邦州、地方政府的缺乏資金儲備這一“老生常談”問題有關(guān)，或是與可實現(xiàn)的地方融入政策的長期范式轉(zhuǎn)換有關(guān)。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這一問題的回答也不盡相同。

從地方融入問題的處理和地方融入政策可持續(xù)性角度出發(fā)，Michael Krummacher總結(jié)了五條與此相關(guān)的操作層面：（1）發(fā)展和實施地方融入概念，并建立地方融入政策的行為體網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；（2）擴大移民參與途徑，加強與他們的對話；（3）將跨文化工作的社會空間指導(dǎo)列為融入操作領(lǐng)域的重點；（4）在政治、行政和社會服務(wù)部門領(lǐng)域加強跨文化工作；（5）在地方操作領(lǐng)域框架下加大對教育領(lǐng)域的資金投入。

由于德國的移民融入問題不僅僅是族群問題，更是社會問題，如果不改善移民的再教育、職業(yè)教育、工作和居住以及市民權(quán)利等領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性參與機會的話，地方融入政策難以取得實質(zhì)性的成功，由此要求地方政府在社會公平和機會均等方面積極給予支持。

注釋：

1.德國基本法第28條第二款：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法定限度內(nèi)自行負責(zé)處理地方團體一切事物之權(quán)利，應(yīng)予保障。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合區(qū)在其法定職權(quán)內(nèi)依法享有自治之權(quán)。自治權(quán)之保障應(yīng)包含財政自主之基礎(chǔ)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就具有經(jīng)濟效力的稅源有稅率權(quán)即屬前開財政自主之基礎(chǔ)。

[1]Gesemann, F. & Roth, R. (2009). Kommunale Integrationspolitik in Deutschland. Einleitende Bemerkungen. In F. Gesemann & R. Roth (Hrsg.), Lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft Wiesbaden: VS-Verlag. S.11-29.

[2]Krummacher, M. (2010). Kommunalisierung der Integrationspolitik: Zwischenbilanz zu den Herausforderungen, Entwicklungstrends und Widersprü chen. In H. J. Dahme & N. Wohlfahrt (Hrsg.), Regiert das Lokale das Soziale.. Baltmannsweiler: Schneider-Verlag Hohengehren. S. 143-159.

[3]Krummacher, M. (2015). Migrations- und Integrationspolitik. In I. Zacharaki, T. Eppenstein& M.Krummacher (Hrsg.), Handbuch Interkulturelle Kompetenz. Interdisziplinre Zugnge und Konzepte f ür soziale und p dagogische Berufe.. Schwalbach/ Ts.:Debus-Verlag. S.67-95.

D523.5

A

1003-2177（2017）11-0001-02

袁菱歡（1992—），女，漢族，福建福州人，同濟大學(xué)德語系研究生在讀，研究方向：德國問題研究。