賓佳音

學(xué)校體育的法律狀況研究

賓佳音

我國經(jīng)濟狀況在20年來得到了較為快速的發(fā)展，國民文化水平也逐漸提高，與升學(xué)率形成鮮明對比的是，在校學(xué)生的身體素質(zhì)卻在不斷下降。本文從學(xué)校體育法律的角度，分析了學(xué)校體育存在法律規(guī)范體系不健全、體育經(jīng)費不足、體育老師的待遇缺乏保障、體育法律規(guī)范執(zhí)行力度不足以及教育體系不重視體育教育等五個方面的問題，并在分析不足之處的基礎(chǔ)上提出了相對應(yīng)的完善建議，旨在進一步健全學(xué)校體育法律體系，推動我國國民身體素質(zhì)和綜合素質(zhì)的全面發(fā)展。

學(xué)校體育 法律規(guī)范 完善

近年來，學(xué)校在體育工作開展方面取得了明顯的成績，體育教師隊伍和體育設(shè)備都逐漸走向規(guī)范化，但仍然存在許多亟需解決的問題：

學(xué)校對體育的重視程度不高，仍以文化成績作為評定學(xué)生是否優(yōu)秀以及升學(xué)的單一標(biāo)準(zhǔn)；體育老師的地位不高，待遇地獄其他學(xué)科老師，很多學(xué)校的文化課程授課老師在升學(xué)率方面有較高的績效獎金，而體育老師由于不參與文化課程授課，在績效方面遠遠低于其他學(xué)科老師，在社會上也沒有得到應(yīng)有的尊重；體育課及課外活動等方面的開展遠低于國家法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，很多體育課流于形式，被文化課擠占空間，甚至很多高中在學(xué)生上高三之后不再開設(shè)體育課，不再進行早操。日常生活中，除了體育課和校運會外，學(xué)校缺乏組織學(xué)生進行日常鍛煉的意識；學(xué)校體育設(shè)施不夠完善，很多學(xué)校的設(shè)施在數(shù)量雖然符合《中學(xué)體育器材設(shè)施配備目錄》等規(guī)范的規(guī)定，但是存在設(shè)備陳舊、室外的籃球場、田徑場等活動場所地面粗糙等問題，容易使學(xué)生受傷。由于上述種種問題的存在，近20年以來，雖然我國的各類學(xué)校入學(xué)率不斷上升，但是在校學(xué)生的體質(zhì)身體素質(zhì)下降明顯，很多學(xué)生在視力、耐力、肺活量等基本身體指標(biāo)出現(xiàn)了持續(xù)下降的情況，與此同時，很多學(xué)生的體重卻呈上升趨勢，這形成了鮮明的對比。

筆者認為，上述問題存在的主要原因，在于學(xué)校的法律體系不夠完善，學(xué)生體育鍛煉的權(quán)利得不到有效保障。雖然我國在學(xué)校立法方面制訂了《體育法》、《學(xué)校體育工作條例》以及《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)，但很多規(guī)定的內(nèi)容過于空洞，仍然存在一些法律方面的問題，具體如下。

一、學(xué)校體育法律零散繁多，更新速度慢

2006年出版的《學(xué)校體育重要法規(guī)文件選編》一書中共收了有關(guān)學(xué)校體育的法律規(guī)范超過40部，內(nèi)容分散龐雜，不同文件的規(guī)定有不同的側(cè)重點，沒有形成相對完整的法律體系。［1］除了這些規(guī)定外，教育部還公布了一些指導(dǎo)學(xué)校體育工作的決議和通知。存在相似內(nèi)容重復(fù)規(guī)定的情況。僅僅“保證學(xué)生每天鍛煉時間”的規(guī)定，就在2001年《教育部關(guān)于實施“全國中小學(xué)課外問題活動工程”的通知》、2004年和2005年教育部關(guān)于保證中小學(xué)體育活動和體育課時的通知中出現(xiàn)了3次。［2］即便專業(yè)法律從業(yè)人員也需要花大量的時間才能掌握各類規(guī)定的具體細則。可想而知，這些法律規(guī)范在學(xué)校完全能夠落實的難度較大。

作為指導(dǎo)學(xué)校體育工作開展的龍頭法律規(guī)范文件，無論是1995年頒布的《體育法》還是1990出臺的《學(xué)校體育工作條例》，二十余年的時間里，內(nèi)容基本沒有做出修訂，很多規(guī)定籠統(tǒng)模糊，已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的需求，缺乏可操作性。例如，《學(xué)校體育工作條例》第十九條規(guī)定，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定妥善解決體育教師的工作服裝和糧食定量。暫且不去探究工作服裝和糧食定量具體數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是什么，僅僅靠“有關(guān)部門”和“有關(guān)規(guī)定”去落實學(xué)校工作中的體育工作，著實不易。但此類規(guī)定目前仍然沒有進行更新和完善。

二、體育經(jīng)費缺乏法律保障，經(jīng)費不足，基礎(chǔ)設(shè)施不完善

運動場地和器材不足是制約學(xué)校體育發(fā)展的重要因為，造成這類現(xiàn)象的主要原因在于學(xué)校缺乏體育項目經(jīng)費的保障體系，很多規(guī)定非常模糊，缺乏可操作性，沒有學(xué)校體育項目專項資金的法律法規(guī)。如《學(xué)校體育工作條例》規(guī)定，各級人民政府在安排經(jīng)費時，應(yīng)當(dāng)安排一定數(shù)量的體育經(jīng)費。“一定數(shù)量”的外延過廣，沒有具體的比例，很難通過這個條款來解決目前體育經(jīng)費不足和挪用體育經(jīng)費等問題?！吨袑W(xué)體育器材配備目錄》等法規(guī)對各類院校的體育器材、場地等規(guī)定了具體的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)，但是不少學(xué)校仍然存在運動場地、器材匱乏等問題，尤其是很多農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)。學(xué)校體育的經(jīng)費來源渠道狹窄，主要來源于國家投入，社會資金投入很少，且體育經(jīng)費在整個教育經(jīng)費總支出中所占比例很小，對體育經(jīng)費的也缺乏一個有效的管理。這些因素都阻礙了學(xué)校體育的進一步發(fā)展。

三、體育老師的待遇缺乏保障

《體育法》第二十一條規(guī)定，學(xué)校要按照國家規(guī)定，配備合格的體育教師，保障體育教師享受工作有關(guān)待遇。但是仍然存在體育老師與文化老師待遇不平等的現(xiàn)象。［3］體育老師除了無法享受文化老師同等績效獎金，部分學(xué)校的體育老師課酬低于文化老師的課酬。在評優(yōu)提干方面，體育老師也不具備優(yōu)勢，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層鮮有體育老師的身影。

四、學(xué)校在體育法律方面的執(zhí)行力度不夠

如筆者上文所屬，我國在學(xué)校體育立法方面制訂了很多法律法規(guī)，也出臺過很多意見。但是教育行政部門在對學(xué)校體育法律法規(guī)落實方面進行檢查后，發(fā)現(xiàn)很多規(guī)定仍然沒有得到執(zhí)行和落實?！扼w育法》規(guī)定，學(xué)校必須配備專業(yè)體育老師，但是在較為落后的廣大農(nóng)村地區(qū)，很多體育課老師都是有文化老師兼任，體育課很多情況下是自由活動，沒有得到專業(yè)的體育知識指導(dǎo)。包括《教育法》和《體育法》在內(nèi)的眾多規(guī)范，對體育方面的規(guī)定大都是泛泛而談，沒有對違法責(zé)任進行規(guī)定，威懾力不足。如《體育法》中關(guān)于運動場地、體育標(biāo)準(zhǔn)、體育課的規(guī)定，雖然都規(guī)定了學(xué)校的義務(wù)，但是對違反該義務(wù)的責(zé)任，卻沒有規(guī)定，沒有對應(yīng)的處罰措施。違規(guī)成本低，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)積極性不高，以至于陽光體育工程“每天鍛煉一小時”這個最基礎(chǔ)但卻最核心的規(guī)定基本上也得不到落實。

五、教育體系忽視同體育的重要性

雖然我國強調(diào)德、智、體、美、勞綜合發(fā)展的素質(zhì)教育，但是長期以來，我國的教育體系都嚴重傾斜于智育，各類學(xué)校的升學(xué)制度基本以文化成績作為唯一評判標(biāo)準(zhǔn)，雖然現(xiàn)在國家把體育考核納入中考制度，但是所占分值很小，并且重要性不高，高考更是基本以文化成績作為唯一評判標(biāo)準(zhǔn)，這些都反應(yīng)了我國尚未真正將體育教育作為素質(zhì)教育的有機整體。其主要原因是對體育活動在學(xué)校中的具體開展缺乏具體法律法規(guī)的保障，缺乏與之相匹配的績效考核機制。

上述內(nèi)容即為筆者認為我過學(xué)校體育中存在的法律方面的問題，雖然未必能面面俱到，但也能一定程度上反映情況。針對上述問題，筆者有如下幾個方面的建議：

（一）建立系統(tǒng)化的學(xué)校體育法律法規(guī)體系

法典是最完備的法律形式，且法律位階較高，具有很強的約束性和可操作性。近期國家《民法典》總則部分即將頒行，也體現(xiàn)了我國在法治道路上的進步。我國在學(xué)校體育方面的立法缺乏一個系統(tǒng)化的法典，且很多政策都是通過教育部的決議、通知等形式公布，法律位階低較低，因此，筆者認為，應(yīng)當(dāng)制定一部《青少年體育法》，一方面，應(yīng)當(dāng)進一步細化《體育法》《學(xué)校體育工作條例》等學(xué)校體育法律規(guī)范的內(nèi)容，提高可操作性。另外一方面，可以把目前零散的法律規(guī)范整合在一起，去掉一些繁雜重復(fù)的條文，降低理解難度，使學(xué)校體育真正做到有法可依，推動我國的法治化進程。

但也應(yīng)當(dāng)看到，我國由于立法技術(shù)相對落后，制定一部《青少年體育法》需要大量的時間去考量和研究。

（二）建立體育經(jīng)費保障機制

我國的體育經(jīng)費不足，是學(xué)校體育發(fā)展過程中的一大難題。在體育經(jīng)費方面，筆者認為應(yīng)當(dāng)把法律規(guī)范中有關(guān)于學(xué)校體育經(jīng)費的規(guī)定進一步細化。一方面，確定政府每年對學(xué)校體育建設(shè)的投入比例，設(shè)立專項資金，加大資金的投入，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)。并且制定相應(yīng)的處罰規(guī)定，對執(zhí)行不力，挪用體育經(jīng)費等行為進行嚴厲打擊。另一方面，建立體育資金管理制度，減少經(jīng)費管理不善的問題。形成立體化的體育經(jīng)費保障機制。

鑒于體育經(jīng)費來源單一，學(xué)校和政府在辦學(xué)過程中，可以積極鼓勵社會資本、民間企業(yè)對學(xué)校進行投入，既可以推動學(xué)校體育設(shè)施的完善，提高體育活動的預(yù)算金額，還可以提高企業(yè)的社會認可度。我國也可以參照一些歐美國家的做法，把一些體育基礎(chǔ)設(shè)施和體育項目活動資金作為學(xué)校辦學(xué)應(yīng)當(dāng)具備的基本條件，有教育行政部門統(tǒng)一考核。

（三）保障學(xué)校體育教師的權(quán)利與報酬

如上文所述，部分學(xué)校存在體育教師與文化科目教師待遇不對等的情況，首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《教師法》及《教師資格條例》的規(guī)定，對體育教師的任職資格提出明確要求，提高體育教師的質(zhì)量。對目前已經(jīng)聘用的尚達不到要求的體育教師進行定期培訓(xùn)，并予以考核，達到法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)才能上崗授課。其次，在保證體育教師質(zhì)量的同時，要進一步保障體育教師享受與其他學(xué)科教師相平等的權(quán)利，提高其積極性。

（四）加大學(xué)校體育法律法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)察力度

由于我國在體育立法方面，涉及違法責(zé)任的規(guī)定較少，因此，在完善法規(guī)、加大違法責(zé)任的同時，還應(yīng)當(dāng)加大對學(xué)校落實情況的監(jiān)察力度。

很多情況下，教育行政部門對學(xué)校的檢查都是風(fēng)氣化，一次檢查之后，后續(xù)工作就不再關(guān)注。這使得很多學(xué)校在日常管理中不注重體育工作，檢查時做一些表面工作蒙混過關(guān)。因此，應(yīng)當(dāng)建立立體式的監(jiān)督機制。第一，教育行政部門應(yīng)當(dāng)不定期對學(xué)校的體育活動開展情況進行監(jiān)察，如黨中央進行的“八項規(guī)定回頭看”工作，要形成長效機制，不能形式化。第二，社會媒體也應(yīng)當(dāng)積極擔(dān)任其責(zé)任，政府可以出臺鼓勵政策，激勵媒體勇于曝光學(xué)校不按體育法規(guī)進行的行為。對問題嚴重的學(xué)校，及時追究領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。在學(xué)校全面推進《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》的實施，對全國大中小學(xué)的學(xué)生定期進行體能測試和體質(zhì)監(jiān)測。使“每天鍛煉一小時”能夠得到真正意義上的實現(xiàn)。

（五）改革傳統(tǒng)教育制度，加大對學(xué)校體育的重視程度和考核力度

我國的教育制度如何繼續(xù)推進，專業(yè)、學(xué)者和社會人士已經(jīng)進行了長時間的研究和討論，本文僅站在學(xué)校體育方面，對傳統(tǒng)的教育升學(xué)制度提出建議。

體育加試已經(jīng)在我國的升學(xué)考試中實行了一段時間，但實際上大都是流于形式，不作為入學(xué)的重要指標(biāo)。提高體育考核分數(shù)在升學(xué)考試中的比重有利于使學(xué)生智體共同發(fā)展，推動素質(zhì)化教育進程。筆者認為，可以把學(xué)生體育成績納入教師和學(xué)校的績效考評機制，并對考試作假等行為進行嚴厲處罰。應(yīng)當(dāng)完善目前的升學(xué)加試體育制度，如加大體育分數(shù)在升學(xué)考試中的比重，制定與青少年身體素質(zhì)緊密相關(guān)的測評項目，同時要加大測評儀器的統(tǒng)一檢測和發(fā)放，加大對測量人員的監(jiān)管力度，保障在體育考試中的公正公平性。把體育考試納入個類別學(xué)校的必修課程和必考科目當(dāng)中。［4］

綜上所述，學(xué)校體育中存在一些法律規(guī)范方面的不足，應(yīng)當(dāng)進一步完善，一方面有利于推動我國素質(zhì)化教育進程，提高青少年的身體素質(zhì)，促進青少年學(xué)生的綜合發(fā)展。另一方面，在依法治國的大背景下，完善學(xué)校體育法律體系，有利于進一步完善我國的法律制度，建設(shè)法治國家。

［1］張厚福.關(guān)于學(xué)校體育的法治研究［D］.武漢:武漢體育學(xué)院，2015.

［2］戴安國.我國學(xué)校體育立法現(xiàn)狀研究［D］.北京:北京體育大學(xué)，2015.

［3］牟延林.學(xué)校體育的體育制度研究［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報，2016（3）.

［4］閆立忠.公民體育權(quán)法律保障問題研究［D］.大連:大連海事大學(xué)，2010.

廣西師范大學(xué)體育學(xué)院）