淺析美、歐、日央行財(cái)務(wù)預(yù)算制度及對(duì)我國(guó)的啟示

張宇暉

【摘要】財(cái)務(wù)預(yù)算是中央銀行履行職責(zé)的重要基礎(chǔ)和保障，隨著我國(guó)預(yù)算制度的改革和新型貨幣政策工具的使用，人民銀行財(cái)務(wù)環(huán)境發(fā)生了重大變化，改革當(dāng)前的財(cái)務(wù)預(yù)算制度，建立適應(yīng)央行履職要求的管理新模式，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。本文在對(duì)美、歐、日中央銀行預(yù)算制度比較研究的基礎(chǔ)上，分析研究了我國(guó)央行預(yù)算制度存在的問題，并提出了相關(guān)改善參考和借鑒。

【關(guān)鍵詞】中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算對(duì)比研究

財(cái)務(wù)預(yù)算是通過合理配置資金以獲得期望的結(jié)果，具有方向性的指標(biāo)化的財(cái)務(wù)計(jì)劃系統(tǒng)。中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算需要全面、準(zhǔn)確地反映履職業(yè)務(wù)的成本效益，以財(cái)務(wù)報(bào)告的形式向利益相關(guān)者提供有用財(cái)務(wù)信息，并為保持中央銀行健康、良好的財(cái)務(wù)狀況提供有力支持。人民銀行作為中央預(yù)算單位，自2006年起正式實(shí)行部門預(yù)算管理。為保障人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表的健康和財(cái)務(wù)實(shí)力的可持續(xù)性，2006年至今，人民銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算制度一直在圍繞部門預(yù)算不斷改革，但與服務(wù)穩(wěn)健貨幣政策實(shí)施和金融改革等中心工作的要求仍有一定差距。因此，借鑒美、歐、日等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步改善人民銀行的預(yù)算管理具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美、歐、日中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算制度特點(diǎn)

（一）美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算制度

《美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立于其他部門和政府機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)獨(dú)立核算。美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)自己的盈利而不是國(guó)會(huì)撥款來運(yùn)作，如果有盈利則上交聯(lián)邦財(cái)政，有虧損由聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼，美國(guó)國(guó)會(huì)并不單獨(dú)批準(zhǔn)美聯(lián)儲(chǔ)的財(cái)務(wù)預(yù)算。

美聯(lián)儲(chǔ)費(fèi)用預(yù)算中，聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)費(fèi)用占12%，儲(chǔ)備銀行費(fèi)用占73%，貨幣成本占16%。在聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算中，人員支出占比均在70%左右。

在預(yù)算內(nèi)容上，分為預(yù)算收入、運(yùn)營(yíng)預(yù)算、資金預(yù)算和貨幣預(yù)算。預(yù)算收入主要為美聯(lián)儲(chǔ)公開市場(chǎng)下政府有價(jià)證券的投資組合收益和抵押貸款證券收益，扣除支出后的凈收入作為政府部門預(yù)算時(shí)的預(yù)期收入。運(yùn)營(yíng)預(yù)算主要為美聯(lián)儲(chǔ)向財(cái)政部、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾提供有償服務(wù)的費(fèi)用，此外還包括監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行貨幣政策過程中發(fā)生的費(fèi)用。資金預(yù)算主要為根據(jù)儲(chǔ)備委員會(huì)和各儲(chǔ)備銀行的業(yè)務(wù)規(guī)劃編制的資金支出規(guī)劃，通過資金預(yù)算的編制，保證美聯(lián)儲(chǔ)的工作效率。貨幣預(yù)算為聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行發(fā)行新貨幣、銷毀不合格貨幣的費(fèi)用。

美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算采用“一上一下”的編報(bào)方式，編制采用零基預(yù)算編制方法，一切收支不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況影響。其編制特點(diǎn)：一是以戰(zhàn)略規(guī)劃框架為導(dǎo)向。該框架由聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)制定，用來指導(dǎo)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的運(yùn)作活動(dòng)。這種以戰(zhàn)略規(guī)劃為前提編制的預(yù)算，使預(yù)算編制具有一致性和可行性，同時(shí)使預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和目標(biāo)值也更容易設(shè)定，能夠有效促進(jìn)預(yù)算管理對(duì)支出事項(xiàng)的規(guī)劃和控制以及對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。二是預(yù)算編制經(jīng)過的層級(jí)較多，首先是各部門根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)劃編制早期的支出預(yù)測(cè)，經(jīng)充分交流匯總形成預(yù)算草案，再提交儲(chǔ)備委員會(huì)高層、委員會(huì)及董事會(huì)上會(huì)審議，盡可能保證資金需求的準(zhǔn)確。三是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)中央銀行職能特點(diǎn)。表現(xiàn)為預(yù)算科目賬戶按履職職能設(shè)置，并將貨幣發(fā)行方面的支出規(guī)劃單獨(dú)編制，在預(yù)算草案中全面詳實(shí)反映貨幣印制、調(diào)運(yùn)、銷毀、投放等支出，有力體現(xiàn)了“發(fā)行的銀行”這一特征。四是美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)預(yù)算中人員支出占比較大，人員工資、薪酬、獎(jiǎng)勵(lì)等約占到預(yù)算總額的70%，更加注重專業(yè)技能和豐富經(jīng)驗(yàn)的人才費(fèi)用支出，以便更好的推動(dòng)戰(zhàn)略規(guī)劃。

（二）歐洲央行財(cái)務(wù)預(yù)算制度

《馬斯特里赫特條約》規(guī)定歐洲央行及各成員國(guó)央行獨(dú)立履行法定職責(zé)，在行使相應(yīng)的權(quán)限時(shí)不受干預(yù)?！稓W洲中央銀行體系章程》對(duì)歐洲中央銀行的財(cái)務(wù)獨(dú)立性作了具體規(guī)定，確定歐洲中央銀行擁有可獨(dú)立支配的收入和財(cái)源，并獨(dú)自完成年度預(yù)算和決算，不受財(cái)政制約，有效保障歐洲中央銀行在體系框架內(nèi)履行其法定義務(wù)。《章程》明確歐洲中央銀行執(zhí)行委員會(huì)成員的工資由歐洲中央銀行委員會(huì)自行決定，歐洲貨幣局資金的規(guī)模由歐洲貨幣局理事會(huì)自行確定。對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理規(guī)定也進(jìn)行了詳細(xì)描述，包括預(yù)算編制主體、預(yù)算審批主體、財(cái)務(wù)報(bào)表內(nèi)容及編報(bào)時(shí)間、財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容、年度報(bào)表的審核及審計(jì)機(jī)構(gòu)或內(nèi)容、財(cái)務(wù)收支檢查內(nèi)容、預(yù)算執(zhí)行紀(jì)律、預(yù)算管理制度、財(cái)務(wù)收支審計(jì)監(jiān)督、利潤(rùn)分配政策等。

依據(jù)《歐洲中央銀行體系章程》規(guī)定，歐洲中央銀行凈利潤(rùn)按照如下順序分配：歐洲中央銀行理事會(huì)確定具體金額，將不超過凈利潤(rùn)20%的金額用于分配一般準(zhǔn)備金，當(dāng)準(zhǔn)備金超過資本的100%時(shí)，不再分配；剩余凈利潤(rùn)按照已繳納份額以一定比例分配給歐洲中央銀行股東。

（三）日本銀行財(cái)務(wù)預(yù)算制度

1998年日本國(guó)會(huì)通過了修正后的《日本銀行法》，明確日本銀行作為中央銀行，具有獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)向美國(guó)模式轉(zhuǎn)化。新《日本銀行法》廢止了財(cái)務(wù)省對(duì)日本銀行的絕大部分指令權(quán)與審批權(quán)。

雖然日本銀行實(shí)行預(yù)算管理，日本財(cái)務(wù)省需要批準(zhǔn)日本銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算，但財(cái)務(wù)省不得干預(yù)日本銀行的政策決定。政策委員會(huì)是日本銀行預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，日本銀行各部門及各分行先將其預(yù)算報(bào)送政策委員會(huì)，政策委員會(huì)匯總審核并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整后，再報(bào)送財(cái)務(wù)省。日本銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算未實(shí)行嚴(yán)格的零基預(yù)算，而是以上年度實(shí)際支出為基礎(chǔ)，結(jié)合本年度的業(yè)務(wù)變化，按一定比例調(diào)增或調(diào)減少。日本銀行的費(fèi)用科目包括大、中、小三個(gè)層次，對(duì)于中、小層次的科目變動(dòng)日本銀行的政策委員會(huì)可以自己決定，對(duì)于大層次的科目變動(dòng)以及費(fèi)用總額的變化需要報(bào)送大藏省。職工的工資福利費(fèi)用需經(jīng)過日本銀行政策委員會(huì)表決通過后執(zhí)行。此外，《日本銀行法》對(duì)日本銀行年度預(yù)算還規(guī)定：一是對(duì)于影響貨幣政策制定和執(zhí)行的預(yù)算，不需要財(cái)務(wù)省進(jìn)行審批；二是財(cái)務(wù)省對(duì)日本銀行的預(yù)算持有不同意見，應(yīng)公布原因；三是如果預(yù)算未通過，日本銀行可以向財(cái)務(wù)大臣提出質(zhì)疑，甚至可以向社會(huì)公開一些信息。從新《日本銀行法》頒布至今，日本銀行的經(jīng)費(fèi)預(yù)算每年都可以順利通過，盡管財(cái)務(wù)省的審核過程比較嚴(yán)格。

《日本銀行法》規(guī)定，日本銀行可從年度稅后利潤(rùn)中提取5%作為法定準(zhǔn)備金。經(jīng)財(cái)務(wù)大臣批準(zhǔn)，可以提取超過5%以上的特別準(zhǔn)備金。endprint

二、中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算制度現(xiàn)狀

人民銀行在1994年以前按照金融企業(yè)管理，按照企業(yè)財(cái)務(wù)制度進(jìn)行成本費(fèi)用核算。1994年以后，人民銀行剝離商業(yè)銀行職能，代表國(guó)家履行中央銀行職責(zé)，并進(jìn)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)收支核算，其取得的收入和發(fā)生的支出相抵后，盈虧由中央財(cái)政負(fù)責(zé)。2006年，根據(jù)國(guó)家財(cái)政管理體制改革的要求，包括人民銀行的各部門開始實(shí)行部門預(yù)算管理。部門預(yù)算制度基本保障了人民銀行依法履行中央銀行職能對(duì)各類資金的需求，但受到部門預(yù)算存在自身缺陷的影響，人民銀行部門預(yù)算的運(yùn)行逐漸凸顯一些問題，不再適應(yīng)新形勢(shì)人民銀行的履職需求。

（一）部門預(yù)算存在自身缺陷

部門預(yù)算管理注重對(duì)預(yù)算支出的剛性控制，雖然編制部門預(yù)算要求針對(duì)未來的業(yè)務(wù)發(fā)展等進(jìn)行預(yù)測(cè)并估計(jì)各種可能性，同時(shí)制定相應(yīng)的對(duì)策，但對(duì)業(yè)務(wù)的彈性變化關(guān)注不夠。當(dāng)經(jīng)濟(jì)金融預(yù)期發(fā)生變化時(shí)，人民銀行需要及時(shí)調(diào)整預(yù)算，調(diào)控經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行，但部門預(yù)算過分強(qiáng)調(diào)不得突破指標(biāo)約束，即使預(yù)算資金不能滿足行使職能的需要，人民銀行也不能自行調(diào)整預(yù)算。部門預(yù)算對(duì)費(fèi)用指標(biāo)的剛性控制和人民銀行履行職能對(duì)資金需求的不可控性存在突出矛盾，在現(xiàn)實(shí)中人民銀行為了保證預(yù)算指標(biāo)不突破而導(dǎo)致一些業(yè)務(wù)不能有效開展。

（二）人民銀行財(cái)務(wù)制度不適應(yīng)現(xiàn)狀

《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》2000年頒布后一直沒有修訂，由于人民銀行不以盈利為目標(biāo)，在其財(cái)務(wù)預(yù)算制度設(shè)計(jì)上，對(duì)自身資產(chǎn)負(fù)債表規(guī)模、結(jié)構(gòu)，損益表收支，財(cái)務(wù)實(shí)力等內(nèi)容關(guān)注較少，也不關(guān)注對(duì)貨幣政策制定和執(zhí)行、金融穩(wěn)定、金融服務(wù)等職能的財(cái)務(wù)支撐，財(cái)務(wù)預(yù)算制度仍僅僅停留在費(fèi)用管理上，不能有效參與央行履職的政策制定及相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)。

（三）內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平不高

人民銀行預(yù)算編制流程不統(tǒng)一，編制方法落后，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和由此帶來的業(yè)務(wù)變動(dòng)，基本由會(huì)計(jì)部門獨(dú)立測(cè)算，科學(xué)性和準(zhǔn)確性難以保障，對(duì)于基本支出，習(xí)慣于按基數(shù)法測(cè)定，不考慮支出標(biāo)準(zhǔn)的變化，對(duì)于項(xiàng)目支出，習(xí)慣于占用指標(biāo)，不考慮資金效率。此外，對(duì)預(yù)算的績(jī)效管理只在個(gè)別項(xiàng)目實(shí)施，一些評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際業(yè)務(wù)脫節(jié)，無法核定績(jī)效指標(biāo)，預(yù)算分配并不考慮預(yù)算資金使用效果，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。

三、完善人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算制度的啟示

新形勢(shì)下，推動(dòng)人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算制度變革，全面加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債和業(yè)務(wù)收支管理，不斷增強(qiáng)自身財(cái)務(wù)實(shí)力，對(duì)預(yù)算管理流程進(jìn)行再造，以適應(yīng)人民銀行履職需要已成為業(yè)界共識(shí)，而美、歐、日中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算制度的一些成功經(jīng)驗(yàn)十分值得關(guān)注和借鑒。

（一）制定符合人民銀行實(shí)際的財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式

國(guó)際上主要國(guó)家中央銀行都是采用獨(dú)立的預(yù)算管理制度，其預(yù)算基本都不納入政策部門預(yù)算序列，獨(dú)立和獨(dú)特是中央銀行預(yù)算制度的突出特點(diǎn)。中央銀行的財(cái)務(wù)工作必須以業(yè)務(wù)為中心，業(yè)務(wù)又必須考慮宏觀調(diào)控目標(biāo)的需要。人民銀行的財(cái)務(wù)支出受經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策影響較大，支出具有不確定性，難以硬性控制。人民銀行的預(yù)算或由中央銀行依據(jù)業(yè)務(wù)需求自主決定，或由財(cái)政部在政府部門預(yù)算之外單獨(dú)核批。美、歐、日中央銀行的先進(jìn)做法表明，增強(qiáng)央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的自主性能夠有效保持中央銀行的獨(dú)立性。人民銀行必須具有一定的獨(dú)立性，相對(duì)的獨(dú)立能更加有效地履行中央銀行職責(zé)，防止財(cái)政部門干預(yù)。雖然人民銀行難以實(shí)現(xiàn)美聯(lián)儲(chǔ)的超然獨(dú)立，但是應(yīng)該允許人民銀行在實(shí)際國(guó)情內(nèi)保持財(cái)務(wù)預(yù)算上更多的自主性。

（二）建立中央銀行資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備制度

中央銀行作為“最后貸款人”的特殊角色及其在穩(wěn)定金融市場(chǎng)和金融體系中的特殊作用，使中央銀行的業(yè)務(wù)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)性和較強(qiáng)的不可預(yù)測(cè)性，因此，大多數(shù)中央銀行都依據(jù)有關(guān)法律提取足夠的準(zhǔn)備金作為資本緩沖器以彌補(bǔ)損失和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。充足的資本、儲(chǔ)備金和準(zhǔn)備金是中央銀行保持貨幣政策獨(dú)立性的重要保證，中央銀行進(jìn)行市場(chǎng)操作和政策操作必然有一定風(fēng)險(xiǎn)，需要維持合理的資本水平，中央銀行才能提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力。目前人民銀行建立了總準(zhǔn)備金制度，但僅此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要借鑒美、歐、日中央銀行的經(jīng)驗(yàn)，按一定期限對(duì)再貸款、再貼現(xiàn)等資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估，并提取一定比例的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，完善資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和準(zhǔn)備金計(jì)提機(jī)制。此外，要建立可持續(xù)的利潤(rùn)分配機(jī)制，人民銀行的虧損彌補(bǔ)及盈余分配在《中國(guó)人民銀行法》中未做具體規(guī)定，缺乏完整和詳細(xì)的操作流程，需要做進(jìn)一步的法規(guī)建設(shè)，落實(shí)有關(guān)利潤(rùn)分配和資本補(bǔ)充的細(xì)節(jié)操作。

（三）改進(jìn)預(yù)算編制流程，提高預(yù)算編制質(zhì)量

各分支機(jī)構(gòu)和各部門要提高預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性，對(duì)預(yù)算編制的原則、程序、方法、操作流程等環(huán)節(jié)進(jìn)行明確統(tǒng)一，嚴(yán)格執(zhí)行“零基預(yù)算”。同時(shí)要明確預(yù)算編制主體，讓各業(yè)務(wù)部門參與到預(yù)算的編制中來，以業(yè)務(wù)規(guī)劃定資金支出，增加預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。針對(duì)人民銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展和職能特點(diǎn)，區(qū)分地區(qū)差異，建立符合各分支機(jī)構(gòu)實(shí)際的支出標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)根據(jù)業(yè)務(wù)變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。編制財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)，要按照各科目和賬戶所核算費(fèi)用支出的一般性需求與特殊性需求的比例，逐項(xiàng)逐條測(cè)算。要成立會(huì)計(jì)部門、事權(quán)部門和業(yè)務(wù)部門組成的矩陣式預(yù)算管理模式，先由業(yè)務(wù)部門提出需求，各事權(quán)部門按負(fù)責(zé)事項(xiàng)編制支出規(guī)劃，會(huì)計(jì)部門匯總后報(bào)預(yù)算管理委員會(huì)審核論證，使得預(yù)算與政策目標(biāo)及業(yè)務(wù)工作能夠有效結(jié)合，預(yù)算編制更加科學(xué)、合理。

（四）按照央行開支類別管理費(fèi)用科目

雖然人民銀行是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但其大部分業(yè)務(wù)行政特點(diǎn)并不明顯，而是與市場(chǎng)變化緊密相關(guān)。借鑒美、歐、日中央銀行關(guān)于費(fèi)用科目分類的做法，對(duì)經(jīng)營(yíng)性、行政性和社會(huì)服務(wù)性等不同類別的開支采用不同的預(yù)算管理方法：一是對(duì)行政性支出實(shí)行部門預(yù)算管理，采取指標(biāo)控制方式，預(yù)算指標(biāo)不得突破。二是對(duì)經(jīng)營(yíng)性支出如貨幣發(fā)行、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、反洗錢等，不進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)控制，按實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用支出據(jù)實(shí)列支。三是對(duì)社會(huì)服務(wù)性支出如支付結(jié)算、征信等，按照“比例上繳、結(jié)余留用”的模式管理，這有助于提高社會(huì)服務(wù)的效率，并在一定程度上對(duì)沖央行政策虧損。

（五）改進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的效果

作為公共財(cái)政資金預(yù)算管理改革的方向，預(yù)算績(jī)效管理能夠有效提高資金使用效益。由于人民銀行的特殊性，預(yù)算績(jī)效管理不能簡(jiǎn)單采用其他行政單位的模式。下一階段，人民銀行應(yīng)積極推動(dòng)預(yù)算工作轉(zhuǎn)型，更加注重定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，建立業(yè)務(wù)特征明顯的預(yù)算績(jī)效管理體系，有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)和資金安排的有機(jī)結(jié)合。

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