關(guān)于我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究

田莉

【摘要】本文首先闡明的政府債務(wù)以及地方政務(wù)債務(wù)的含義，指出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了很多潛在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而分析我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，最后針對我國的地方債務(wù)危機(jī)提出了相應(yīng)的解決措施和建議。

【關(guān)鍵詞】地方債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 現(xiàn)狀 防范措施

一、地方政府債務(wù)的含義

政府債務(wù)，也就是通常意義上的公債，是指政府作為債務(wù)人憑借其自身信用，與債權(quán)人之間按照有償原則進(jìn)行財(cái)政資金籌集的一種方式，是政府調(diào)配社會(huì)資金，彌補(bǔ)財(cái)政赤字，調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種特殊分配方式。

政府債務(wù)分為中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)。中央政府債務(wù)即國債，是為中央政府籌集財(cái)政資金的一種措施。地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，通過負(fù)擔(dān)由于過去的交易或事項(xiàng)而引起的將會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源外流的政府責(zé)任。我國《預(yù)算法》第二十八條明文規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但是，我國地方大部分的公共服務(wù)需要由地方政府來提供，需要大量資金支持，為了解決巨大的資金需求，地方政府通過多種融資渠道進(jìn)行債務(wù)融資活動(dòng)，解決資金短缺問題。

近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展有著更深遠(yuǎn)的影響，從而引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

二、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模大

當(dāng)前，我國不同地區(qū)發(fā)展程度差異較大，一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題亟待解決，需要政府財(cái)力的大力支持，所以許多地方政府長期處于財(cái)政赤字狀態(tài)。由于預(yù)算法支出地方政府嚴(yán)格禁止出現(xiàn)赤字和進(jìn)行舉債，一直以來我國各級地方政府大都不同程度地進(jìn)行融資。在地方各級政府中，所負(fù)債務(wù)的種類多、負(fù)擔(dān)重、隱秘性強(qiáng)，并且債務(wù)規(guī)模呈不斷擴(kuò)張之勢，因此遠(yuǎn)超地方政府的承受能力。

（二）償債能力低

許多處于不發(fā)達(dá)地區(qū)或者財(cái)政狀況緊張的地方政府償債能力有限，存在著一定的違約情形。一方面，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目導(dǎo)致地方政府債務(wù)持續(xù)增長；另一方面，由于地方政府債務(wù)無法按期償還，本息不斷積累，公信力受到影響，導(dǎo)致政府的融資能力與償還能力日益降低。

（三）債務(wù)管理分散

地方政府債務(wù)資金的使用和償還缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)制。政府的許多部門都需要進(jìn)行融資，但是卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的部門進(jìn)行債務(wù)管理。目前，地方政府債務(wù)規(guī)模沒有良好規(guī)劃，資金的使用與管理方面較為混亂，一定程度上弱化了政府的債務(wù)償還能力。政府進(jìn)行融資，誰來決策、誰來使用、誰來負(fù)責(zé)，沒有具體落實(shí)，直接導(dǎo)致了地方政府債務(wù)管理混亂，償債能力不足的狀態(tài)。目前對于政府的融資項(xiàng)目，許多地方政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一，不僅造成了地方政府負(fù)債的實(shí)際規(guī)模無法真實(shí)反映，進(jìn)而造成負(fù)債率、償債率等重要監(jiān)控指標(biāo)無法合理運(yùn)用到監(jiān)測中，也無法建立地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

（一）體制原因

我國建立的分稅制財(cái)政體制雖然有效遏制了地方政府濫用財(cái)政收入，但也為地方政府造成了極大的財(cái)政缺口。我國分稅制體制改革以來，中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的四分之三，地方政府僅占其中的四分之一，但是地方政府卻擔(dān)負(fù)著地方絕大部分的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，這些都需要大量的資金供給，地方政府通過大規(guī)模地向銀行等機(jī)構(gòu)貸款融資來獲得資金支持，造成了政府債務(wù)規(guī)模的大幅增長，同時(shí)，地方財(cái)政收入增長又較為緩慢，從而產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)。

（二）非體制因素

地方政府舉債的最主要原因是地方財(cái)政資金不充足。首先，政府收入有限，隨著以政府為主體的投資規(guī)模的擴(kuò)大，難以應(yīng)付過多的政府開支。其次，地方政府承擔(dān)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，由于目前我國市場機(jī)制還有待完善，許多可以通過市場機(jī)制解決的問題，依然需要依靠地方政府來解決，在地方財(cái)力不足的情況下，只能通過各種融資方式解決，從而形成了大規(guī)模政府債務(wù)。最后，政府機(jī)構(gòu)自身規(guī)模的不斷擴(kuò)大也以及政府活動(dòng)的持續(xù)增加也造成政府支出的不斷增加。

（三）宏觀經(jīng)濟(jì)政策因素

近些年，我國采取了較為積極的財(cái)政政策及寬松的貨幣政策來應(yīng)對復(fù)雜的國際經(jīng)濟(jì)形勢，對經(jīng)濟(jì)的投資擴(kuò)張計(jì)劃要求地方政府也要提供更多的資金。在2008年金融危機(jī)中，適度寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策促進(jìn)了地方融資的大規(guī)模發(fā)展，地方政府債務(wù)規(guī)模大幅增加。

（四）其他政策性原因

地方政府債務(wù)除了與國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)，還與我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜，地區(qū)差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡有密切關(guān)系，中西部一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了達(dá)到國家統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)從而背負(fù)上了巨額債務(wù)。

四、合理化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策建議

（一）提高債務(wù)信息透明度，隱性債務(wù)顯性化

提高債務(wù)信息透明度是摸清地方政府債務(wù)真實(shí)規(guī)模，從而對地方政府債務(wù)進(jìn)行有效管理的前提和基礎(chǔ)。為此，地方政府應(yīng)及時(shí)改善債務(wù)信息披露嚴(yán)重不透明的情況，注重債務(wù)信息披露的質(zhì)量性與及時(shí)性，進(jìn)而有效推動(dòng)地方政府將歷史形成的各種隱性債務(wù)逐步向公開透明的顯性債務(wù)轉(zhuǎn)變。著眼于長期發(fā)展，允許地方政府發(fā)行監(jiān)管更為容易、更為規(guī)范的地方政府債券，將隱性債務(wù)顯性化，是化解地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。

（二）設(shè)計(jì)切實(shí)可行的債務(wù)償還機(jī)制

地方政府要清楚地區(qū)分投融資項(xiàng)目性質(zhì)，對那些純公共品的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過公共財(cái)政及抵押、出售政府所掌握的資源為其融資，同時(shí)還可以借鑒一般責(zé)任債券的還本付息的方式，以政府稅收收入為支持進(jìn)行清償。

（三）地方政府債務(wù)規(guī)模與自身財(cái)力相匹配

地方政府無論是一何種方式進(jìn)行融資都應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與自身的財(cái)力相匹配，期限也應(yīng)盡可能與政府任期相一致，同時(shí)嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為，試行地方政府舉債備案登記制度，在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，實(shí)施地方政府財(cái)政追責(zé)制度。

（四）完善地方政府自身信用體系建設(shè)

金融對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，實(shí)際上就是支持政府把多年以后要完成事提前來完成，無論是哪一種融資方式，在城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮的都是“財(cái)政資金墊支”的作用。因此，地方政府融資功能的發(fā)揮以及融資成本的高低歸根結(jié)底還將取決于地方政府自身信用狀況。隨著未來我國地方債券市場的逐步成熟，地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)在債券定價(jià)中必將起到?jīng)Q定性作用。因此，地方政府應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和約束自身公共權(quán)力，加強(qiáng)自身信用體系建設(shè)，提高地方政府公信力，從而能更好地整合財(cái)政、金融資源，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。endprint