我國森林保險保費補貼的區(qū)域差異化

夏鈺+秦濤

摘要：中央財政森林保險保費補貼政策是推動森林保險發(fā)展的重要政策，我國各地在經(jīng)濟發(fā)展水平、財政實力、農(nóng)民收入水平、林業(yè)發(fā)展狀況、森林資源等方面存在較大差異，因此現(xiàn)行的森林保險保費補貼政策對各地實行同一的補貼標準缺乏合理性?？紤]區(qū)域差異因素，采用聚類分析將全國31個省（市、區(qū)）分成了5類地區(qū)，即第1類地區(qū)包括北京市和上海市；第2類地區(qū)包括江蘇省、廣東省、山東省；第3類地區(qū)包括河北省、遼寧省、湖北省、湖南省、四川省、河南省和浙江??；第4類地區(qū)包括山西省、重慶市、云南省、黑龍江省、江西省、吉林省、廣西壯族自治區(qū)、陜西省、天津市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、安徽省、福建??；第5類地區(qū)包括貴州省、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)、青海省、寧夏回族自治區(qū)、海南省、西藏自治區(qū)。不同類別的地區(qū)應設定不同的補貼比例，為實現(xiàn)區(qū)域差異化補貼提供重要的參考依據(jù)，促進各地區(qū)森林保險的均衡發(fā)展。

關鍵詞：森林保險；保費補貼；區(qū)域差異化；聚類分析

中圖分類號： F840.66文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2017）17-0314-04

收稿日期：2017-03-13

基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金（編號：2015ZCQ-JG-01、JGTD2015-02）；教育部人文社會科學基金青年項目（編號：15YJC790022）；國家自然科學基金青年科學基金（編號：71403022）；北京市社會科學基金（編號：14JGB047）。

作者簡介：夏鈺（1992—），女，江蘇揚州人，碩士研究生，主要從事森林保險與林業(yè)金融研究。E-mail：527556959@qq.com。

通信作者：秦濤，博士，副教授，主要從事森林保險與林業(yè)金融研究。E-mail：qintao415@126.com。自1984年我國開展森林保險試點工作以來，森林保險市場始終處于緩慢發(fā)展甚至停滯不前的狀態(tài)，為了解決森林保險市場“供需雙冷”的局面，2009年我國在江西、湖南、福建3個省啟動中央財政森林保險保費補貼試點工作，2010年又新增了浙江、遼寧、云南3個省作為試點省份，2011年又將廣東、四川、廣西3個?。▍^(qū)）納入試點地區(qū)，2012年試點地區(qū)擴展為河北、安徽、河南、湖北等一共17個?。▍^(qū)、市），截至2013年補貼范圍已擴大到全國22個?。ㄊ小^(qū)），2014年擴大至目前的24個?。ㄊ?、區(qū)），保費補貼政策逐步覆蓋全國。實行保費補貼政策以來，森林保險總參保面積持續(xù)增長，2015年達到1.45億hm2，覆蓋全國森林面積的69.68%，成績有目共睹，但參保面積的增長速度自2014年起有所回落，參保率的增長也低于預期，森林保險的發(fā)展依舊存在問題。中央財政森林保險保費補貼政策實行至今已有8年，目前采取空間上同一補貼標準的做法，即中央對各?。ㄊ?、區(qū)）公益林的補貼比例為50%，對各省（市、區(qū)）商品林的補貼比例為30%，雖然符合社會公平的原則，但眾所周知，我國各地發(fā)展極不均衡，其林業(yè)發(fā)展狀況、森林風險發(fā)展狀況等都存在差異，這些差異也決定了區(qū)域森林保險市場的供需不同，所以對各地實行同一補貼標準缺乏合理性，要想提高財政資金的使用效率，平衡各地區(qū)森林保險的發(fā)展，就必須實行區(qū)域差異化補貼。目前學術界對森林保險保費補貼區(qū)域差異化的研究不多，有學者論述了實行區(qū)域差異化的必要性，李彧揮分別選取湖南、福建、江西3個省下屬的1個縣進行實地調(diào)研，采用經(jīng)濟福利學的方法對森林保險補貼效率進行研究，得出補貼效率隨區(qū)域、補貼率等因素的變化而變化[1]。另外，一些學者研究如何基于風險區(qū)劃進行費率厘定，沒有涉及補貼的區(qū)域差異化，王珺等基于對浙江省永嘉、蓮都、青田、縉云等4個縣（區(qū)）的調(diào)研，從森林火災的角度出發(fā)，利用公頃網(wǎng)格尺度進行區(qū)劃工作[2]；何玥通過分析災害等級的影響因素，在區(qū)域性的基礎上劃分出4個風險等級[3]。林業(yè)與農(nóng)業(yè)有一定的相似性，因此學者對農(nóng)業(yè)保險區(qū)域差異化補貼的研究成果對森林保險有一定的借鑒價值。楊新華通過對農(nóng)業(yè)保險補貼的博弈分析，以安徽省為例，認為補貼方式不科學、補貼形式單一等因素制約了農(nóng)業(yè)保險補貼制度的發(fā)展，建議制定區(qū)域性補貼制度[4]；王振軍等通過分析我國政策性農(nóng)業(yè)保險存在的保費分擔不合理等問題，提出應按照各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平確定中央政府和地方政府的補貼比例[5]；張樂柱等根據(jù)我國當前農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀，提出以保費分層、補貼分層的形式實行中央政府和地方政府差異化補貼政策，并針對貧困地區(qū)設計了保費補貼方案，以減少收入差距[6]；王韌根據(jù)我國各地的發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和氣候水平等方面存在的巨大差異，采用聚類分析將全國31個?。ㄊ?、區(qū)）歸為4類，使政府實現(xiàn)差別補貼有了重要依據(jù)[7]；宋泓靜運用SPSS聚類分析的方法，對遼寧省政策性農(nóng)業(yè)保險進行財政補貼區(qū)域差異化研究，選取經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重、對農(nóng)業(yè)重視程度、農(nóng)業(yè)家庭人均收入等5個指標將遼寧省各市分為3類，提出應對這3類地區(qū)實行差別財政補貼[8]?？梢?，針對農(nóng)業(yè)保險區(qū)域差異化補貼的研究，很多學者給出了具體的建議和思路，但針對森林保險區(qū)域差異化補貼的研究缺乏系統(tǒng)討論，本試驗關于森林保險保費補貼區(qū)域差異化的研究填補了學術界的空白。如何依據(jù)區(qū)域間的發(fā)展差異制定行之有效的森林保險保費補貼政策，對森林保險的發(fā)展及提高財政資金的使用效率具有重要意義，也是今后必須面對的問題。

1理論分析

我國中央財政森林保險保費補貼政策目前對各地設立了相同的補貼標準，而我國在發(fā)展過程中存在明顯的區(qū)域差異，使用同一補貼比例會因為地區(qū)發(fā)展差異而降低補貼資金的使用效率，甚至出現(xiàn)政策失靈的情況。因此，考慮各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況、林業(yè)發(fā)展情況、農(nóng)民收入水平、森林災害發(fā)生情況等實行區(qū)域差異化補貼政策有一定的必要性，并且有理論支持。

1.1福利經(jīng)濟學理論

根據(jù)邊際效用基數(shù)理論，庇古提出2個基本的福利命題：一是國民收入總量越大，社會經(jīng)濟福利就越大；二是國民收入分配越均等化，社會經(jīng)濟福利就越大，意味著國民收入的數(shù)量及其收入在居民之間的分配情況很大程度上決定了一個地區(qū)的經(jīng)濟福利，體現(xiàn)了國民收入均等化的重要性。由于城市經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市居民收入較高，而農(nóng)村經(jīng)濟落后，農(nóng)村居民的消費能力相對較弱，林農(nóng)不愿意承擔保費對森林進行保險，所以國家采取保費補貼政策，將高收入人群的部分收入轉(zhuǎn)移給這些低收入的林農(nóng)，以激勵其參與森林保險。因為各地區(qū)林農(nóng)的收入水平也存在差距，所以對不同的地區(qū)實行同一補貼標準并不能達到均衡收入的目標，應該實行區(qū)域差異化補貼政策。endprint

1.2非均衡發(fā)展理論

經(jīng)濟發(fā)展的過程比較復雜，并不是簡單地在空間同時產(chǎn)生，也不是均勻擴散的，而是選擇條件較好的區(qū)域先開始發(fā)展，這些區(qū)域因為本身的優(yōu)勢相對其他地區(qū)已經(jīng)超前發(fā)展，且在發(fā)展的過程中又形成了新的優(yōu)勢，由此不斷積累，加劇了區(qū)域間發(fā)展的不均衡，使得發(fā)達地區(qū)更加發(fā)達，落后地區(qū)更加落后，此時就須要政府進行干預，制定一系列相應的政策，以激勵經(jīng)濟落后地區(qū)的發(fā)展，從而縮小區(qū)域間的經(jīng)濟差異。因為實行同一的補貼標準，與發(fā)達地區(qū)相比，落后地區(qū)會出現(xiàn)2種現(xiàn)象：一是在中央補貼的基礎上，地方政府按照自身能力對林農(nóng)進行保費補貼，但是補貼后林農(nóng)仍支付不起保費，則不能有效改善林農(nóng)參保意愿；二是地方政府以補貼后林農(nóng)須要承擔的保費在支付能力的范圍內(nèi)為標準制定補貼比例，則會導致地方財政負擔過重。

1.3中心-外圍理論

所有國家區(qū)域系統(tǒng)都包含中心和外圍2個空間系統(tǒng)，且區(qū)域間存在資源、市場、技術、環(huán)境等方面的差異。其中，某些區(qū)域由于自身初始優(yōu)勢的累積發(fā)展，后期在發(fā)展過程中又獲得較強的經(jīng)濟優(yōu)勢，從而成為經(jīng)濟體系中的中心，而欠發(fā)達地區(qū)就依附于中心，成為外圍，兩者之間差距隨時間加劇。而政府的干預和人口的遷徙會影響其發(fā)展，中心和外圍的界限會逐漸消失。這一理論表明政府在促進區(qū)域之間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中扮演至關重要的角色，應該充分發(fā)揮政府的作用以彌補市場的不足，對不同地區(qū)采取不同的政策使得區(qū)域發(fā)展更均衡。

2我國森林保險保費補貼區(qū)域差異化的實證分析

中央對地方森林保險的保費補貼要實現(xiàn)區(qū)域差異化，不僅要考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟狀況與財政實力，還應該從森林保險的角度進行考慮，將各地區(qū)的林業(yè)發(fā)展情況、森林災害發(fā)展情況以及林農(nóng)收入狀況等因素納入考慮范圍，采用聚類分析法按照上述因素對全國31個?。ㄊ?、區(qū)）進行分類，從而為實現(xiàn)區(qū)域差異化保費補貼提供依據(jù)。

2.1聚類分析思想和基本步驟

聚類分析是一種對樣本進行分類的多元統(tǒng)計分析方法，根據(jù)同一樣本的不同觀測值找到統(tǒng)計量能夠度量樣本的相似度，然后采用特定的分類方法將樣本聚合到不同的類別，使得同一類別的樣本相似程度較高，不同類別的樣本之間差距較大。聚類方法主要分為層次聚類法和非層次聚類法兩大類。層次聚類法應用相對較廣，且不須要事先制定聚類組數(shù)，可以直觀地將分類過程以譜系圖的形式呈現(xiàn)出來，所以本研究采用層次分類法將我國31個?。ㄊ小^(qū)）進行聚類分析，具體步驟如下：第1步，將我國31個?。ㄊ小^(qū)）作為聚類分析的樣本，每個?。ㄊ小^(qū)）都是獨立的，所以初始分類就是全國31個?。ㄊ小^(qū)），共31類。第2步，通過選取的指標來度量各樣本之間的相似性，按照所定義的距離來計算各樣本之間的距離，從而形成一個距離陣。第3步，選擇距離最小的2組樣本歸為1個類別，這樣全國31個?。ㄊ?、區(qū)）類別就被分為30組類別。其中新生成的一組類中包含2個地區(qū)，測算出這2個地區(qū)的指標數(shù)值的重心位置，再次用距離度量新生成的類與其他類之間的距離。第4步，重復第3步，直到所有的地區(qū)都劃分到1個大類為止。第5步，根據(jù)上述聚類分析的過程，確定最終的類和一大類中所包含的樣本。

2.2指標選取與數(shù)據(jù)來源

2.2.1指標的選取本研究選取以下4類指標進行分析：（1）各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，主要包括地區(qū)生產(chǎn)總值（X1）和財政稅收收入（X2）這2個指標。經(jīng)濟發(fā)展好的地區(qū)，中央對其森林保險的保費補貼比例應該低一點，相反對經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)應該提高補貼比例。（2）林農(nóng)收入水平，主要通過農(nóng)民家庭人均收入（X3）衡量。農(nóng)戶收入水平越高，說明自身能夠承擔的保費越高，須要政府提供的補貼就越少，所以補貼比例可以適當降低。（3）林業(yè)發(fā)展情況，主要包括各地區(qū)的林業(yè)總產(chǎn)值（X4）和林業(yè)占總產(chǎn)值的比重（X5），林業(yè)總產(chǎn)值能夠說明這個地區(qū)林業(yè)發(fā)展情況，占總產(chǎn)值的比重能夠體現(xiàn)林業(yè)是否為該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，間接反映該地區(qū)林業(yè)的重要程度，林業(yè)發(fā)展越好，政府應該越重視，給予更多的支持。（4）森林資源情況，主要包括森林面積（X6）和森林火災及病蟲鼠害的受災面積（X7），森林面積越大，說明能夠參與投保的面積越大，其保費也就越多，須要政府提供的補貼也就越多，而森林受災面積的大小意味著該地區(qū)參與森林保險必要性的大小，受災面積越大，該地區(qū)越應該激勵林農(nóng)參與森林保險，補貼比例應該上調(diào)。

2.2.2數(shù)據(jù)來源本試驗選取的指標除了農(nóng)民家庭人均收入和森林面積這2個指標，其他指標的數(shù)據(jù)均為2010—2014年這5年的均值，農(nóng)民家庭人均收入由于缺少2013—2014年的數(shù)據(jù)，所以只用了2010—2012年這3年的均值來表示。采用均值是為了防止數(shù)據(jù)的特殊性和波動性帶來不良影響，使其更具代表性。森林面積是1個特定的值，波動性相對不大，因此直接采用2014年的數(shù)據(jù)。其中，各地區(qū)的林業(yè)總產(chǎn)值來源于中國林業(yè)網(wǎng)，其他數(shù)據(jù)均來自國家統(tǒng)計局（表1）。

2.3聚類結(jié)果與說明

本研究使用SPSS 20.0軟件，將以上數(shù)據(jù)輸入軟件，采用系統(tǒng)聚類法聚類的結(jié)果如下。

由圖1可知，全國31個?。ㄊ?、區(qū)）可以分為5類：第1類地區(qū)包括北京市和上海市；第2類地區(qū)包括江蘇省、廣東省、山東省；第3類地區(qū)包括河北省、遼寧省、湖北省、湖南省、四川省、河南省、浙江??；第4類地區(qū)包括山西省、重慶市、云南省、黑龍江省、江西省、吉林省、廣西壯族自治區(qū)、陜西省、天津市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、安徽省、福建?。坏?類地區(qū)包括貴州省、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)、青海省、寧夏回族自治區(qū)、海南省、西藏自治區(qū)。

由表2可知，我國31個?。ㄊ?、區(qū)）在經(jīng)濟發(fā)展情況、財政實力、農(nóng)民收入水平、林業(yè)發(fā)展狀況、森林受災情況等方面并不均衡，因而根據(jù)聚類分析結(jié)果可以將31個省（市、區(qū)）分為5類，為實現(xiàn)森林保險區(qū)域差異化保費補貼提供重要的參考依據(jù)。

第1類地區(qū)應以地方政府補貼為主。首先該地區(qū)森林很少，平均面積只有32.81萬hm2，災害對其影響也較小，近5年平均受災面積幾乎為0，林業(yè)占生產(chǎn)總值的比重也很小，只有1.32%，林業(yè)對其經(jīng)濟貢獻不大，表明北京市和上海市的城鎮(zhèn)化水平相當高，且該地區(qū)財政實力在這5類地區(qū)中排第二，農(nóng)民家庭人均收入以15 384.87元居于首位，是第2類地區(qū)農(nóng)民家庭人均收入均值的1.6倍，是第5類地區(qū)的3倍，意味著該地區(qū)的農(nóng)戶比其他地區(qū)農(nóng)戶承擔森林保險保費的能力更強，對政府給予補貼的需求相對要低。因此，中央對第1類地區(qū)的補貼比例應該設定為最低，甚至可以不給予補貼。endprint

第2類地區(qū)應以地方政府給予補貼為主，中央補貼為輔，但須要比第1類地區(qū)的補貼比例稍調(diào)高一點。該類地區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值均值為53 680.9億元，財政稅收收入均值為 4 310.15 億元，都位于第1位，表明第2類地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平很高，財政實力很強，因此中央可以少給予補貼，可以以地方政府補貼為主。而該類地區(qū)農(nóng)民家庭收入雖與第1類地區(qū)相差較大，但還是高于其他3類地區(qū)，所以農(nóng)戶有一定承擔保費的能力，政府補貼比第一類地區(qū)的比例提高一些即可。

第3類地區(qū)應該建立中央與地方統(tǒng)籌補貼的機制。該地區(qū)包括7個省，根據(jù)各類地區(qū)指標的均值可以看出，該類地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高、財政實力較強、農(nóng)民家庭人均收入較高，同時林業(yè)占總產(chǎn)值的比重、森林總面積、受災面積都處于中間水平，所以相對前2類地區(qū)來說，第3類地區(qū)實行中央與地方統(tǒng)籌的保費補貼政策較為合理， 且設定的補貼比例應相對應地處于中間水平，中央著重基礎性的保費補貼，而地方政府則

側(cè)重于激勵更多的林農(nóng)參與森林保險。

第4類地區(qū)應提高中央對森林保險的補貼比例。該類地區(qū)一共包含12個?。ㄊ小^(qū)），由表2可知，其林業(yè)占比是5類地區(qū)中最高的，意味著政府更應該重視林業(yè)的發(fā)展，并且該地區(qū)森林受災面積相對較大，因此更有必要激勵林農(nóng)參與森林保險。此外，該地區(qū)農(nóng)民家庭人均收入較低，對政府給予補貼的需求更高，而經(jīng)濟水平和財政實力相對較弱，如果大部分補貼依靠地方政府會導致地方政府的財政負擔過重，所以應該提高中央對森林保險的補貼比例，適度承擔保費補貼的責任，從而減輕地方政府的財政負擔。

第5類地區(qū)應實行以中央補貼為主導的保費補貼政策。這類地區(qū)的7個省（區(qū)）基本都處于我國的邊遠地區(qū)，其森林面積在5類地區(qū)中排第三，但受災面積卻是最大的，因此，更能體現(xiàn)出激勵林農(nóng)參與森林保險的必要性。另外，該類地區(qū)農(nóng)民家庭收入非常少，須要政府給予更多的財政補貼，且該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平很低，財政實力也很薄弱，地方政府的壓力過大，所以須要依靠中央提供大部分的保費補貼。

3結(jié)論與建議

綜上，中央財政森林保險保費補貼政策在實行過程中應該考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政實力、林業(yè)發(fā)展狀況、森林資源情況等因素，對不同類別的地區(qū)應設定不同的補貼標準。本研究通過聚類分析將全國31個?。ㄊ?、區(qū)）分成5類，第1類地區(qū)包括北京市和上海市；第2類地區(qū)包括江蘇省、廣東省、山東省；第3類地區(qū)包括河北省、遼寧省、湖北省、湖南省、四川省、河南省、浙江?。坏?類地區(qū)包括山西省、重慶市、云南省、黑龍江省、江西省、吉林省、廣西壯族自治區(qū)、陜西省、天津市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、安徽省、福建省；第5類地區(qū)包括貴州省、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)、青海省、寧夏回族自治區(qū)、海南省、西藏自治區(qū)。通過對5類地區(qū)各項指標的對比分析可知，從第1類地區(qū)到第5類地區(qū)中央對森林保險的保費補貼比例應逐步提高，才能提高財政資金的使用效率，科學地激勵各地區(qū)的林農(nóng)參與森林保險，使得各地區(qū)的森林保險得到均衡發(fā)展。同時，不僅僅是各?。ㄊ小^(qū)）存在差異，同省（市、區(qū)）下的地級市和縣（市、區(qū)）之間也存在差異，因此也須要根據(jù)各地的具體情況實行差異化補貼政策，這樣可以形成中央財政補貼—?。ㄊ?、區(qū)）級財政補貼—市級財政補貼—縣（市、區(qū)）級財政補貼多層次的差異化補貼體系，積極發(fā)揮中央和地方的財政作用，極大地提高財政資金的使用效率。

在實行森林保險保費補貼政策的過程中，除了設定科學合理的補貼比例，建議從以下2個方面采取相關措施予以輔助：一是給森林保險保費補貼政策予以法律保障，用法律的形式將補貼政策確定下來。想要保障廣大林農(nóng)的利益，確保保費補貼政策的順利實施，必須要有法律的支持，既能體現(xiàn)國家對森林保險的重視程度，又能保證財政資金快速到位。二是應建立健全森林保險的管理約束機制，可以設立專門的保費補貼基金，負責補貼資金的管理和發(fā)放，確保資金的順暢流通和正常使用。

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