績(jī)效預(yù)算改革實(shí)施中存在的問(wèn)題及完善建議

【摘要】績(jī)效預(yù)算改革是政府績(jī)效管理改革的重要組成部分，深入推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革是建設(shè)“責(zé)任政府”、“陽(yáng)光政府”、“服務(wù)政府”和“節(jié)約政府”的重要途徑，對(duì)于提高政府財(cái)政資金使用效率和提升公共服務(wù)水平，優(yōu)化公共資源配置具有十分重要的意義。本文通過(guò)對(duì)哈爾濱市績(jī)效預(yù)算改革進(jìn)行研究，分析哈爾濱市在績(jī)效預(yù)算改革實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，最后針對(duì)問(wèn)題提出了具體的解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】績(jī)效預(yù)算 預(yù)算改革 財(cái)政資金 公共服務(wù)

一、哈爾濱市績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)施情況

為了提高哈爾濱支出預(yù)算的執(zhí)行效率，在年初預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中，每個(gè)部門將上級(jí)所下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金編入年初的計(jì)劃中，對(duì)項(xiàng)目的支出資金進(jìn)行提前劃撥和次年清算的辦法。根據(jù)實(shí)際情況建立預(yù)撥和清算制度，對(duì)于按照收入確定支出數(shù)額的需要提前發(fā)放，次年結(jié)算，建立提前撥付和清算體系。與此同時(shí)，對(duì)于同一級(jí)別代為編織的預(yù)算在6月30日前進(jìn)行分配，對(duì)于沒(méi)有進(jìn)行分配的，除去已經(jīng)結(jié)算的全部收回，對(duì)于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付比如在1個(gè)月內(nèi)全部發(fā)放完畢。

同時(shí)，哈爾濱市健全剩余財(cái)政資金的清理機(jī)制，對(duì)沒(méi)有被利用的資金需要收回財(cái)政，在資金編制和結(jié)余方面也建立了相應(yīng)的制度，如果一些單位沒(méi)有充分的發(fā)揮預(yù)算的作用，那么就裁減次年的預(yù)算額度。與此同時(shí)，哈爾濱市對(duì)政府的采購(gòu)行為也加強(qiáng)整理和規(guī)范，對(duì)于計(jì)劃好的采購(gòu)應(yīng)該盡快的處理，而剩余資金收回財(cái)政，沒(méi)有及時(shí)申請(qǐng)政府采購(gòu)的，則取消本年的采購(gòu)計(jì)劃，相應(yīng)的財(cái)政資金給予收回。

對(duì)于國(guó)庫(kù)資金管理方面，哈爾濱市也建立了現(xiàn)金流和最佳剩余資金體系，進(jìn)而對(duì)國(guó)庫(kù)的現(xiàn)金凈流量以及現(xiàn)金余額的變動(dòng)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督和管理，與此同時(shí)，哈爾濱市也建立了對(duì)外墊資體系，對(duì)預(yù)借款和預(yù)先墊付資金進(jìn)行核算，符合條件的按時(shí)收回，不符合條件的安排在合理的期限內(nèi)收回，能夠劃入財(cái)政支出的需要轉(zhuǎn)入財(cái)政預(yù)算。通過(guò)這些措施的實(shí)施，可以有效的促進(jìn)國(guó)庫(kù)資金的使用和管理效率的提高。

對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)而言，哈爾濱市為了做好績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)工作，設(shè)計(jì)了科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)流程。哈爾濱市的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)對(duì)目標(biāo)的完成情況以及執(zhí)行情況進(jìn)行考評(píng)，對(duì)資金的使用狀況、耗費(fèi)狀況等進(jìn)行相應(yīng)的審核。同時(shí)，對(duì)各預(yù)算部門按照績(jī)效規(guī)定所涉及的制度、實(shí)施的辦法、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)和生態(tài)影響進(jìn)行評(píng)估。與此同時(shí)，每個(gè)項(xiàng)目都需要建立績(jī)效預(yù)算方案，通過(guò)這樣的評(píng)價(jià)管理體系，確保項(xiàng)目能夠達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。

二、哈爾濱市績(jī)效預(yù)算改革實(shí)施中存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效預(yù)算編制過(guò)程粗糙，受上級(jí)限制較大

哈爾濱市在績(jī)效預(yù)算的編制中，盡管對(duì)績(jī)效預(yù)算的控制比較嚴(yán)格，但是哈爾濱市的每個(gè)預(yù)算單位均為自行編制，之間沒(méi)有進(jìn)行有效的溝通，對(duì)本身所需要的財(cái)政資金缺少科學(xué)的統(tǒng)籌。比如，對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出出現(xiàn)了混淆。為了短期利益，哈爾濱市的財(cái)政績(jī)效預(yù)算缺乏中期或者長(zhǎng)期的規(guī)劃，最終導(dǎo)致了財(cái)政資金分配的不合理，也降低了財(cái)政資金的運(yùn)用效率。與此同時(shí)，哈爾濱市的預(yù)算編制依據(jù)相對(duì)落后，陳舊的預(yù)算編制依據(jù)已經(jīng)不能滿足當(dāng)下的發(fā)展要求。比如，哈爾濱市公車運(yùn)行費(fèi)用一直保持著2萬(wàn)元/輛，到現(xiàn)在仍然沒(méi)有改變，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)在的要求，致使預(yù)算單位需要在別的地方挪用資金來(lái)進(jìn)行對(duì)公車運(yùn)行費(fèi)用的補(bǔ)貼。

此外，哈爾濱市績(jī)效預(yù)算受中央和省級(jí)政府影響，在財(cái)政資金運(yùn)用的權(quán)利方面，下級(jí)政府需要聽(tīng)從于上級(jí)政府。特別是對(duì)于哈爾濱市而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在我國(guó)處于二線城市，有些時(shí)候財(cái)政收入低于財(cái)政支出，所以財(cái)政資金需要省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。但是轉(zhuǎn)移支付不能保證及時(shí)性，而且財(cái)政資金下達(dá)的規(guī)模小、較為分散、隨意性大、所以導(dǎo)致了財(cái)政資金的使用效果并不是很好。

（二）績(jī)效預(yù)算執(zhí)行存在偏差，二次分配混亂

哈爾濱市績(jī)效預(yù)算在執(zhí)行中還是存在一些偏差的。例如，哈爾濱市2014年中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，有將近70%的資金沒(méi)有進(jìn)行落實(shí)。又如，哈爾濱市的體育發(fā)展專項(xiàng)資金基本執(zhí)行率為0。在有些項(xiàng)目資金執(zhí)行不強(qiáng)的同時(shí)，也存在著有些項(xiàng)目資金過(guò)大的現(xiàn)象，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)算。例如，2014年哈爾濱市綠化專項(xiàng)資金的執(zhí)行率為130%，黑龍江省的農(nóng)作物秸稈焚燒自從列入了環(huán)保專項(xiàng)之后，每年都會(huì)投入大量的資金用于治理秸稈焚燒導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題，因此這個(gè)項(xiàng)目資金的投入超出了預(yù)算，造成了很大的資金缺口，只能使用財(cái)政預(yù)備費(fèi)用?？梢钥闯?，哈爾濱市的績(jī)效預(yù)算執(zhí)行還是存在著一定偏差的。

同時(shí)，哈爾濱市的績(jī)效預(yù)算執(zhí)行存在著二次分配的現(xiàn)象。所謂的二次分配主要是指在財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行中，追加撥付的財(cái)政資金。一般而言，如果追加資金數(shù)額較小的，副市長(zhǎng)審核即可，一定數(shù)額的則需要經(jīng)過(guò)副市長(zhǎng)審核之后，然后市長(zhǎng)審批。但是這部分追加的績(jī)效預(yù)算財(cái)政資金歸屬于哈爾濱市財(cái)政預(yù)留資金，在二次分配中，缺乏固定的的利用標(biāo)準(zhǔn)，隨意性強(qiáng)，進(jìn)而造成了二次分配混亂的局面。在2015年，哈爾濱市的某預(yù)算單位針對(duì)居民信息收入平臺(tái)項(xiàng)目申請(qǐng)了100萬(wàn)的財(cái)政資金支持，而另一個(gè)單位因?yàn)椴涣私庖呀?jīng)有單位申請(qǐng)此項(xiàng)目財(cái)政資金，則再一次提出申請(qǐng)，導(dǎo)致了一個(gè)項(xiàng)目多撥出了100萬(wàn)的資金，最終產(chǎn)生了財(cái)政支出重疊，造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。

（三）績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全

哈爾濱市的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要是針對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)，并沒(méi)有完整的、全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于缺乏統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)化的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致了各個(gè)預(yù)算單位獨(dú)立制定標(biāo)準(zhǔn)，自助考核，缺乏比對(duì)和缺乏外界監(jiān)督，因此導(dǎo)致了哈爾濱市績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)工作很難做到合理公正。現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與實(shí)際情況不吻合，使得哈爾濱市績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)工作缺少一定的基礎(chǔ)，對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的使用情況給予的評(píng)價(jià)欠缺合理性，哈爾濱市績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的不健全使得本市的財(cái)政資金不能得到有效的利用和監(jiān)督。

三、完善哈爾濱市績(jī)效預(yù)算改革的對(duì)策建議

（一）采用三年滾動(dòng)績(jī)效預(yù)算編制方法，完善轉(zhuǎn)移支付制度

建議哈爾濱市對(duì)績(jī)效預(yù)算的編制采用三年滾動(dòng)績(jī)效預(yù)算編制方法。通過(guò)三年滾動(dòng)績(jī)效預(yù)算編制，不但可以對(duì)未來(lái)3年的財(cái)政收支進(jìn)行預(yù)測(cè)，而且也可以通過(guò)制定合理的收支方案，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目資金的利用進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資運(yùn)用狀況的動(dòng)態(tài)管理。為此，哈爾濱市可以做好以下幾點(diǎn)工作：首先，每個(gè)部門應(yīng)該基于自身的職能、發(fā)展規(guī)劃，制定重點(diǎn)項(xiàng)目的改革政策和實(shí)施措施，以年為單位，對(duì)收支情況進(jìn)行預(yù)測(cè)。對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要決策、重要項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，通過(guò)逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性。對(duì)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展具有推動(dòng)性作用，并且可以有效的發(fā)揮財(cái)政的職能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。其次，對(duì)中期收支限額進(jìn)行審核，對(duì)各個(gè)預(yù)算單位按照年度報(bào)送的計(jì)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)的審查，將計(jì)劃匯總之后制定三年的規(guī)劃方案。最后，地方財(cái)政局需要對(duì)各個(gè)預(yù)算單位的三年預(yù)算編制的情況進(jìn)行嚴(yán)格的審核論證，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目需要建立項(xiàng)目管理庫(kù)，對(duì)數(shù)量和金額進(jìn)行嚴(yán)格的控制和管理。避免績(jī)效管理和中期規(guī)劃南轅北轍，應(yīng)使二者緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)財(cái)力的統(tǒng)籌平衡，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型升級(jí)。endprint

同時(shí)，為了能夠解決績(jī)效預(yù)算受到上級(jí)限制較大的問(wèn)題，就必須對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善，以確保下放的財(cái)政資金在規(guī)模上、時(shí)效上、管理上科學(xué)合理。因此，哈爾濱市應(yīng)當(dāng)為中期財(cái)政規(guī)劃的編制提供正確的信息支撐，對(duì)上下級(jí)的事權(quán)劃分進(jìn)行合理規(guī)劃，上級(jí)安排的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)在于調(diào)控意圖的體現(xiàn)，劃清政府和市場(chǎng)的邊界，具體的事務(wù)應(yīng)該交給市場(chǎng)，減少政府的干涉，這樣可以保證財(cái)政資金不重復(fù)、不浪費(fèi)以及規(guī)模合理。此外，還應(yīng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行嚴(yán)格的審核和監(jiān)督，項(xiàng)目結(jié)束之后需要驗(yàn)收，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目要制定公開(kāi)審核制度，避免隨意性和財(cái)政資金的浪費(fèi)。

（二）強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算執(zhí)行分析，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的跟蹤問(wèn)效

哈爾濱市應(yīng)當(dāng)建立對(duì)績(jī)效預(yù)算的執(zhí)行分析制度，對(duì)績(jī)效預(yù)算執(zhí)行月底分析，實(shí)時(shí)跟進(jìn)績(jī)效預(yù)算執(zhí)行的情況。通過(guò)對(duì)國(guó)庫(kù)款項(xiàng)、結(jié)余資金、暫存暫付資金以及專項(xiàng)資金進(jìn)行科學(xué)的分析，確保財(cái)政的利用符合實(shí)際情況。同時(shí)，通過(guò)績(jī)效執(zhí)行分析制度的完善，對(duì)財(cái)政資金在使用的過(guò)程中進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)，能夠確保資金合理有效的利用。對(duì)重點(diǎn)的項(xiàng)目給予指導(dǎo)，對(duì)細(xì)節(jié)問(wèn)題以及關(guān)鍵環(huán)節(jié)提高警惕，使得績(jī)效預(yù)算執(zhí)行工作的效率提升，同時(shí)也保證了績(jī)效預(yù)算資金能夠充分得到利用，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)，促進(jìn)財(cái)政資金的優(yōu)化配置。

此外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府預(yù)算的透明度，對(duì)財(cái)政資金實(shí)施跟蹤問(wèn)效。特別是對(duì)資金數(shù)量較大的重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)該進(jìn)行動(dòng)態(tài)的跟進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)這些項(xiàng)目的監(jiān)督，保證資金的合理使用。在二次分配的過(guò)程中，需要做好前期工作，按照進(jìn)程對(duì)款項(xiàng)的使用情況以及項(xiàng)目進(jìn)行定期匯報(bào)，加強(qiáng)精細(xì)化管理，提高績(jī)效預(yù)算的執(zhí)行效率。

（三）規(guī)范績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)工作的標(biāo)準(zhǔn)，健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

為了能夠進(jìn)一步提高哈爾濱市績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量，哈爾濱市必須對(duì)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)工作的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。為此，哈爾濱市政府應(yīng)該做好以下了兩個(gè)方面：一方面，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的建立，擴(kuò)展更多的行業(yè)部門，完善績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立指標(biāo)庫(kù)中的共性指標(biāo)，同時(shí)完善評(píng)級(jí)工作體系中的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，在共性指標(biāo)下針對(duì)不同的行業(yè)和部門建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，哈爾濱市政府應(yīng)該建立項(xiàng)目信息庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系的信息化建設(shè)。通過(guò)運(yùn)用評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)、評(píng)價(jià)項(xiàng)目信息庫(kù)以及預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)實(shí)現(xiàn)“三庫(kù)聯(lián)動(dòng)”，對(duì)績(jī)效預(yù)算財(cái)政資金的查詢、預(yù)警、監(jiān)督等功能不斷的加強(qiáng)和完善。

在執(zhí)行過(guò)程中，還應(yīng)注意建立完善的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)程序，采用主觀評(píng)價(jià)與指標(biāo)評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，有效的將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制相結(jié)合，并根據(jù)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，增強(qiáng)預(yù)算支出的公平性、公正性。

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作者簡(jiǎn)介：張媛（1980-），女，漢族，山西太原人，遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院副教授，研究方向：財(cái)稅政策、稅收制度。endprint