農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

王永德+王燁

摘 要：近年來(lái)，隨著政府對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的投入力度的不斷加大，使農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的研究具有越來(lái)越重要的現(xiàn)實(shí)意義，但目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的研究并不夠深入，其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也不夠完善，現(xiàn)有研究在指標(biāo)的層級(jí)設(shè)置上注重從項(xiàng)目的貢獻(xiàn)和效果等層面對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行選取，未兼顧農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金運(yùn)行的全過(guò)程，其績(jī)效結(jié)果不能全面、客觀和合理的反應(yīng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效水平，進(jìn)而影響到專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的效果，以及資金使用和管理的規(guī)范性，使其使用效率低下。針對(duì)以上問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金從立項(xiàng)決策、項(xiàng)目管理以及項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)維度對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行分層剖析，構(gòu)建出具有普遍性和通用性的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為各類農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建提供可靠的參考依據(jù)，豐富和完善農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，進(jìn)而達(dá)到提高資金使用效率的目的。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；專項(xiàng)資金；績(jī)效

農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金是國(guó)家用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)項(xiàng)目的資金，隨著2017年中央一號(hào)文件的發(fā)布，國(guó)家不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，各級(jí)財(cái)政部門(mén)投入的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金不斷增加。農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的投入對(duì)保證農(nóng)村的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展和國(guó)家各項(xiàng)政策的落實(shí)具有重要作用。從近年來(lái)對(duì)專項(xiàng)資金的使用情況看，在資金管理與使用過(guò)程中存在一些亟待解決的問(wèn)題：資金支出規(guī)范性及經(jīng)濟(jì)效益性低、“重投入，輕產(chǎn)出”。各級(jí)管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)資金的管理，推進(jìn)資金使用和管理的規(guī)范化和制度化，以此確保專項(xiàng)資金專款專用，使農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金發(fā)揮其應(yīng)有的效益。因此，建立一套客觀、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

1.可操作性原則

各指標(biāo)應(yīng)具有明確的含義和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，且指標(biāo)要可測(cè)、可比，計(jì)算方法要統(tǒng)一，要將數(shù)據(jù)收集、處理的難易程度和成本控制考慮在內(nèi)。

2.目標(biāo)導(dǎo)向原則

此原則要反應(yīng)資金支出經(jīng)濟(jì)性及有效性要求，同時(shí)還要反應(yīng)出相關(guān)部門(mén)在資金運(yùn)行過(guò)程中起到的管理及監(jiān)督作用。

3.全面與簡(jiǎn)明相結(jié)合原則

此原則要注重整體性的把握，在指標(biāo)設(shè)置過(guò)程中要注重對(duì)其進(jìn)行綜合性的評(píng)價(jià)，以全面客觀的反應(yīng)被評(píng)對(duì)象的績(jī)效水平，同時(shí)，應(yīng)兼顧簡(jiǎn)明性的指標(biāo)設(shè)置原則。

4.定性與定量相結(jié)合原則

該原則要求指標(biāo)的設(shè)置上應(yīng)兼顧定性指標(biāo)與定量指標(biāo)。一般情況下，指標(biāo)設(shè)置以定量為主、定性為輔，將二者相結(jié)合，更加合理和準(zhǔn)確的體現(xiàn)被評(píng)對(duì)象的績(jī)效水平。

二、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)維度的確定

農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)內(nèi)容必須反應(yīng)其運(yùn)行全過(guò)程，須兼顧項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、產(chǎn)出和應(yīng)用3個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)，本研究筆者站在專項(xiàng)資金申報(bào)、使用與管理主體角度，探討農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效水平。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)從以下幾個(gè)維度著手：

1.立項(xiàng)決策維度

該維度包括項(xiàng)目目標(biāo)，決策過(guò)程和資金分配3個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

目標(biāo)主要考評(píng)在項(xiàng)目審批時(shí)是否制定明確、精細(xì)和可量化的指標(biāo)，以農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)資金為例，相關(guān)指標(biāo)如新增耕地面積、灌溉保證率、道路通達(dá)度等。

過(guò)程主要包括依據(jù)和程序。決策依據(jù)主要考評(píng)項(xiàng)目決策是否符合國(guó)家和地區(qū)相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃等。程序主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目的報(bào)批是否合規(guī)，是否嚴(yán)格履行了相關(guān)報(bào)批制度。

資金分配主要內(nèi)容為分配依據(jù)和結(jié)果。分配依據(jù)主要考評(píng)資金使用與管理主體是否制定了專門(mén)的項(xiàng)目資金管理辦法，具體項(xiàng)目資金分配方法是否明確，相關(guān)影響因素是否合理、全面；分配結(jié)果是否符合項(xiàng)目相關(guān)管理辦法；項(xiàng)目資金的安排是否合理。

2.項(xiàng)目管理維度

該維度包括資金到位、管理和實(shí)施過(guò)程3個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

資金到位考評(píng)資金的到位率、到位時(shí)效和資金撥付的方式方法。到位率的計(jì)算方法為專項(xiàng)資金實(shí)際到位金額/計(jì)劃到位金額的百分比；到位時(shí)效考評(píng)資金到位的及時(shí)性，如果到位不及時(shí)，還要評(píng)價(jià)到位不及時(shí)對(duì)工程進(jìn)度造成的影響。

管理層面考評(píng)資金的使用是否合規(guī)和財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)、執(zhí)行情況。資金是否符合專款專用，相關(guān)部門(mén)是否健全資金管理制度以及制度的相關(guān)執(zhí)行情況。

實(shí)施過(guò)程層面主要的考評(píng)內(nèi)容為機(jī)構(gòu)設(shè)置和相關(guān)管理制度。機(jī)構(gòu)設(shè)置考評(píng)是否設(shè)立專門(mén)的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)內(nèi)是否成員職責(zé)分工明確；管理制度考評(píng)項(xiàng)目管理制度是否健全，主要內(nèi)容為資金和項(xiàng)目管理的制度化建設(shè)情況，即項(xiàng)目從申報(bào)立項(xiàng)、運(yùn)行實(shí)施到檢查監(jiān)督整個(gè)過(guò)程的規(guī)范化、程序化建設(shè)情況，是否形成了專門(mén)的專項(xiàng)資金管理小組和相關(guān)制度。

3.項(xiàng)目績(jī)效維度

項(xiàng)目績(jī)效維度包括項(xiàng)目產(chǎn)出和效果2個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

此部分是項(xiàng)目實(shí)施的最終成果，關(guān)系到項(xiàng)目的實(shí)施成敗，因此，項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)權(quán)重占比較大。

項(xiàng)目產(chǎn)出從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效四個(gè)維度衡量。將項(xiàng)目工程完工建設(shè)情況同項(xiàng)目預(yù)期的規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行比較，評(píng)價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量。一般情況下，以工程結(jié)算時(shí)對(duì)應(yīng)的工程量為依據(jù)；產(chǎn)出成本需綜合考慮項(xiàng)目投入和項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況、施工條件和建設(shè)時(shí)間，可以同期項(xiàng)目投入情況作為比較依據(jù)，對(duì)比建設(shè)預(yù)算；產(chǎn)出時(shí)效主要考評(píng)項(xiàng)目工程完工的時(shí)效性。

專項(xiàng)資金的使用效果應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益以及項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶滿意度。一般情況下，業(yè)內(nèi)研究者通常從項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益層面來(lái)衡量農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的使用效果，往往忽略了項(xiàng)目區(qū)項(xiàng)目實(shí)施作用與影響對(duì)象的滿意程度，這樣衡量的項(xiàng)目效果是不全面的，應(yīng)將作用與影響對(duì)象的滿意程度納入農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系之中，對(duì)于滿意度的調(diào)查可通過(guò)訪談及問(wèn)卷調(diào)查的方式獲取相關(guān)結(jié)果。經(jīng)濟(jì)效益一般情況下依據(jù)項(xiàng)目資金的投資回收期，但在農(nóng)田建設(shè)等相關(guān)項(xiàng)目中，實(shí)際投資額是確定的，投資收益難以確定，可以以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收等相關(guān)可量化指標(biāo)來(lái)作為衡量依據(jù)。項(xiàng)目的投資收益有直接效益也有間接效益，很多情況下，項(xiàng)目的間接效益會(huì)遠(yuǎn)大于項(xiàng)目的直接效益。社會(huì)效益主要體現(xiàn)了項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)國(guó)家糧食安全以及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定做出的貢獻(xiàn)。環(huán)境效益考評(píng)其對(duì)項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，例如樹(shù)木覆蓋率等相關(guān)指標(biāo)。endprint

三、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

表 農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

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本研究立足于立項(xiàng)決策、項(xiàng)目管理以及項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)維度，依據(jù)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取原則，采取問(wèn)卷調(diào)查方法對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行構(gòu)建，將評(píng)價(jià)指標(biāo)逐層分解，將指標(biāo)體系劃分為三個(gè)層級(jí)。具體指標(biāo)體系劃分情況如表所示。

權(quán)重設(shè)置是績(jī)效評(píng)級(jí)的關(guān)鍵步驟，影響評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性和準(zhǔn)確性。本研究的具體實(shí)施過(guò)程中指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置及分值標(biāo)準(zhǔn)依賴于專家經(jīng)驗(yàn)判斷及相關(guān)資料梳理，采用問(wèn)卷調(diào)查法，邀請(qǐng)黑龍江省對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域較為熟悉的財(cái)務(wù)管理專家和項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富的科研專家填寫(xiě)權(quán)重調(diào)查問(wèn)卷，累計(jì)發(fā)放二百份調(diào)查問(wèn)卷，其中收回有效問(wèn)卷一百六十份，通過(guò)SPSS軟件對(duì)調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行定義變量、數(shù)據(jù)錄入和統(tǒng)計(jì)分析后將處理結(jié)果整理為下表中所列示權(quán)重及分值標(biāo)準(zhǔn)分布。

農(nóng)業(yè)支出總量及構(gòu)成是影響我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，也是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。本研究立足于專項(xiàng)資金申報(bào)、使用和管理主體角度，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)維度，對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行逐層分解，并對(duì)指標(biāo)層評(píng)級(jí)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了總結(jié)，為農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)提供一套客觀和合理的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并為提高農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效水平提供可靠的參考依據(jù)。由于農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金在種類和用途方面具有多樣性，針對(duì)不同用途的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金應(yīng)設(shè)置專門(mén)的指標(biāo)體系，本研究所設(shè)置的指標(biāo)體系是針對(duì)于農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的普遍特質(zhì)進(jìn)行設(shè)置，具備普遍性和通用性。在指標(biāo)細(xì)化上確有不盡完善之處，但指標(biāo)的設(shè)置依據(jù)以及層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置具有一定的參考性。本研究形成的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可以對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金從申報(bào)、使用與管理的運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)，豐富和完善了農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，客觀、合理的反應(yīng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效水平，最終達(dá)到提高資金使用效率的目的。

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