論國家治理能力的社會建構(gòu)

張振波++金太軍

〔摘要〕不同于傳統(tǒng)的國家管理，國家治理理念主張國家建構(gòu)與社會發(fā)展的統(tǒng)一與融合，力圖在社會建設(shè)整體推進(jìn)、社會發(fā)展共擔(dān)共享的過程中實現(xiàn)國家治理能力的切實提升。從理論范式上來說，國家治理模式轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了公共行政從功能主義、解釋主義向建構(gòu)主義轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)過程。建構(gòu)主義主張在自我治理、參與民主、公共協(xié)商、多元協(xié)同等方面有更多的建樹，在國家治理的社會建構(gòu)過程中，既要通過國家治理價值、結(jié)構(gòu)以及程序的整體推進(jìn)而尋求國家治理能力的切實提升，又要超越社會建構(gòu)本身在制度規(guī)范供給與克服市場失靈上的不足，而發(fā)揮國家在宏觀引導(dǎo)、頂層設(shè)計、制度供給以及政策規(guī)范等方面的必要作用。

〔關(guān)鍵詞〕國家治理；社會建構(gòu)；多元協(xié)同；制度規(guī)范

〔中圖分類號〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）06-0001-06

〔基金項目〕教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“創(chuàng)新社會治理體制與社會和諧穩(wěn)定長效機制研究”（14JZD029）；江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心、江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程項目

〔作者簡介〕張振波，南京審計大學(xué)國家治理與國家審計研究院研究員；

金太軍，南京審計大學(xué)國家治理與國家審計研究院教授，博士生導(dǎo)師，教育部長江學(xué)者特聘教授，江蘇南京211815。

一、國家治理能力的建構(gòu)主義取向

自從“國家治理”進(jìn)入中國頂層設(shè)計的政策文本，其無論是作為一個治道邏輯的闡釋學(xué)概念，還是作為一種治國理政的模式選擇，都標(biāo)志著我國進(jìn)入國家建構(gòu)、社會建設(shè)以及國家與社會關(guān)系重構(gòu)的新的歷史階段。在新階段中，以國家對社會的管控或疏離為核心邏輯的公共行政模式，都無法適應(yīng)高度復(fù)雜和不確定的現(xiàn)代社會，故而國家治理能力將實現(xiàn)“國家自身制度體系的完善與成熟”與“經(jīng)濟(jì)與社會現(xiàn)代化的全面發(fā)展”的統(tǒng)一與融合〔1〕，并在社會建設(shè)整體推進(jìn)、社會發(fā)展共擔(dān)共享的過程中實現(xiàn)國家治理能力的切實提升。〔2〕因此可以說，當(dāng)前時期的國家治理呈現(xiàn)出建構(gòu)主義的內(nèi)在取向，而國家治理能力提升也相應(yīng)地需要以社會建構(gòu)與社會治理為基本實現(xiàn)路徑。

以國家對社會的管控或疏離為核心邏輯的公共行政模式，是建立在功能主義與解釋主義的二元認(rèn)識論基礎(chǔ)之上的。功能主義伴隨新公共管理運動而興起，并作為“找回國家自主性”與“質(zhì)疑國家超理性”〔3〕之間的一種折衷方案或中立價值而得到廣泛應(yīng)用。功能主義假定人都是具有自然理性和利己取向因而是被動的和反應(yīng)式的，通過科學(xué)管理方法和制度規(guī)則的應(yīng)用，就能得到整齊劃一的行為取向和預(yù)想建構(gòu)的社會現(xiàn)實，因而其關(guān)注點在于行政單位間機構(gòu)、結(jié)構(gòu)和功能的協(xié)調(diào)性。在此指導(dǎo)下，技術(shù)、理性以及科層體制主導(dǎo)了傳統(tǒng)行政原則及其組織方式，組織被看作為“一個自治的個體為達(dá)到經(jīng)濟(jì)收益而在一起工作的集合，角色和任務(wù)被分配下去，以確保個體滿足組織的目標(biāo)要求。個體被假定為了達(dá)到組織的要求而需犧牲他們的自治，自我也被還原成組織結(jié)構(gòu)中的個人角色”?！?〕相對地，解釋主義則假定人是積極的、有目的的、有創(chuàng)造性的主體，因此解釋主義者主張從社會環(huán)境中行動者的立場和視野出發(fā)，在行動參與者而不是行動觀察者的框架內(nèi)尋求對制度施行和政策創(chuàng)制的解釋與認(rèn)同。例如形式上強調(diào)“主體多元化”和“去中心化”的“治理”話語，就是解釋主義的一個概念建構(gòu)。然而，治理在學(xué)界中甚囂塵上的表象卻難掩其僅能作為一種理性化想象的本質(zhì)，因為治理在脫離了國家的制度、組織、資源以及意識形態(tài)的供給之后常常陷于低效甚至無效的困境之中?！?〕故而，盡管解釋主義因其“通常朝向或應(yīng)用于有主觀意圖的客體”而被看作是更具有“實踐性”的途徑〔6〕，但其與功能主義一樣都被視為是一種單維度、僵化封閉的行政理論，它們要么關(guān)注制度結(jié)構(gòu)要么聚焦主觀個體，而未提供一幅描繪全部公共行政模式的完整圖景。

建構(gòu)主義融合了批判性反思和后現(xiàn)代思想在辨證思考、溝通對話、差異包容以及分權(quán)自治上的觀點，而主張在自我治理、參與民主、公共協(xié)商、多元協(xié)同等方面有更多的建樹。從理論范式上來說，國家治理的頂層設(shè)計及其社會深耕，體現(xiàn)了公共行政從功能主義、解釋主義向建構(gòu)主義轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)過程，這突出體現(xiàn)在其內(nèi)含的“國家”與“治理”的二維屬性上：它雖然仍然以公共秩序和政治合法性的維護(hù)為要旨和目標(biāo)，但其要求政策議程和治理實踐中的多元參與和彈性化，并以包含了微觀規(guī)則和宏觀制度的國家治理體系對這一多元共治過程予以確認(rèn)和保障，從而推動公共性的合理擴(kuò)散和公共利益的切實增進(jìn)，并最終實現(xiàn)動態(tài)韌性的公共秩序和基于治理過程的政治合法性。因此，在國家治理的話語范式中，國家與社會不再是相互對立、各自劃界的獨立實體，而應(yīng)是交織的、互構(gòu)的、具有合目的性的、作為整體的兩個方面的。因而，在這里，如何突破國家與社會的敘事邏輯的不相符（宏大的與日常的）、指涉主體的不一致（整體的與個體的）、分析層次的不統(tǒng)一（頂層的與底層的）、實存形態(tài)的不匹配（碎片的與有組織的）等研究壁障，就成為建構(gòu)國家治理體系與治理能力的關(guān)鍵所在。在眾多分析中，如周雪光搭建的國家、科層以及鄉(xiāng)村三重邏輯的分析框架〔7〕，肖瑛以分析社會變遷的“制度與生活”為視角〔8〕，都嘗試將國家與社會納入統(tǒng)一的分析框架并推動作為整體的國家與作為群體的社會的同構(gòu)與互構(gòu)?；谶@些分析，本文進(jìn)一步提出：國家治理并不全然取決于宏觀規(guī)劃與頂層設(shè)計，國家治理能力也絕非國家與社會互動機制的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)出；在高度復(fù)雜、不確定與風(fēng)險多發(fā)集聚的當(dāng)代社會，應(yīng)通過在社會領(lǐng)域中的價值引導(dǎo)、結(jié)構(gòu)塑造與程序設(shè)置，而自下而上地尋求國家治理能力的社會建構(gòu)。

二、國家治理能力的社會建構(gòu)路徑

有效的國家治理能力并不是治理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的諸多能量和力量的簡單相加，而是所有能力構(gòu)成的一個有機整體，是一種多元的、動態(tài)的、韌性的綜合能力。國家治理能力的社會建構(gòu)，就應(yīng)通過價值重塑增強國家治理的濡化能力、通過結(jié)構(gòu)調(diào)整型構(gòu)國家治理的組織秩序并通過程序設(shè)置開辟國家治理的實踐進(jìn)路，從而自下而上地促進(jìn)國家治理的能力提升。endprint

1.國家治理價值的社會建構(gòu)：公共價值管理與權(quán)利價值確證

在亨廷頓看來，價值作為文化與結(jié)構(gòu)諸要素之間持續(xù)互動的內(nèi)生性結(jié)果，其轉(zhuǎn)變“是一個在政治、社會、體制和文化諸方面長期的、間斷的和痛苦的過程”，其建構(gòu)則需要有相適的“公眾認(rèn)同、精英引導(dǎo)及域外情境”作為孕發(fā)土壤和支撐條件。〔9〕然而，在中國“壓縮的現(xiàn)代化”發(fā)展過程中，通常歷時性、階段性演進(jìn)的現(xiàn)代性內(nèi)涵，卻是以共時性、混雜性狀態(tài)內(nèi)在混合并呈現(xiàn)出來的。在這種傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性奇異結(jié)合的異質(zhì)性社會中，傳統(tǒng)的以家長、權(quán)力、均平為本位的價值觀念在構(gòu)筑社會本性的同時也遭受到前所未有的質(zhì)疑和沖擊，而時新的以自由、自我、自覺為標(biāo)的的價值訴求卻因缺乏相適應(yīng)的社會觀念、組織結(jié)構(gòu)和制度支撐而呈現(xiàn)出“異端生長”的情態(tài)：一方面，人們在追逐自由、富強、民主等“現(xiàn)代價值”的過程中卻丟失了安全、平衡、幸福等生活意義，在建構(gòu)高效、技術(shù)、官僚的現(xiàn)代管理機制的同時卻又忽視了“道德和諧性和互惠互利性”的普遍原則，在這樣一個缺乏有規(guī)律的、穩(wěn)定的和持久的聚合共同體感知的復(fù)雜社會中，經(jīng)濟(jì)增長、社會變遷、政治改革等現(xiàn)代化過程反而會滋生社會沖突 〔10〕；另一方面，迎面撲來的消費時代使人們在尚未擺脫生存困境時就開始關(guān)注生活必需品和生存空間的滿足，生存與消費的連結(jié)不但提升了前者的標(biāo)準(zhǔn)和成本，又使后者平添了權(quán)力獲致與權(quán)利爭取的厚重價值功能。例如轉(zhuǎn)型社會中萌生出了一種以“氣”為特征的抗?fàn)幮袨?，這些集體行為不同于利益沖突/集體行動、資源動員和政治過程范式，也并非以利益實現(xiàn)或權(quán)利供給所能滿足或契合，而是呈現(xiàn)為以“人格尊嚴(yán)和底線承認(rèn)”為標(biāo)的抗?fàn)幮孕袨槿∠颉?1〕——這種價值性抗?fàn)帟箍範(fàn)幷咴诶媾c權(quán)利訴求之間飄忽不定、前后不一，而使政府的公共政策缺乏既定的目標(biāo)和固定的標(biāo)準(zhǔn)。

一個國家和地區(qū)對于恰適的治理體制的創(chuàng)制或選擇，受制于人的行為和社會運行的內(nèi)在文化機理，而生成社會共識以促成治理改革的力量，則取決于人們價值觀念的一致性以及治理體制對這種一致價值觀念的適應(yīng)性程度。事實上，如果說基于技術(shù)、理性的科層化的傳統(tǒng)公共行政是以“本性對外”的工具理性為原則的話，那么強調(diào)個體能動作用的、在國家與社會互動過程中實踐的國家治理，則是“從人的本性出發(fā)進(jìn)行自我意識、自我設(shè)定、自我反思、自我超越的，主張人的價值蘊含在人的本性之內(nèi)”〔12〕，即強調(diào)價值理性在國家治理實踐中的主導(dǎo)性地位。而要實現(xiàn)這種價值主導(dǎo)性在社會中的深耕，則應(yīng)從變動中的價值管理與穩(wěn)定的權(quán)利價值兩方面進(jìn)行建構(gòu)：一方面，公共價值管理理論雖然認(rèn)可新公共管理實踐在應(yīng)對福利國家所導(dǎo)致的政府管理、信任與財政危機方面所取得的良好績效，但更加質(zhì)疑其“顧客導(dǎo)向”“市場化理念”“企業(yè)家精神”等主張對公共行政“價值理性”的矮化，甚至很可能“逐漸腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與等民主價值”?！?3〕公共價值管理主張把創(chuàng)造公共價值作為公共管理的出發(fā)點與落腳點，強調(diào)圍繞創(chuàng)造公共價值實現(xiàn)治理機構(gòu)與資源的整合，從而重新把對公平、正義等價值問題的關(guān)注放置于政治領(lǐng)域，把政治與行政、事實與價值有機整合起來。〔14〕另一方面，在價值理性層面上，現(xiàn)代社會還需為生活于其中的每一個個體提供時代“祛魅”后的倫理理性支撐?！?5〕更何況，隨著社會主體日益自主、多元而富于能動性，這需要在建構(gòu)更具有包容性、共贏性的國家意識形態(tài)過程中，也去重塑一種國家與社會在意識形態(tài)話語實踐中可以實現(xiàn)良性互動和共同進(jìn)步的基本關(guān)系模式?！?6〕在國家治理價值的社會建構(gòu)中，個人潛力的發(fā)揮、目標(biāo)的實現(xiàn)、利益的追求以及權(quán)利的保障具有壓倒一切的優(yōu)先性，個體權(quán)利的確證與權(quán)利價值觀的形塑則能為這種優(yōu)先性提供必要的保障和文化基礎(chǔ)。

2.國家治理結(jié)構(gòu)的社會建構(gòu)：主體責(zé)任關(guān)系與多元治理形式

當(dāng)前階段，舊的制度體系正在被打破、傳統(tǒng)體系下的價值日趨消弭，而市場化體制轉(zhuǎn)型尚未完成且現(xiàn)代性價值仍然復(fù)雜而模糊，前時代的殘留與現(xiàn)時代的過程相互碰撞、交融乃至沖突，共同構(gòu)成轉(zhuǎn)型中國的政治社會結(jié)構(gòu)特征。這種轉(zhuǎn)型結(jié)構(gòu)在不同程度上造成了國家治理能力的結(jié)構(gòu)性困境，體現(xiàn)為：首先，計劃時代的制度殘留根深蒂固且阻滯了現(xiàn)代制度效能的發(fā)揮。支撐計劃時代政治社會結(jié)構(gòu)的正式制度體系在改革開放的大潮中被滌蕩殆盡，而一些制度殘留卻在較低層次或以非正式形式殘喘于現(xiàn)代制度體系中，不僅與現(xiàn)代制度原則形成沖突以致造成制度體系的混亂、碎片化，甚至?xí)c貪婪的市場邏輯或冷酷的利益關(guān)系相勾結(jié)而導(dǎo)致“劣幣驅(qū)除良幣”效應(yīng)。從而，制度規(guī)則愈發(fā)低效甚至失去了其固有的有效性前提，人們逐漸失去對制度的信任和仰賴而誘發(fā)僭越制度的“失范性”行為。〔17〕其次，以縱向管理為原則的當(dāng)代官僚體系漸顯疲態(tài)和低效。當(dāng)前普遍建立的以等級序列、權(quán)力關(guān)系、制度規(guī)章為核心要素的科層官僚體系，如果說尚能在相對靜態(tài)、單一且平衡的社會結(jié)構(gòu)中保證政府效率及維護(hù)社會剛性穩(wěn)定的話，那么伴隨著利益主體的多元化、社會關(guān)系的復(fù)雜化以及可得信息的龐雜化，必將難以應(yīng)對現(xiàn)代政治過程中行政決策的碎片化和決策主體的多元化，無論是政府還是社會都只能呆板地恪守科層體系所框定的職能分工與等級地位，其治理與自治能力則逐漸消弭。最后，前瞻性的國家治理制度體系尚未建構(gòu)完成。不可否認(rèn)，面對風(fēng)險社會中潛隱矛盾放大凸顯、社會問題不斷涌現(xiàn)、利益沖突頻發(fā)彌散的境況，當(dāng)前社會治理體系在應(yīng)對多維風(fēng)險、維護(hù)社會剛性穩(wěn)定上頗有成效，其將社會成員紛繁復(fù)雜的社會關(guān)系約簡為由一定規(guī)則所規(guī)范并可以由特定權(quán)威來控制的交往關(guān)系，借此來建構(gòu)風(fēng)險社會的權(quán)威性制度秩序。然而，制度總是歷史性存在并歷時性施行的，自上而下的制度推行不僅難以適應(yīng)于現(xiàn)代性急劇展現(xiàn)的場景，甚至?xí)c風(fēng)險本身糾纏互生徒增不確定性甚而成了風(fēng)險的寄舍?！?8〕故而，國家治理體系的形成與演進(jìn)是意向性建構(gòu)與隨生活變遷而不斷調(diào)適的雙向過程，既表現(xiàn)為自上而下以頂層設(shè)計為形式的宏觀建構(gòu)過程，更應(yīng)是自下而上地以政治訴求為標(biāo)的的微觀調(diào)適過程。

國家治理結(jié)構(gòu)的社會建構(gòu)，是指以多元參與、動態(tài)互動、整體推進(jìn)為路徑，來消除計劃時代制度殘留、彌補科層官僚制度不足并建構(gòu)前瞻性的國家治理體系，為此需要明確主體責(zé)任、建立主體間伙伴關(guān)系并設(shè)計多元治理的操作程序。這一過程首要的是基于國家與社會之間的統(tǒng)一契合關(guān)系而明確前者應(yīng)盡的責(zé)任范圍，這些國家有限責(zé)任理應(yīng)包括塑造政府與公民的合作關(guān)系、利用非政府力量進(jìn)行公共領(lǐng)域培育、推動社區(qū)自治和基層民主建設(shè)等。當(dāng)然，政府有限責(zé)任的恪守是與科層官僚的“反民主”性的工具——技術(shù)理性相悖反的〔19〕，因而應(yīng)超越以滿足經(jīng)濟(jì)需求和實現(xiàn)官僚機構(gòu)目標(biāo)為重心的縱向的科層體制。事實上正如全鐘燮所指出，“隨著公民社會能力、網(wǎng)絡(luò)化和溝通結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展，科層統(tǒng)治的觀念已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變成為公共領(lǐng)域內(nèi)多方面的互動”?！?0〕故而風(fēng)險社會中國家治理結(jié)構(gòu)的社會建構(gòu)，就應(yīng)超越推動政治體制改革或民主政治建設(shè)的線性思維，而實現(xiàn)從以職能分配、按部門設(shè)置機構(gòu)和規(guī)則為標(biāo)志的傳統(tǒng)意義上的治理向以目標(biāo)、倫理原則和具體工作機制為主要內(nèi)容的全新治理模式轉(zhuǎn)變。〔21〕國家也要積極與日益壯大的市場機制、新興的社會治理機制不斷互動，形成一個結(jié)構(gòu)緊密、環(huán)節(jié)眾多、相互間能進(jìn)行“反思性監(jiān)控”的現(xiàn)代治理體系〔22〕，這不僅能提高國家行動的效率，而且還以互利性的方式贏得了社會的支持和信任而更具合法性、擁有更高的國家能力。當(dāng)然，激活國家治理結(jié)構(gòu)潛能的關(guān)鍵還在于將抽象的制度設(shè)計轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢姥牟僮鞒绦颍@些程序既可以基于正式的、法定的權(quán)力規(guī)制體系，也可以非法定的、非正式的關(guān)系表現(xiàn)出來，而后者則依賴于政府、公民以及圍繞特定公共事務(wù)的利益相關(guān)者的社會性建構(gòu)，在此過程中人們得以通過社會交流實踐活動形成非等級、水平性、合作性的主體間關(guān)系，從而才能建構(gòu)具有合法性、受到普遍認(rèn)同的制度化社會秩序。endprint

3.國家治理程序的社會建構(gòu)：社會自組織與專家決策中的多元協(xié)商

改革開放進(jìn)程推動了國家與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)變與重塑，并逐漸將社會從“國家行動的目標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝绊憞业乃枷牒蛣訖C的源泉”〔23〕，然而社會自身卻在市場經(jīng)濟(jì)與全域風(fēng)險的沖擊下變得日益破碎，呈現(xiàn)出社會構(gòu)成的個體化和個體間的離散化趨勢。市場機制“像一柄利刃，能無情地割斷人們與種種社會群體之間的倫理紐帶，把他們轉(zhuǎn)化為在市場中追逐自身利益最大化的獨立個體”〔24〕，這一方面使得當(dāng)代社會發(fā)展為社會領(lǐng)域相互差異性、去中心化、分散性與多元性，以及現(xiàn)代生活關(guān)系的多面向化、自我空間化、隱秘化與多選擇化，從而使得社會生活形式愈發(fā)散碎、愈發(fā)離心化；另一方面，市場化競爭還產(chǎn)生了不斷擴(kuò)大的利益分化，由于缺乏使市場化改革之后高度異質(zhì)性和流動的個體產(chǎn)生持續(xù)交往的組織，市場經(jīng)濟(jì)中的陌生人社會很難形成互惠交換的規(guī)范，在缺乏能影響政策議程的社會組織參與的情況下，人們往往無法順利完成“公民”角色轉(zhuǎn)換。這種主體人格缺乏的狀態(tài)，也使得其難以建立起對國家的信任?！?5〕進(jìn)一步來說，在復(fù)雜現(xiàn)代化的風(fēng)險共生情境下，人們在強調(diào)多元意識、自主觀念的同時又相當(dāng)依賴于社會機制和照護(hù)系統(tǒng)，因為這些機制和系統(tǒng)能為高度復(fù)雜、高度不確定的社會生活提供專業(yè)知識、風(fēng)險預(yù)測、專家建議——事實上，正是專家及其知識決定或規(guī)定了后發(fā)國家在現(xiàn)代國家建構(gòu)與社會建設(shè)中社會認(rèn)識的空間、社會的分配以及社會秩序的生產(chǎn)，乃至于吉登斯提出“現(xiàn)代制度的本質(zhì)，乃深層的扣緊于人們對抽象系統(tǒng)的信賴機制，特別是信賴專家系統(tǒng)”。〔26〕然而，一旦科學(xué)家一味地僅奉科學(xué)為客觀、中立、唯一的真理來源，而不承認(rèn)科學(xué)研發(fā)乃源自于社會需求與利益、鑲嵌于社會并受社會所影響，同時其發(fā)展也給社會以重大的影響，那么這樣的科學(xué)觀事實上已不可避免地自限于獨斷、獨大與狹隘的科學(xué)理性中。這是因為，專家所決策發(fā)展與運作的科技乃關(guān)聯(lián)于、影響于、來源于社會，因此需經(jīng)由公眾的理解與選擇，而這變成當(dāng)代解決科技爭議風(fēng)險的民主實踐之基本程序。專家系統(tǒng)的權(quán)威性，在高度的科技爭議事件中回避了社會民主溝通的層面，反而損傷了專業(yè)提供服務(wù)社會的功能，社會行動者則常因?qū)I(yè)權(quán)威的迷思而喪失了其行動的信賴?！?7〕特別是當(dāng)人們對于專家知識的爭執(zhí)涉及事件背后的“后設(shè)價值”或施行體制的質(zhì)疑，則將完全瓦解現(xiàn)代社會多元性意義〔28〕，更勿論形成對公共事務(wù)的整合性治理力量了。

國家治理的能力取決于社會力量的支持與合作。在建構(gòu)主義看來，盡管多元社會中的個體覺醒難以避免且十分必要，但散碎的個體往往會在有限的本體概念中持續(xù)調(diào)適其行為策略以應(yīng)對差異化的生活情境，事實上我們無法在混亂的環(huán)境下理解現(xiàn)實，也不能獨自重建組織秩序，唯有通過與他人發(fā)生聯(lián)系并對他人做出回應(yīng)，人們才能超越其原有的想法并達(dá)成一種新含義的理解，從而創(chuàng)造新的可能性和新的辦法以處理世界的無序和差異。當(dāng)公共行政管理者參與到社會互動中時，他們可能會通過將其責(zé)任置于更大的社會、公民和倫理情境中而建構(gòu)各種辯證的可能性；因為如果公共行政管理者理解他們所持的理論立場、政治和管理觀點或行政實踐的局限性，那么他們就能夠通過考慮使用新的變革組織的方式來改變這些局限性?！?9〕基于這種社會建構(gòu)理路，就需要將國家治理之制度的、技術(shù)的、科學(xué)的理性置于“社會理性”中來考慮，專家意見或?qū)I(yè)知識不再天然具有唯一的、目的式的準(zhǔn)則，僅為提供社會總體決策的參考而非先驗的定論。在高度風(fēng)險不確定下，解決專家或知識間的爭議所帶給人們對知識系統(tǒng)和事實判斷的迷惑，需要更大的透明參與及社會溝通來彌補，讓那些關(guān)聯(lián)于、影響于、來源于社會的公共決策基于公眾的理解與選擇，并將其固化為當(dāng)代解決科技爭議風(fēng)險的民主實踐之基本程序。為了實踐這種建構(gòu)原則，就需要構(gòu)建一個統(tǒng)括了多種治理力量和社會資源的多元協(xié)商體系。在這種組織體系中，國家政策議程就能走出可望而不可即的神圣殿堂，而散落于更加貼近民眾日常的生活場域，并以理性對話和平等交流的方式實現(xiàn)行政力量與社會訴求的碰撞、互諒與相互實現(xiàn)，從而取代過去國家與社會之間以單向控制為主要形式的“串聯(lián)”方式；同時，作為一種實體力量，它又能將宏觀的制度體系投射在微觀的日常生活層面，并具體呈現(xiàn)為規(guī)約成員行為的規(guī)則與條例，從而既跨越了宏觀制度體系與微觀生活慣常的巨大鴻溝，又打破了傳統(tǒng)生活方式與現(xiàn)代治理體系的內(nèi)在抵牾。從而在這種多主體間平等溝通的平臺和機制的基礎(chǔ)上，人們能夠在濃厚的民主參與體驗中實現(xiàn)個體偏好的轉(zhuǎn)變和匯聚〔30〕，進(jìn)而為自組織結(jié)構(gòu)、協(xié)同治理力量與國家治理能力的建構(gòu)與提升創(chuàng)造主體條件。

三、國家治理能力社會建構(gòu)的限度及其超越

國家治理能力的社會建構(gòu)路徑，為國家治理能力構(gòu)成及其現(xiàn)存問題提供了一種描述性途徑的同時，又提供了解決問題的一種規(guī)范途徑，通過對價值、結(jié)構(gòu)以及程序的分析而為國家治理能力的建構(gòu)指明了方向。然而，作為一種自下而上的行動路徑，社會建構(gòu)本身亦存在局限性，通過對這些局限性的超越才能建構(gòu)系統(tǒng)性的國家治理能力提升方案。

社會建構(gòu)的限度，一方面表現(xiàn)在其高度關(guān)注社會人權(quán)宜或確定的、偶然或例行的、脆弱或韌性的、情感或?qū)嵱玫娜粘；顒蛹捌鋬?nèi)在含義，旨在通過對生活化訴求與行為、民情風(fēng)俗與政治價值觀以及各種非正式制度的分析而自下而上地提升國家治理能力。然而，正式與非正式制度在實踐中或一致或相反、或共生或互斥、或?qū)α⒒蛉诤?，呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的匹配與互動邏輯，建構(gòu)國家治理能力與體系不僅需要自下而上的以社會訴求為標(biāo)的的微觀調(diào)適，更需要自上而下的以頂層設(shè)計為形式的宏觀建構(gòu)。另一方面，社會建構(gòu)對于多元力量的彰顯和強調(diào)，可能會因市場與國家的“傲慢”而離間了兩者之間的關(guān)系，或者引發(fā)應(yīng)以何者為導(dǎo)向、該以市場倒逼還是政府先導(dǎo)為路徑的爭議。事實上，有學(xué)者已指出，“理想的自由競爭市場之所以能逃離學(xué)理上的攻擊，部分是因為，自我調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對許多人具有政治上的吸引力。另外一個比較不為人所熟知的原因則是，去除了社會關(guān)系，可以在經(jīng)濟(jì)分析時去除社會秩序這個問題”。〔31〕近些年在“將市場帶回社會”過程中所引發(fā)的種種社會不平等、社會不信任和社會不穩(wěn)定現(xiàn)象，就充分表明忽略了國家作用而以社會機制尋求社會建構(gòu)所導(dǎo)致的諸多問題。endprint

因此，在尋求國家治理能力之社會建構(gòu)路徑的同時，既要將國家治理能力提升與體系建構(gòu)結(jié)合起來，又要發(fā)揮國家在宏觀引導(dǎo)、頂層設(shè)計、制度供給以及政策規(guī)范等方面的必要作用。值得指出的是，國家自身在結(jié)構(gòu)上也具有很大的彈性，能夠因應(yīng)時勢的變化，調(diào)整權(quán)威中心的運作方式以對不同的治理機制做出適應(yīng)性地調(diào)整〔32〕，因此應(yīng)避免將國家治理體系與傳統(tǒng)國家政制形式對立起來，甚而對國家內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革形成某種不利的誤導(dǎo)。進(jìn)而言之，在市場化改革過程中，中國“摸著石頭過河”發(fā)展至此，各類社會問題讓國家和政黨都面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在這種情況下，國家的性質(zhì)和立場必須變得更清晰、更準(zhǔn)確，在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的同時堅持社會主義核心價值。〔33〕

還需指出的是，基于建構(gòu)主義視角的國家治理能力提升方案，要避免從動物抑或神明的兩個極端視角來看待人——在公共管理或政策創(chuàng)制的過程中，當(dāng)意欲通過物質(zhì)報償或利益維護(hù)而實現(xiàn)社會的絕對秩序時，他們常常將管理對象動物化，希望他們能夠從向好的政策目標(biāo)中獲得自覺遵從的鼓勵和鞭策；當(dāng)試圖進(jìn)行差別化的公共政策供給時，則又希望政策對象是神明，能夠?qū)φ咦杂X做理性化援引并從不同政策類型中尋求于己有利的激勵性內(nèi)容。事實上，人之所以不同于動物或神明的思維復(fù)雜性就在于此：人們往往持守著穩(wěn)定、持久而潛隱的內(nèi)在價值，不因情境的暫時轉(zhuǎn)換而變動；同時，又會依照強弱程度不同的需求而接受激勵，并在這種梯狀排列的需求滿足中形成階段性的價值訴求。國家治理承載了政治在塑造和滿足人性上的科學(xué)性和藝術(shù)性，因此唯有契合政治所具有的穩(wěn)定與變動的兩種功能屬性，才能實現(xiàn)長效而普遍的社會深耕與建構(gòu)。換言之，國家治理一方面要立足于人性本身，立足于人的利益、能力和需要的性質(zhì)，并提供一種“教導(dǎo)什么是人性普遍恒久的狀況的最恰如其分的法則”〔34〕；另一方面，又要將這種普遍原則落實在對一件件公共事務(wù)的處置上和一項項具體政策的議程中，在價值與現(xiàn)實、制度與實施的互動關(guān)系中開辟自身的發(fā)展道路并找尋具體的實踐形式。從這個意義上來說，在尋求國家治理能力的多元化、公開性、參與性、動態(tài)性的社會建構(gòu)過程中，雖然不可能每次溝通都能達(dá)成一致性共識，也不是所有協(xié)同共治關(guān)系皆為有效的問題解決路徑，但作為一種理想表達(dá)或未來模式，即便它為現(xiàn)實所限定而注定只能偶爾成功或部分有效，然而只要對這種治理模式的記憶還在，它就具有不斷出現(xiàn)和持續(xù)建構(gòu)的可能。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕林尚立.社會主義與國家建設(shè)——基于中國的立場和實踐〔J〕.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2009（6）.

〔2〕姜曉萍.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會治理體制創(chuàng)新〔J〕.中國行政管理，2014（2）.

〔3〕〔美〕彼得·埃文斯，迪特里?！斒┻~耶，西達(dá)·斯考克波.找回國家〔M〕.方力維等譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009：19.

〔4〕〔6〕〔20〕〔29〕〔美〕全鐘燮.公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批評〔M〕.孫柏瑛等譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：114，36-39，214，130.

〔5〕E. Hysing. Governing Without Government？ The Private Governance of Forest Certification in Sweden 〔J〕.Public Administration， 2009（2）：312–26.

〔7〕周雪光，艾云.多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架〔J〕.中國社會科學(xué)，2010（4）.

〔8〕肖瑛.從“國家與社會”到“制度與生活”：中國社會變遷研究的視角轉(zhuǎn)換〔J〕.中國社會科學(xué)，2014（9）.

〔9〕〔美〕塞繆爾·亨廷頓.文明的沖突與世界秩序的重建〔M〕.周琪等譯.北京：新華出版社，2009：119.

〔10〕〔美〕塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序〔M〕.王冠華等譯.上海：上海人民出版社，2008：189.

〔11〕應(yīng)星.“氣”與中國鄉(xiāng)村集體行動的再生產(chǎn)〔J〕.開放時代，2007（1）.

〔12〕王彩云.政治學(xué)視域中價值理性的回歸〔J〕.政治學(xué)研究，2013（6）.

〔13〕丁煌.西方行政學(xué)說史〔M〕.武漢：武漢大學(xué)出版社，2004：394.

〔14〕楊博，謝光遠(yuǎn).論“公共價值管理”：一種后新公共管理理論的超越與限度〔J〕.政治學(xué)研究，2014（6）.

〔15〕王煥炎.國家治理的形而上學(xué)思考——論現(xiàn)代國家治理體系的三重建構(gòu)〔J〕.馬克思主義與現(xiàn)實，2015（4）.

〔16〕王國勤.國家治理視域下的意識形態(tài)研究〔J〕.浙江社會科學(xué)，2015（3）.

〔17〕張振波，金太軍.政治安全問題的微觀根源：基于制度與生活的分析〔J〕.北京行政學(xué)院學(xué)報，2016（3）.

〔18〕陶建鐘.風(fēng)險社會的秩序困境及其制度邏輯〔J〕.江海學(xué)刊，2014（2）.

〔19〕J. S. Dryzek. Discursive Democracy： Politics， Policy， and Political Science〔M〕.Cambridge University Press， 1990： 7.

〔21〕C. Boyte. Civic Populism 〔J〕.Perspectives on Politics， 2003（4）.

〔22〕楊雪冬.全球化、風(fēng)險社會與復(fù)合治理〔J〕.馬克思主義與現(xiàn)實，2004（4）.

〔23〕〔美〕李侃如.治理中國〔M〕.胡國成等譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2010：301.

〔24〕王紹光.大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運動〔J〕.中國社會科學(xué)，2008（1）.

〔25〕〔33〕何艷玲.“回歸社會”：中國社會建設(shè)與國家治理結(jié)構(gòu)調(diào)適〔J〕.開放時代，2013（3）.

〔26〕Anthony Giddens. The Consequences of Modernity〔M〕.Stanford University Press， 1990： 83.

〔27〕周桂田.風(fēng)險社會典范轉(zhuǎn)移：打造為公眾負(fù)責(zé)的治理模式〔M〕.臺北：遠(yuǎn)流出版公司，2014：118-119.

〔28〕Matin Rein， Donald Schon. FrameReflective Policy Discourse〔M〕//P. Wagner （Ed.）， Social Science and Modern State.Cambridge University Press， 1991： 284.

〔30〕金太軍，張振波.論中國式協(xié)商民主的分層建構(gòu)〔J〕.江蘇社會科學(xué)，2015（2）.

〔31〕M. Granovetter. Economic Action and Social Structure： The Problem of Embeddedness 〔J〕.American Journal of Sociology， 1985（3）.

〔32〕王家峰.國家治理的有效性與回應(yīng)性：一個組織現(xiàn)實主義的視角〔J〕.管理世界，2015（2）.

〔34〕楊澤章.現(xiàn)代政治的本質(zhì)與意義〔J〕.讀書，2004（3）.

（責(zé)任編輯：周中舉）endprint