論鄉(xiāng)村的封閉與新鄉(xiāng)賢的困境

鄒心平

論鄉(xiāng)村的封閉與新鄉(xiāng)賢的困境

鄒心平

農(nóng)村承包地、宅基地等產(chǎn)權(quán)初始取得的無償性、福利性、天然性特權(quán)，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地、住房及宅基地限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的受限等，構(gòu)成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的封閉性；產(chǎn)權(quán)的封閉性又導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、社區(qū)等農(nóng)村各類組織的封閉性，使當(dāng)前的農(nóng)村不僅排斥外地人進入，也排斥從鄉(xiāng)村走出去已取得城鎮(zhèn)戶口的本地人，而新鄉(xiāng)賢的主體正是生在農(nóng)村卻已有城鎮(zhèn)戶口的群體，因而鄉(xiāng)村的封閉性在住房、參與鄉(xiāng)村治理、投資、歸屬感家園感的落實等方面阻礙了新鄉(xiāng)賢的培育。

新鄉(xiāng)賢；鄉(xiāng)村封閉性；農(nóng)村宅基地；農(nóng)村組織

說起中國古代傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村特征，人們立刻會想到封閉、保守等字眼。確實，封閉性是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的重要特征之一，但這種特征并不因鄉(xiāng)村的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型而完全消失，相反因新的制度設(shè)計，鄉(xiāng)村具有了內(nèi)在深層結(jié)構(gòu)的封閉性，對當(dāng)前國家大力提倡的新鄉(xiāng)賢的培育形成障礙。

一、鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)的封閉性

在中國古代傳統(tǒng)社會，皇權(quán)不下縣，國家政權(quán)對鄉(xiāng)村基層的滲透與控制主要是通過鄉(xiāng)紳這一階層來完成，實行的是鄉(xiāng)紳領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村自治。因而國家對鄉(xiāng)村事務(wù)的干預(yù)較少，在鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)上實行的是自由買賣，政府基本上沒有限制農(nóng)村土地買賣的制度設(shè)計，只是在鄉(xiāng)村存在一些習(xí)慣做法，表現(xiàn)為農(nóng)地應(yīng)優(yōu)先賣給本族或本村人，以及族產(chǎn)不得隨意出賣等，鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)上的封閉性相對較小。

20世紀(jì)50年代農(nóng)村土地改革以后，對以土地為核心的農(nóng)村大部分財產(chǎn)實行的是集體所有制，人民公社時期在計劃經(jīng)濟的束縛下，農(nóng)村土地的商品屬性被消滅，根本不能買賣、流轉(zhuǎn)；同時，勞動力也既不能流入城市，也不能隨意進入別的村莊，表現(xiàn)出很強的封閉性。進入改革開放新時期后，在農(nóng)村勞動力開放流動的同時，農(nóng)村土地也在市場經(jīng)濟下打破封閉狀態(tài)，開始了漸趨活躍的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。1984年、1986年的中央1號文件就鼓勵通過流轉(zhuǎn)使農(nóng)地向種田能手集中，這以后鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各種法律、政策不斷完善，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、流轉(zhuǎn)率不斷提高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的封閉性被不斷打破。盡管如此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的開放狀態(tài)仍是有限的，遠遠滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在日益開放、流動的社會背景下，其封閉性不僅依然存在，而且在某些方面呈現(xiàn)出強化、升級的態(tài)勢。

農(nóng)村集體或個人的財產(chǎn)主要有宅基地、農(nóng)用地、建設(shè)用地以及村辦企業(yè)等。在這些財產(chǎn)中，宅基地產(chǎn)權(quán)的封閉性最為顯著，并且呈日益強化的趨勢。人民公社時期雖規(guī)定“生產(chǎn)隊所有的土地……一律不準(zhǔn)出租和買賣”［1］，但外來人員、離退休的返鄉(xiāng)人員等愿在鄉(xiāng)村居住的，均可申請到宅基地。這種做法在改革開放后延續(xù)相當(dāng)長的一段時間，1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》仍規(guī)定：“回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的”可以免費申請［2］；1988年《土地管理法》還沿襲了這一做法，稍有區(qū)別的是，點明了非農(nóng)業(yè)戶口使用農(nóng)村宅基地需支付一定的費用；1989年國土局 《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》也允許將農(nóng)村的住房賣給非農(nóng)業(yè)戶口的市民；國務(wù)院在1991年的《土地管理法實施條例》也重申，非農(nóng)業(yè)戶口人員可購買農(nóng)村宅基地。這種宅基地對鄉(xiāng)村之外的開放性，在1998年開始發(fā)生變化，當(dāng)年修改的《土地管理法》刪去了之前允許非農(nóng)業(yè)戶口人員申請農(nóng)村宅基地的條款，但也沒有明文禁止，留下了“法無禁止即可為的曖昧”空間；1999年則將此空間徹底封閉了，當(dāng)年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》強調(diào)：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建宅”，［3］將宅基地與農(nóng)村住房一鍋端，對非農(nóng)村戶口人員進行了封堵。此后，這種封閉性隨著整治小產(chǎn)權(quán)房的強化而升級，2004年國務(wù)院及國土資源部都有文件嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地、嚴(yán)禁違規(guī)發(fā)放產(chǎn)權(quán)證；2007、2008年國務(wù)院及有關(guān)部委又分別有文件重申。一直到今天依然是封堵得嚴(yán)嚴(yán)實實。

農(nóng)村宅基地對城鎮(zhèn)居民的封閉，實際上是關(guān)上了宅基地流轉(zhuǎn)的大門。這是因為現(xiàn)行法律政策又規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在農(nóng)村集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而作為集體組織內(nèi)的成員均可依規(guī)申請免費的宅基地，沒有必要花錢去流轉(zhuǎn)別人的宅基地，再加上一戶一宅的限制，有的成員既使想多流轉(zhuǎn)宅基地，也難以辦妥正規(guī)手續(xù)，因而宅基地及其住房的流轉(zhuǎn)只能是面向城鎮(zhèn)居民。此外，宅基地的另一封閉表現(xiàn)是宅基地不能抵押。1995年出臺的《擔(dān)保法》明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用權(quán)不能擔(dān)保抵押，連帶影響了農(nóng)村住房的擔(dān)保抵押；2007年的 《物權(quán)法》仍然重申農(nóng)村宅基地不能抵押。

農(nóng)用地是農(nóng)村的另一重要財產(chǎn)，其流轉(zhuǎn)也有局限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的傾向，并且有流轉(zhuǎn)方式的限制。2002年的《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)戶以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)，要經(jīng)發(fā)包方同意，實際上是農(nóng)戶無權(quán)轉(zhuǎn)讓；而發(fā)包方要將承包權(quán)給予集體經(jīng)濟組織之外的主體時，則要經(jīng)三分之二以上的村民或村民代表的同意，顯然難度很大，將承包權(quán)封閉于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的用意非常堅決。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也基本上限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》“禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊購地、租地或變相購地、租地。農(nóng)村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經(jīng)營?！保?］這時就已經(jīng)在城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地之間設(shè)了一堵墻，農(nóng)村建設(shè)用地只有經(jīng)國家征用后，才能被各單位所使用，但被征用后的土地所有權(quán)已變?yōu)閲辛耍辉偈寝r(nóng)村集體所有，因而不再是農(nóng)村建設(shè)用地了。1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓”，［5］讓政府壟斷國有土地一級市場。歷年的《土地管理法》也將流轉(zhuǎn)限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之內(nèi)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能進入城鎮(zhèn)土地市場的格局一直延續(xù)至今。其間雖有城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”以及局部的農(nóng)村建設(shè)用地直接入市的試點等改革措施，但農(nóng)村建設(shè)用地封閉在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的狀態(tài)沒有根本改變。

二、鄉(xiāng)村社會組織的封閉性

現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)認為，產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)，“有什么樣的產(chǎn)權(quán)制度就會有什么樣的組織、什么樣的技術(shù)和什么樣的效率”。［6］那么農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的封閉性，就必然會導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的封閉性，進而形成封閉的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)。

農(nóng)村承包地、宅基地等產(chǎn)權(quán)初始取得的無償性、福利性、天然性，實際上是一種無需付出任何努力就可得到的特權(quán)，這必然會使集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員對這種特權(quán)倍加珍惜，一方面緊緊抓住不放，另一方面則阻止外人進入分肥。因為集體成員增一人，則分攤到大家頭上的產(chǎn)權(quán)福利則會減一分，共同利益當(dāng)前，又有國家的法規(guī)政策為撐腰，眾志成城、理直氣壯地一致排外，合情合理合法。千百年流傳下來的宗族意識、村莊共同體觀念，也與之共鳴共振，強化著對 “肥水流入外人田”的防范。因而當(dāng)前的集體經(jīng)濟組織體現(xiàn)出強烈排外的封閉特征，不會輕易讓外人取得集體經(jīng)濟組織成員資格，就是從本村走出去但已取得了城鎮(zhèn)居民戶口的人想返鄉(xiāng)，也可以國家的制度規(guī)定為借口將之拒之門外。

當(dāng)前村莊的公益事業(yè)及部分公共產(chǎn)品，往往是依靠村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟積累而建設(shè)，可以說是用村集體經(jīng)濟組織成員的錢做了村莊的公共事業(yè)，而外來人員則可視為對此沒有貢獻的人，因而這些公共服務(wù)首先應(yīng)順理成章由屬于集體經(jīng)濟組織成員的本村人享受；即使因公共服務(wù)的非排外性使外來居住者也能搭便車享受，但在村莊社區(qū)的管理等事務(wù)中也會將之排斥在外，從而出現(xiàn)社區(qū)治理中的圈層現(xiàn)象。處于核心層的是本地人，得到的經(jīng)濟利益與各種社會權(quán)利最多，處于外層的則是外來人，其經(jīng)濟利益與權(quán)利最差，甚至連國家提供的公共資源也難以享受，公民權(quán)利得不到保障［7］。這樣，在鄉(xiāng)村治理中實際上形成了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與社區(qū)組織的重合，生產(chǎn)共同體與生活共同體的混淆，并使本來是多元主體共同生活的社區(qū)，在治理上變成了本村人的單一主體治理。這就是村莊治理中的政經(jīng)合一、村社不分現(xiàn)象，外來人因此遭受多重排斥，它一方面會強化內(nèi)外有別、嚴(yán)密固守集體成員權(quán)的封閉意識，另一方面則使外來人產(chǎn)生歧視與剝奪感，無法產(chǎn)生對社區(qū)的認同歸屬感，催生離心效應(yīng)、短期行為，增添治理困境。

集體產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟組織的封閉性，除導(dǎo)致社區(qū)治理的封閉外，還促使了其他封閉性組織的產(chǎn)生，最為普遍的是各種類型的宗族組織。與集體產(chǎn)權(quán)及經(jīng)濟組織強調(diào)地緣相比，宗族組織還強調(diào)血緣，通常是同一地域中的某一姓氏組成一個宗族理事會，具有祭祖、聯(lián)誼、助學(xué)、共同對付外部矛盾等各種功能或活動。宗族組織本是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的中心組織，履行著鄉(xiāng)村自治的功能，也是構(gòu)成傳統(tǒng)社會封閉性的主要因素；當(dāng)今的宗族組織的地位、作用雖遠不如昔，卻仍是鄉(xiāng)村民間人心凝聚、心靈寄托、精神歸依的重要載體。由于它是民間自發(fā)的內(nèi)生型組織，因而其吸引力與號召力，在許多時候大于村委會等行政組織。故而其封閉性的影響也不可小覷，鄉(xiāng)村中常見的群體械斗、搶水爭地、集體對抗政府等事件，后面常常有宗族組織的影子。

此外，鄉(xiāng)村組織的封閉性還影響到了基層黨組織的開放性。這主要表現(xiàn)在外來的黨員沒有被當(dāng)?shù)氐狞h組織所吸納，參加組織活動。這一方面是本地人的封閉排外慣性所致，不太希望外來人中的黨員參加其活動；另一方面則是外來黨員對當(dāng)?shù)卮迳鐩]有認同感，無法融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，因而也不愿參加當(dāng)?shù)氐狞h組織活動。這兩方面的因素疊加，使本來應(yīng)是黨組織關(guān)系隨人走的原則不能實現(xiàn)，黨組織的開放性也因此被削弱，黨員的權(quán)利和義務(wù)也被淡化。

三、鄉(xiāng)村封閉性導(dǎo)致新鄉(xiāng)賢發(fā)展的困境

新鄉(xiāng)賢主要是指那些生在鄉(xiāng)村，卻離開鄉(xiāng)村在外發(fā)展且有一定成就后，因鄉(xiāng)土情懷驅(qū)使愿意返鄉(xiāng)回饋、有志為鄉(xiāng)村建設(shè)作奉獻的人員。當(dāng)然，那些并非出生在鄉(xiāng)村，一直在城市生活的人，當(dāng)其有奉獻鄉(xiāng)村的意愿時，也應(yīng)歸之為新鄉(xiāng)賢。新鄉(xiāng)賢大多素質(zhì)較高，具有一定的專長、技能及人脈資源，也都或多或少地有一定的資金積累，有高度的社會責(zé)任感與無償奉獻鄉(xiāng)村、改變鄉(xiāng)村落后面貌的鄉(xiāng)土情懷，這樣的一批人走進鄉(xiāng)村，對鄉(xiāng)村的建設(shè)作用是相當(dāng)大的。全國政協(xié)副秘書長朱永新在調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，凡是搞得好的鄉(xiāng)村都是有鄉(xiāng)賢在發(fā)揮作用。［8］正是因為新鄉(xiāng)賢能起到較大的作用，所以國家將新鄉(xiāng)賢的培育寫入了“十三五”綱要，在2015年的中央一號文件中也大力提倡。但新鄉(xiāng)賢的培育剛剛起步，在全國大多數(shù)地區(qū)仍處在政策支持缺位的自發(fā)自為狀態(tài)，存在不少阻礙新鄉(xiāng)賢發(fā)育成長的制度性障礙，而鄉(xiāng)村的封閉性就是其中的顯著者。

前述可知，鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟組織以及社區(qū)治理的封閉性會排斥外來人，這種被排斥的人是包括新鄉(xiāng)賢在內(nèi)的。雖然絕大多數(shù)新鄉(xiāng)賢是從鄉(xiāng)村走出去的，但他們往往已變?yōu)槌擎?zhèn)居民了，不再是集體經(jīng)濟組織成員了，沒有村籍身份，因而在現(xiàn)行法規(guī)政策下，他們難以合法地取得在鄉(xiāng)村生活所需的基本條件。

第一是住的問題。由于其非集體經(jīng)濟成員身份，因而既不能申請免費的宅基地，也不能合法地從村民那里流轉(zhuǎn)宅基地；同時鄉(xiāng)村的房屋也是禁止城鎮(zhèn)居民去購買的，既使私下買了也無法辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)，只能是黑市交易，因而風(fēng)險較大。第二是參與鄉(xiāng)村治理的問題。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中存在著因精英流失而導(dǎo)致領(lǐng)頭人的素質(zhì)低下、治理主體單一、缺少有力度的監(jiān)督等問題，都可通過新鄉(xiāng)賢的介入得到相當(dāng)?shù)慕鉀Q。這是因為新鄉(xiāng)賢的素質(zhì)高，又長期在外發(fā)展且有一定的成就，因而在鄉(xiāng)村的個人利益上會比較超脫，再加上其返鄉(xiāng)本來就是為作奉獻而來，不以在鄉(xiāng)村謀利為念，因而處事會較為公道，易在村民中樹立權(quán)威，是極佳的領(lǐng)頭人。但按現(xiàn)行法規(guī)，其非村籍身份無法取得選舉權(quán)及被選舉權(quán)，實際上是不能參與鄉(xiāng)村的治理事務(wù)，只是一個居鄉(xiāng)的客人而已。盡管現(xiàn)實中有少數(shù)新鄉(xiāng)賢也進入了鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)層，并產(chǎn)生了極好的成效，但那還是非法且不合規(guī)的，倘若有人要將之排擠，可不費吹灰之力。第三是在鄉(xiāng)村投資的問題。經(jīng)過多年的招商引資實踐，無論是在城市還是鄉(xiāng)村對外來資本的投資，給出的條件都是十分優(yōu)惠的，但這都是對具有一定規(guī)模的大資金而言，因而當(dāng)前對于新鄉(xiāng)賢的大資本進入，不會有什么問題。然而，多數(shù)新鄉(xiāng)賢不具有大資本，卻有一定的小資金，不夠享受招商引資政策優(yōu)待的資格，其非村籍身份又不能享受村民的同等待遇，因而在政策上會遭遇困境，出現(xiàn)投資難的狀況。會使一些小資金望而卻步，有心為鄉(xiāng)村做些貢獻的新鄉(xiāng)賢，也可能因此止于在村里做些好事，搞些文化活動。這種狀態(tài)對建設(shè)資金十分匱乏的鄉(xiāng)村非常不利。第四是新鄉(xiāng)賢的歸屬感、家園感的落實問題。新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)回饋，主要是出于建設(shè)美好家鄉(xiāng)的責(zé)任感，但也有尋找心靈的歸屬、尋覓自己家園的情感追求。這種情感是人類內(nèi)心深處的普遍需求。就“家園”的詞義來說，有家、有田園菜園，方是完整，但現(xiàn)存的產(chǎn)權(quán)制度、村籍制度等是將新鄉(xiāng)賢排斥在鄉(xiāng)村之外的，因其沒有村籍身份，不能得到任何農(nóng)村土地，村民在內(nèi)心深處也會將其當(dāng)返鄉(xiāng)的客人看待，因而新鄉(xiāng)賢的歸屬感、家園感實際上是懸浮的，難以落到實處。

倘若與過去的鄉(xiāng)紳比較，將會發(fā)現(xiàn)新鄉(xiāng)賢奉獻鄉(xiāng)里，實在是難能可貴，也會理解過去為什么會有那么多的鄉(xiāng)紳扎根鄉(xiāng)間。過去的鄉(xiāng)紳主要是指那些通過科舉考試取得功名的在鄉(xiāng)人士，或家境富裕又有德行的在鄉(xiāng)人士。他們有的是中了進士、舉人在外做官后，仍返鄉(xiāng)居住，有的則是經(jīng)商致富后居鄉(xiāng)，有的考取了功名可能沒有外出做官，不管哪一類，在當(dāng)時社會里都是高素質(zhì)的人，有的甚至是國家的頂尖人才，這樣的一批人沉淀、居住在鄉(xiāng)里，顯然對鄉(xiāng)村的治理、建設(shè)十分有益。但這些社會精英，為什么沒有像現(xiàn)在的精英那樣選擇在城市居住，而且即使在城市做了官，致仕后還是返鄉(xiāng)呢？原因固然復(fù)雜，但最主要的是鄉(xiāng)村是他們的家園，那里有屬于自己的田園、山場、魚塘，有熟悉的住宅，有自己與家人共同經(jīng)營的一份或大或小的產(chǎn)業(yè)。很難設(shè)想，倘若當(dāng)時已經(jīng)外出的鄉(xiāng)紳，也像現(xiàn)在一樣沒有了村籍身份，沒有了屬于自己的田園，其情形會是如何。

［1］中共中央.農(nóng)村人民公社工作條例修正草案［DB/OL］.https://baike.so.com/doc/6823521-7040632.html.

［2］國務(wù)院:關(guān)于發(fā)布村鎮(zhèn)建房用地管理條例的通 知 ［DB/OL］.http://www.law-lib.com/law/law_view.aspid=44894.

［3］國務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知［DB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflf.

［4］全國人大.國家建設(shè)征用土地條例［DB/OL］.http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=45031

［5］全國人大.中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法 ［DB/OL］.http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=253.

［6］盧現(xiàn)祥.西文新制度經(jīng)濟學(xué)(修訂本)［M］.北京:中國發(fā)展出版社,2003.

［7］李增元.協(xié)同治理及其在當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)治理中的應(yīng)用［J］.學(xué)習(xí)與實踐 2013,(2).

［8］朱永新.新農(nóng)村需要新鄉(xiāng)賢［N］.人民日報,2016-06-15.

鄒心平（1964—），男，江西財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士，研究方向為鄉(xiāng)村建設(shè)。（江西南昌 330013）

［責(zé)任編輯：上官濤］