我國(guó)推動(dòng)金磚機(jī)制發(fā)展的思考與建議

◎丁工

我國(guó)推動(dòng)金磚機(jī)制發(fā)展的思考與建議

◎丁工

金磚國(guó)家合作機(jī)制已實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)學(xué)虛擬概念向國(guó)際合作平臺(tái)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化，并為更多的發(fā)展中國(guó)家在參與全球治理中統(tǒng)一觀點(diǎn)提供了協(xié)調(diào)機(jī)會(huì)和交流場(chǎng)合。但這一機(jī)制未來(lái)的建設(shè)方向和工作重點(diǎn)應(yīng)該放在哪里仍然存在分歧。本文從金磚國(guó)家如何接納新成員、是否需要常設(shè)秘書(shū)處、如何處理與其他組織的關(guān)系等方面，提出在金磚國(guó)家合作機(jī)制建設(shè)中我國(guó)應(yīng)怎樣發(fā)揮重要推動(dòng)作用的思考和建議。

金磚國(guó)家；合作機(jī)制；中國(guó)方案

今年9月，金磚國(guó)家第九次峰會(huì)將在廈門舉辦，屆時(shí)我國(guó)會(huì)為金磚組織發(fā)展和新興經(jīng)濟(jì)體治理提供一個(gè)怎樣的“中國(guó)方案”，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)話題。金磚峰會(huì)機(jī)制經(jīng)過(guò)八年發(fā)展已經(jīng)處于向更高臺(tái)階邁進(jìn)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，與此同時(shí)，各個(gè)金磚成員普遍面臨多種難題困擾。故而，在此特殊時(shí)點(diǎn)，我國(guó)身兼此次峰會(huì)倡導(dǎo)者和協(xié)調(diào)人的雙重角色，須厘清和框定金磚機(jī)制開(kāi)展多邊合作的工作范圍、機(jī)制職能、運(yùn)作方式，并使本屆峰會(huì)的議題設(shè)計(jì)、會(huì)務(wù)準(zhǔn)備和成果規(guī)劃等方面烙刻下鮮明的中國(guó)印記。

現(xiàn)狀及走勢(shì)

自2009年6月，中國(guó)、俄羅斯、印度和巴西四國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人舉行首次會(huì)晤以來(lái)，金磚組織實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)學(xué)虛擬概念向國(guó)際合作平臺(tái)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)今，金磚國(guó)家組織成員來(lái)自亞歐非美四大洲，總共包含28個(gè)合作機(jī)制，其中部級(jí)14個(gè)、高官層次工作組9個(gè)、其他領(lǐng)域5個(gè)，覆蓋首腦峰會(huì)、財(cái)金專員、青年外交官與媒體代表多個(gè)層次級(jí)別，關(guān)涉經(jīng)濟(jì)學(xué)家、民間人士、政府職員以及社會(huì)團(tuán)體、行政部門等不同行業(yè)單位和組別領(lǐng)域。金磚國(guó)家推動(dòng)建立了新開(kāi)發(fā)銀行和應(yīng)急基金儲(chǔ)備安排，兩大多邊金融機(jī)構(gòu)的漸次落成和投入運(yùn)營(yíng)的逐步就位，有力地補(bǔ)充、完善了布雷頓森林體系下的多邊合作機(jī)制和國(guó)際開(kāi)發(fā)組織。當(dāng)前，金磚國(guó)家合作機(jī)制正迅速完成從資本市場(chǎng)投資概念到國(guó)際政治戰(zhàn)略力量的歷史性轉(zhuǎn)變，從偏向經(jīng)濟(jì)治理、務(wù)虛為主的對(duì)話論壇向政經(jīng)并重、虛實(shí)結(jié)合的全方位協(xié)調(diào)機(jī)制轉(zhuǎn)型。特別是金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤機(jī)制的建立和運(yùn)營(yíng)，不僅有助于這些國(guó)家通過(guò)“合縱聯(lián)建”的方式提升影響力和凝聚力，而且也為更多的發(fā)展中國(guó)家在參與全球治理中統(tǒng)一觀點(diǎn)提供了協(xié)調(diào)機(jī)會(huì)和交流場(chǎng)合。

近年，雖然金磚國(guó)家經(jīng)濟(jì)普遍面臨各種困難，且未來(lái)發(fā)展存在諸多不確定性，但金磚國(guó)家機(jī)制不會(huì)走向衰落，仍然具有強(qiáng)大生命力。做專、做優(yōu)、做強(qiáng)合作機(jī)制是金磚五國(guó)達(dá)成的共識(shí)。

改革發(fā)展方向

1.增員擴(kuò)編是內(nèi)部機(jī)制挖潛還是外向推展擴(kuò)員

金磚合作機(jī)制既不是針對(duì)特定國(guó)家的“俱樂(lè)部”，更不是追求封閉排外的“小集團(tuán)”，而是始終秉持自愿協(xié)商、開(kāi)放包容的合作主義精神的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，從擴(kuò)大組織受眾群體和維持機(jī)構(gòu)高位運(yùn)行的角度看，金磚機(jī)制有必要分步擴(kuò)充規(guī)模，以進(jìn)一步增強(qiáng)該組織的地域代表性和覆蓋面。對(duì)于今后金磚組織的增員擴(kuò)編問(wèn)題，一種思路是金磚國(guó)家應(yīng)維持現(xiàn)有規(guī)模，一段時(shí)期內(nèi)不再吸收新成員，有意加入者可以按照對(duì)話伙伴國(guó)或觀察員的方式，與金磚組織建立先期的某種定向聯(lián)系。在制定完善相應(yīng)規(guī)章制度、條件成熟的基礎(chǔ)上，然后再按既定標(biāo)準(zhǔn)吸納新成員。盡管這一方式更為簡(jiǎn)便且成功可能性大，但也存在對(duì)話伙伴的代表持續(xù)性差、意見(jiàn)波動(dòng)較大的困擾。另一種思路是要適時(shí)擴(kuò)大規(guī)模，理由是只有把小團(tuán)體做大、拉入更多的發(fā)展中國(guó)家，才能在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)出更強(qiáng)有力的聲音。正因如此，有專家建議可以考慮盡快吸收墨西哥、印度尼西亞等少數(shù)中等強(qiáng)國(guó)加入金磚國(guó)家組織，這樣未來(lái)就可以把G20內(nèi)所有發(fā)展中國(guó)家都囊括進(jìn)來(lái)。

當(dāng)前，雖然許多國(guó)家表達(dá)了加入金磚機(jī)制的意愿和想法，部分國(guó)家也獲得了金磚成員的認(rèn)可和支持，并且金磚國(guó)家一致認(rèn)為“擴(kuò)員”能夠促進(jìn)金磚機(jī)制的多樣性和包容性，但總的看，現(xiàn)階段大家更傾向于挖潛強(qiáng)化內(nèi)部職能建設(shè)，理順五國(guó)借力用力、協(xié)力助力的體制機(jī)制和路徑渠道，而非把外向擴(kuò)編作為優(yōu)先事項(xiàng)和首要急務(wù)。正如俄羅斯金磚事務(wù)聯(lián)絡(luò)人所說(shuō)，目前時(shí)機(jī)尚未成熟，金磚組織沒(méi)有“擴(kuò)容”的打算，金磚成員國(guó)數(shù)量的增減根據(jù)該機(jī)制“自然發(fā)展”過(guò)程而定。

從金磚成員來(lái)說(shuō)，除我國(guó)外其他各方對(duì)擴(kuò)員既有支持贊成的一面，也都存在保留反對(duì)的成分。一方面，大家都認(rèn)識(shí)和理解到金磚機(jī)制要保持活力，成員擴(kuò)大是必然選擇的路徑之一。另一方面，各國(guó)對(duì)于如何進(jìn)行成員擴(kuò)編、先期吸收哪些成員等問(wèn)題持謹(jǐn)慎態(tài)度。俄羅斯特別注重增進(jìn)金磚國(guó)家間團(tuán)結(jié)合作，希望以金磚機(jī)制沖淡彌補(bǔ)離開(kāi)七國(guó)集團(tuán)的負(fù)面損失。但俄羅斯在金磚組織中的經(jīng)濟(jì)分量偏低，因而擔(dān)心成員擴(kuò)大后本國(guó)在金磚機(jī)制中的經(jīng)濟(jì)影響力被進(jìn)一步稀釋沖淡。對(duì)印度來(lái)說(shuō)，有意向參加金磚組織的國(guó)家大多同印度保持著較為良好的雙邊關(guān)系，也沒(méi)有摻雜現(xiàn)實(shí)利益糾葛和地緣政治矛盾，因此印度原則上支持金磚擴(kuò)充規(guī)模。印度只是擔(dān)心金磚組織潛在候選國(guó)，基本上都與中國(guó)建立了良好的經(jīng)貿(mào)合作和雙邊關(guān)系，擴(kuò)容后會(huì)對(duì)自己同中國(guó)的地位競(jìng)爭(zhēng)不利。巴西和南非看待擴(kuò)員問(wèn)題更多是從地緣因素出發(fā)，由于兩國(guó)實(shí)力在金磚組織中相比其他三國(guó)偏弱，作為唯一的非洲和拉美國(guó)家，兩國(guó)優(yōu)勢(shì)很多時(shí)候體現(xiàn)在地緣政治因素領(lǐng)域。而金磚組織的優(yōu)先候選者中，墨西哥、阿根廷、尼日利亞和埃及等來(lái)自非洲和拉美的國(guó)家是潛在主體。因此，巴西和南非擔(dān)心與本國(guó)同處一個(gè)地區(qū)的地緣競(jìng)爭(zhēng)者加入，會(huì)減弱兩國(guó)在金磚機(jī)制中的地位特殊性和政策決斷力。可以說(shuō)，金磚國(guó)家在吸納新成員問(wèn)題上相當(dāng)慎重，如果繼續(xù)快速擴(kuò)編雖然整體上可壯大一些力量，但是會(huì)出現(xiàn)成員間共同性下降、“公約數(shù)”縮小、決策力萎縮的可能性，建議通過(guò)設(shè)立聯(lián)系國(guó)或觀察員國(guó)的方式，有步驟、分階段來(lái)完成接納新成員的推展工作。

2.是否需要常設(shè)秘書(shū)處

是否應(yīng)該設(shè)立金磚秘書(shū)處一直是伴隨金磚國(guó)家機(jī)制發(fā)展歷程的傳統(tǒng)話題，也是關(guān)乎金磚合作“進(jìn)化”成為工作組織還是繼續(xù)保持論壇形式的未來(lái)命運(yùn)問(wèn)題。對(duì)于這一問(wèn)題目前有兩種解答思路，一種是使金磚國(guó)家演變成一個(gè)“松而不散”的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制或經(jīng)濟(jì)利益共同體。依據(jù)是它已經(jīng)形成了以領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)為核心，以部長(zhǎng)級(jí)會(huì)晤和專門高官會(huì)為支撐，智庫(kù)年會(huì)等“二軌”渠道為輔助的制度性合作框架。初步機(jī)制化既有利于它的發(fā)展壯大，也有利于防止西方國(guó)家的“分化”。另一種是金磚組織的主要特色之一即非正式性，以論壇為其存在形式，主席國(guó)實(shí)行“輪流坐莊”的機(jī)制，在實(shí)際的議程設(shè)置中發(fā)揮引導(dǎo)作用。該思路認(rèn)為強(qiáng)行推進(jìn)機(jī)制化無(wú)實(shí)質(zhì)意義，目前重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)該是凝心聚力找準(zhǔn)利益契合點(diǎn)、拉緊戰(zhàn)略共同點(diǎn)來(lái)推進(jìn)務(wù)實(shí)合作。短期內(nèi)可繼續(xù)保持論壇形式，視未來(lái)合作進(jìn)程需要再?zèng)Q定機(jī)制化程度。

客觀來(lái)說(shuō)，常設(shè)秘書(shū)處作為處理一般性事務(wù)的具體職能部門和日常辦事機(jī)構(gòu)，是為了綜合協(xié)調(diào)各工作組的上傳下達(dá)、會(huì)議文書(shū)的記錄和檔案資料保管。如果能夠設(shè)立一個(gè)金磚國(guó)家秘書(shū)處，顯然是金磚合作機(jī)制深化的體現(xiàn)，能夠克服缺少?gòu)?qiáng)制力和協(xié)同性這項(xiàng)無(wú)法回避的傳統(tǒng)“難點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”。但秘書(shū)處的籌組設(shè)立不是單獨(dú)的機(jī)構(gòu)改制問(wèn)題，其運(yùn)轉(zhuǎn)程序、人員編制、駐地選址、預(yù)算開(kāi)支和組織結(jié)構(gòu)等內(nèi)容是一項(xiàng)涉及面廣、綜合性強(qiáng)的復(fù)雜系統(tǒng)工程。此外，金磚國(guó)家似乎也沒(méi)有急于設(shè)立秘書(shū)處的必要。以七國(guó)集團(tuán)為例，七國(guó)集團(tuán)非正常論壇模式已經(jīng)運(yùn)行40多年，并沒(méi)有因?yàn)槿鄙俪ＴO(shè)秘書(shū)處而影響共同發(fā)力和彼此合作。相比七國(guó)集團(tuán)，金磚國(guó)家內(nèi)部無(wú)論從政治制度、經(jīng)濟(jì)體制和意識(shí)形態(tài)方面的相似性和協(xié)同性都更低，從而進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的操作難度也相應(yīng)更大。因此，是否設(shè)立秘書(shū)處將是歷屆金磚峰會(huì)討論商議的核心內(nèi)容之一。

總體來(lái)講，我國(guó)不宜推動(dòng)設(shè)立聯(lián)盟秘書(shū)處。首先，金磚組織的論壇式運(yùn)作方式更有利于我國(guó)參與全球治理。盡管我國(guó)與金磚成員存在共同利益，但也蘊(yùn)涵許多矛盾分歧，按照金磚靈活、非正式性運(yùn)作方式加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家合作，既能夠?qū)嵸|(zhì)促進(jìn)我國(guó)與相關(guān)方雙邊關(guān)系，推動(dòng)金磚國(guó)家以整體聲音說(shuō)話，又可以有效避免因部分歷史和現(xiàn)實(shí)因素引發(fā)直接對(duì)立的風(fēng)險(xiǎn)。其次，筆者建議金磚財(cái)金秘書(shū)處設(shè)負(fù)責(zé)處理各種日常事務(wù)的執(zhí)行主任1人，由金磚組織成員方的財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)的副手作為秘書(shū)處執(zhí)行副主任，秘書(shū)處的執(zhí)行主任和副主任組成秘書(shū)處執(zhí)行委員會(huì)，共同領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)的文稿起草、外事行政和要報(bào)整理等工作。

3.金磚國(guó)家如何處理與其他組織的關(guān)系

如何處理協(xié)調(diào)與國(guó)際性多邊機(jī)構(gòu)或區(qū)域組織以及特定功能性機(jī)制的關(guān)系，成為影響金磚機(jī)制深化前進(jìn)方向的緊要命題。對(duì)比七國(guó)集團(tuán)可以發(fā)現(xiàn)，七國(guó)集團(tuán)非常注重強(qiáng)化與國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)，善于借助國(guó)際機(jī)制的特殊身份和影響，將七國(guó)峰會(huì)達(dá)成的政策意志和決策共識(shí)轉(zhuǎn)變成全球治理的指導(dǎo)原則和行動(dòng)方案。換言之，如果希望進(jìn)一步擴(kuò)大金磚國(guó)家治理的合法性和影響力，可以考慮在不影響現(xiàn)有合作效率和效力的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)金磚國(guó)家與相關(guān)機(jī)構(gòu)“二軌”對(duì)話平臺(tái)和溝通渠道的建設(shè)，構(gòu)建同其他國(guó)際組織的互動(dòng)關(guān)系是提高金磚機(jī)制影響力的重要途徑和有效手段。

在此之前，雖然峰會(huì)當(dāng)值主席國(guó)曾有邀請(qǐng)相關(guān)區(qū)域國(guó)家或組織代表參與金磚國(guó)家峰會(huì)的先例，如自2013年南非德班峰會(huì)起，金磚國(guó)家開(kāi)創(chuàng)“金磚+非洲”、巴西福塔萊薩峰會(huì)上“金磚+拉美”、俄羅斯烏法峰會(huì)上“金磚+歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和上合組織”，以及印度果阿峰會(huì)上“金磚+環(huán)孟加拉灣經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織”的合作模式，但這種方式尚未完全落到實(shí)處，更未形成連貫性和穩(wěn)定性的通則共識(shí)和制度規(guī)范。因此，我國(guó)可以推動(dòng)建立“金磚+X”的對(duì)話合作機(jī)制，參會(huì)代表為金磚國(guó)家首腦以及各區(qū)域性組織的年度主席國(guó)或秘書(shū)處負(fù)責(zé)人，年會(huì)所要討論的文本材料、決議草案以及細(xì)則條例等送交金磚事務(wù)協(xié)調(diào)人聯(lián)席會(huì)議審閱，年會(huì)由金磚國(guó)家峰會(huì)輪值主席國(guó)委派相關(guān)機(jī)構(gòu)承辦，未來(lái)在適當(dāng)時(shí)機(jī)可逐步擴(kuò)大受邀范圍。同時(shí)，隨著金磚國(guó)家合作各層級(jí)工作的日益完善，亦可以委派金磚智庫(kù)理事會(huì)或其他下設(shè)機(jī)構(gòu)作為永久觀察員，參與相應(yīng)區(qū)域性多邊組織的學(xué)術(shù)網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和知識(shí)共享促進(jìn)會(huì)等部分交流活動(dòng)。

此外，由于全球治理具體議題需要多邊組織落實(shí)，金磚機(jī)制要增強(qiáng)治理實(shí)效，加強(qiáng)與有全球影響力的國(guó)際機(jī)構(gòu)的聯(lián)系。G20杭州峰會(huì)期間，李克強(qiáng)總理同世界銀行行長(zhǎng)、國(guó)際貨幣基金組織總裁、世界貿(mào)易組織總干事、國(guó)際勞工組織總干事、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織秘書(shū)長(zhǎng)、金融穩(wěn)定理事會(huì)主席六大國(guó)際金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人舉行“1+6”圓桌對(duì)話會(huì)。此次對(duì)話形式新穎、效果明顯，對(duì)金磚國(guó)家合作與相關(guān)國(guó)際開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)聯(lián)系有很強(qiáng)的借鑒意義和參考價(jià)值。因此，筆者建議仿照“1+6”圓桌對(duì)話會(huì)的形式，以金磚國(guó)家、上述聯(lián)合國(guó)專門單位以及經(jīng)濟(jì)與發(fā)展合作組織等六大經(jīng)濟(jì)金融機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立參與方，建立一個(gè)政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“5+6”高官年度定期對(duì)話機(jī)制。由金磚峰會(huì)年度當(dāng)值主席國(guó)作為負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)國(guó)際機(jī)構(gòu)的專職協(xié)調(diào)員，在每年金磚峰會(huì)期間邀請(qǐng)上述六大機(jī)構(gòu)“掌門人”，共同就如何調(diào)整現(xiàn)有全球治理體制中存在的一些不公正不合理安排，改變?nèi)蚪?jīng)濟(jì)治理格局，轉(zhuǎn)換滯后于二戰(zhàn)以來(lái)全球經(jīng)濟(jì)格局變化的狀況進(jìn)行全面深入探討。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.05.022 ■ 編輯：田佳奇