科技財稅政策的創(chuàng)新激勵效果：研究述評與展望

梁 岳，范曉靜

（上海理工大學 管理學院，上海 200093）

科技財稅政策的創(chuàng)新激勵效果：研究述評與展望

梁 岳，范曉靜

（上海理工大學 管理學院，上海 200093）

文章以科技財稅政策為切入點，基于創(chuàng)新驅動發(fā)展、引領經濟社會轉型的視角，從政府補貼和稅收優(yōu)惠政策兩個維度，梳理相關文獻，分析政府補貼和稅收優(yōu)惠的現(xiàn)狀、作用效果、存在的問題，比較政府補貼和稅收優(yōu)惠的創(chuàng)新激勵效果，提出應加強稅收優(yōu)惠政策的改革和完善，逐步建立系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠法律體系，同時可以適當縮減政府補貼的發(fā)放比例，形成以稅收優(yōu)惠政策為主，政府補貼為輔的科技財稅格局的建議。

科技財稅；政府補貼；稅收優(yōu)惠；研發(fā)創(chuàng)新

一、引言

隨著信息時代的進一步發(fā)展，經濟全球化的加速推進，國家之間的經濟博弈日趨白熱化，科技創(chuàng)新是經濟增長的重要推動力之一，中國經濟的發(fā)展離不開自身創(chuàng)新能力和研發(fā)水平的提高。在當前大環(huán)境下，國家非常重視對我國企業(yè)創(chuàng)新能力的培育，從“引進來、走出去”，到“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，都體現(xiàn)著我國努力建設“創(chuàng)新型發(fā)展中大國”的態(tài)度和決心。在地方政策上，遼寧省、江蘇省、北京市、重慶市、武漢市等省市地方政府先后發(fā)布了與鼓勵企業(yè)、高校、科研機構進行科技創(chuàng)新和科技人才培養(yǎng)有關，從而推進企業(yè)科技創(chuàng)新的相關政策文件。李克強總理對我國2016年科技創(chuàng)新的發(fā)展做了如下概括：創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略深入實施，科技領域取得了一批國際領先的重大成果，新興產業(yè)蓬勃興起，帶領傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，引領支撐經濟發(fā)展，“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”蓬勃開展。

財政扶持的力度會影響企業(yè)研發(fā)支出的激勵程度（卜祥來，2014）[1]。政府制定科技財稅政策對研發(fā)創(chuàng)新進行補貼已經是世界性的普遍做法，如何讓政府的研發(fā)補貼發(fā)揮最大效用、取得預期效果，是每個國家所必須解決的一道難題。目前我國的科技財稅政策主要包括政府補貼和稅收優(yōu)惠兩個方面。政府補貼包括相關部門撥付企業(yè)研發(fā)活動的研發(fā)經費、財政部門撥付給企業(yè)用于構建固定資產或進行技術改造的專項資金等內容（楊洋、魏江、羅來軍，2015）[2]，稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在稅額式優(yōu)惠、稅基式優(yōu)惠和稅率式優(yōu)惠三個方面。本文從政府補貼和稅收優(yōu)惠政策兩個維度入手，探討目前我國科技財稅政策的激勵效果，為今后政府完善科技財稅激勵政策提供政策建議。

二、政府補貼對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的激勵效果

政府補貼既可以通過直接的創(chuàng)新資源補充機制影響企業(yè)創(chuàng)新行為，同時也可以作為一種利好投資的信號傳遞給私人投資者，有利于企業(yè)從其他渠道獲取創(chuàng)新資源，從而提升創(chuàng)新績效（楊洋、魏江、羅來軍，2015）[2]。

（一）政府補貼的現(xiàn)狀及存在的問題

1.政府補貼對不同規(guī)模企業(yè)的影響。根據(jù)《中國科技統(tǒng)計年鑒》中的統(tǒng)計分類標準，可將企業(yè)按照規(guī)模大小分為大型企業(yè)和中型企業(yè)。圖1顯示，在研發(fā)經費投入方面，大型企業(yè)平均每單位企業(yè)資金匹配的政府資金高于中型企業(yè)。2011—2015年，大型企業(yè)每單位企業(yè)資金匹配的政府資金值呈上升趨勢，而中型企業(yè)則呈下降的趨勢，兩類企業(yè)之間享受的政府資金補貼的差距逐漸變大。

企業(yè)創(chuàng)新績效的考核可以從企業(yè)的研發(fā)產成品和從事研發(fā)項目人員數(shù)量兩個方面入手。其中，企業(yè)的年有效專利發(fā)明數(shù)是衡量企業(yè)一年中創(chuàng)新產出的指標之一，項目人員折合全時當量是衡量企業(yè)實際從事研發(fā)項目活動占制度工作時間90%及以上的研發(fā)人員的數(shù)量的指標。從圖2、圖3可以看出，中型企業(yè)的年有效發(fā)明專利數(shù)的相對額和從事研發(fā)項目人員的相對額均高于大型企業(yè)，這說明中型企業(yè)的創(chuàng)新績效是好于大型企業(yè)。在發(fā)展趨勢上，大型企業(yè)和中型企業(yè)的有效專利數(shù)量的比重自2011年以來均呈上升趨勢，實際從事研發(fā)項目人員的比重自2011年以來呈下降趨勢。

圖1 大型企業(yè)和中型企業(yè)R&D經費中政府資金占企業(yè)自有資金比重（%）

圖2 大型企業(yè)和中型企業(yè)有效專利產出數(shù)占R&D經費支出比重（%）

圖3 大型企業(yè)和中型企業(yè)項目人員折合全時當量占R&D經費支出比重（%）

通過對比大型企業(yè)和中型企業(yè)在研發(fā)創(chuàng)新上的政府資金投入比重和創(chuàng)新績效水平可以發(fā)現(xiàn)：（1）大型企業(yè)平均獲得的政府資金補貼額高于中型企業(yè)，但從研發(fā)績效來看，大型企業(yè)并沒有明顯優(yōu)勢。原因在于政府的研發(fā)補貼雖然能夠鼓勵企業(yè)提高專利發(fā)明數(shù)量和新產品轉化效益，但與企業(yè)自身的投入相比政府的研發(fā)資金投入效應滯后很多（程華、趙祥，2008[3]；李晉、鄧峰，2013[4]）。政府資金占企業(yè)研發(fā)經費支出中的比重不高，政府對某一項目的補貼更多地是想引導企業(yè)開展這方面的研發(fā)創(chuàng)新，而補貼的多少對企業(yè)實際的創(chuàng)新績效起不到決定性的作用。（2）盡管每年從事研發(fā)項目的人員數(shù)量在減少，但每年的研發(fā)產成品數(shù)量在增加，這從一定角度說明，我國科技人才的整體水平得到了提升，企業(yè)研發(fā)項目人員的工作效率有了提高。

2.政府補貼對不同所有權性質企業(yè)的影響。根據(jù)《中國科技統(tǒng)計年鑒》中的統(tǒng)計分類標準，將我國企業(yè)分為內資企業(yè)、港澳臺商投資企業(yè)和外商投資企業(yè)三大類不同所有權性質的企業(yè)，并將內資企業(yè)分為國有企業(yè)和私營企業(yè)兩大類。圖4、圖5顯示，從研發(fā)資金投入角度，每單位企業(yè)資金匹配的政府資金量上，內資企業(yè)明顯高于港澳臺商投資企業(yè)和外商投資企業(yè)，國營企業(yè)高于私營企業(yè)，國有企業(yè)較私營、外資企業(yè)更容易獲得財政補貼（楊曄、王鵬、李怡虹，2015）[5]。

圖4 內資、港澳臺商投資和外商投資企業(yè)R&D經費中政府資金占企業(yè)自有資金比重（%）

圖5 國有企業(yè)和私營企業(yè)R&D經費中政府資金占企業(yè)自有資金比重（%）

從創(chuàng)新績效來看，圖6、圖8顯示，無論是有效發(fā)明專利數(shù)還是項目人員折合全時當量的比重，內資企業(yè)并沒有因為享受了較高的政府資金補貼而比港澳臺商企業(yè)和外商投資企業(yè)有更高的創(chuàng)新產出。圖7、圖9顯示，私營企業(yè)的年平均有效發(fā)明專利數(shù)的比重和從事研發(fā)項目人員的數(shù)量均高于國有企業(yè)。從發(fā)展趨勢來看，國有企業(yè)的有效發(fā)明專利數(shù)量比重每年提高的幅度高于私營企業(yè)，且在2015年，國有企業(yè)的有效發(fā)明專利數(shù)的比重已經趕上私營企業(yè)，并有趕超的趨勢。

圖6 內資、港澳臺商投資和外商投資企業(yè)有效專利產出數(shù)占R&D經費支出比重（%）

圖7 國有企業(yè)和私營企業(yè)有效專利產出數(shù)占R&D經費支出比重（%）

圖8 內資、港澳臺商投資和外商投資企業(yè)R&D項目人員數(shù)占R&D經費支出比重（%）

圖9 國有企業(yè)和私營企業(yè)R&D項目人員數(shù)占R&D經費支出比重（%）

通過對不同所有權性質企業(yè)的政府資金投入和相應的創(chuàng)新績效指標的分析可以得出：（1）就內資企業(yè)而言，政府對國有企業(yè)研發(fā)資金額投入比重遠高于私營企業(yè)，且二者享受補貼的差距自2011年以來逐年增大，但國有企業(yè)在創(chuàng)新績效的表現(xiàn)上卻不如私營企業(yè)；（2）從事研發(fā)項目的人員比例都是逐年下降的，但在研發(fā)產成品上是呈上升的趨勢，這說明我國在科技人才儲備上更側重于自身的素質和能力的培養(yǎng)，而不追求數(shù)量的龐大。

（二）完善政府補貼的建議

通過對我國政府補貼現(xiàn)狀的分析和相關文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)：政府資金補貼的效率是低下的，如何提高政府補貼的使用效率、更好地發(fā)揮政府補貼的激勵效果是值得關注的重點。

首先，政府研發(fā)補貼對私營企業(yè)創(chuàng)新績效的促進作用比國營企業(yè)更大，私營企業(yè)與國營企業(yè)相比在自身資源上具有劣勢，通過政府補貼獲取緊缺創(chuàng)新資源進而提升創(chuàng)新績效顯得十分重要（李婧，2013[6]；楊洋、魏江、羅來軍，2015[2]）。但政府研發(fā)補貼政策對私營企業(yè)的激勵效應會受到企業(yè)決策者、企業(yè)資源稟賦結構以及企業(yè)環(huán)境等企業(yè)系統(tǒng)相關屬性的影響（朱斌、李路路，2014）[7]。目前私營企業(yè)享受的政府資金補貼比重與國營企業(yè)差距懸殊，過度的政府補貼會造成企業(yè)的搭便車行為，將多余的政府補貼用于非研發(fā)投入方面，造成政府補貼的浪費（張輝、劉佳穎、何宗輝，2016）[8]。因此，為了提高政府補貼的效率應提高國有企業(yè)的資金利用效率并在補貼比重上向私營企業(yè)傾斜，考慮企業(yè)資源稟賦結構、企業(yè)環(huán)境等系統(tǒng)相關屬性進行合理分配。

其次，由于政府直接補貼的激勵效果和政府撥款資助的穩(wěn)定性成正比，政府的撥款資助越規(guī)律越穩(wěn)定，企業(yè)的研發(fā)投入越多（朱平芳、徐偉民，2003）[9]。政府補貼對知識存量越大、規(guī)模越大、行業(yè)技術水平越高的企業(yè)的激勵效果越明顯（白俊紅，2011）[10]，對經濟相對發(fā)達地區(qū)和科研基礎較好地區(qū)的自主創(chuàng)新產出影響績效要高于經濟相對落后地區(qū)（樊琦、韓民春，2011）[11]。因此，政府對企業(yè)的研發(fā)補貼應保持在一個相對穩(wěn)定的水平，根據(jù)企業(yè)所在地區(qū)經濟發(fā)展水平、行業(yè)技術水平以及知識存量、企業(yè)規(guī)模等指標，對不同指標賦予合理的權重值，建立政府補貼的評價體系。通過對享受政府補貼的企業(yè)進行定量的打分比較，來確定政府補貼的分配比例和側重點，從而提高政府補貼的效率。張輝、劉佳穎和何宗輝（2016）[8]的研究證明政府補貼存在一個最優(yōu)區(qū)間，對于企業(yè)來說，當政府補貼強度（即企業(yè)所獲得的政府補貼收入與營業(yè)收入的比值）在0～0.021 4之間時，補貼的效率是最高的，此時當補貼強度每提高1%，企業(yè)在研發(fā)投入上會增加約26.58%。

三、稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的激勵效果

（一）稅收優(yōu)惠政策的表現(xiàn)形式

根據(jù)目前我國稅收優(yōu)惠政策表現(xiàn)形式的不同，可以將涉及企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策分為三大類：稅基式優(yōu)惠、稅額式優(yōu)惠、稅率式優(yōu)惠。

表1 我國支持企業(yè)科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策列舉

2016年以來，財政部、國家稅務總局進一步放寬了研發(fā)活動適用范圍，同時進一步擴大研發(fā)費用加計扣除范圍，提高了研發(fā)費用的扣除比重，并明確表示企業(yè)為獲得創(chuàng)新性、創(chuàng)意性、突破性的產品進行創(chuàng)意設計活動而發(fā)生的相關費用可以稅前加計扣除。稅收優(yōu)惠政策的完善對進一步推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，培育創(chuàng)造新技術，促進經濟升級發(fā)展意義重大。

（二）稅收優(yōu)惠政策的作用效果

部分研究認為以研發(fā)經費納稅扣除為代表的稅收優(yōu)惠政策對我國大中型企業(yè)的研發(fā)經費投入總體表現(xiàn)為正向的激勵作用，有利于促進企業(yè)增加研發(fā)投入（聶穎、楊志安，2011[12]；王遂昆、郝繼偉，2014[13]）。同時稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的激勵效果還與企業(yè)規(guī)模、企業(yè)所在地區(qū)經濟水平等企業(yè)內外部因素有關，不同的稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)研發(fā)投入的激勵效果是不同的（張濟建、章祥，2010）[14]。楊楊、曹玲燕和杜劍（2013）[15]進一步發(fā)現(xiàn)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策明顯促進了創(chuàng)業(yè)板上市公司加大了研發(fā)創(chuàng)新活動的投入，且創(chuàng)業(yè)板上市公司的規(guī)模越大，所得稅優(yōu)惠政策的激勵效應就越大?？资缂t（2010）[16]的研究顯示稅收優(yōu)惠政策對中部地區(qū)技術市場成交額有顯著的促進作用。另一部分研究認為當前的稅收政策激勵作用并不明顯（李麗青，2007）[17]。通過對中小企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新活動的研究發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策在中小企業(yè)中存在逆向調節(jié)的現(xiàn)象，對科技創(chuàng)新的激勵效果并不明顯（韓林靜，2011）[18]。鄭春美、李佩（2015）[19]基于創(chuàng)業(yè)板高新技術企業(yè)的實證研究表明稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)創(chuàng)新的科技表現(xiàn)——專利數(shù)沒有起到顯著的影響作用。雖然目前我國稅收優(yōu)惠政策中的加計扣除政策對創(chuàng)業(yè)板上市公司的研發(fā)投入有正向的激勵作用（楊楊、曹玲燕、杜劍，2013）[15]，但對研發(fā)支出占營業(yè)收入的比重影響并不顯著，激勵的效果有待提高（周克清、景姣，2012）[20]。

（三）稅收優(yōu)惠政策存在的問題及對策

通過對相關文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前我國稅收優(yōu)惠政策的激勵效果參差不齊，有些刺激了企業(yè)的研發(fā)投入，而對企業(yè)的研發(fā)產出激勵效果不大；有些只對部分行業(yè)產生了一定的激勵效應，其效用遠沒有達到預期的標準（方重、梅玉華，2011）[21]。張信東、賀亞楠和馬小美（2014）[22]發(fā)現(xiàn)目前上市公司享受稅收優(yōu)惠政策的情況并不理想，地區(qū)和行業(yè)差異明顯，部分企業(yè)沒有享受到合理的稅收優(yōu)惠政策，這在一定程度上削弱了企業(yè)進行研發(fā)創(chuàng)新的積極性。

針對以上問題，劉初旺（2012）[23]提出就目前中國的研發(fā)稅收激勵政策而言，應重點增加稅額型優(yōu)惠同時完善稅基式優(yōu)惠。例如，研發(fā)支出加計扣除優(yōu)惠強度與企業(yè)研發(fā)投資規(guī)模是顯著正相關的，合理的投資規(guī)模能夠使得企業(yè)獲得的研發(fā)支出加計扣除優(yōu)惠強度最大（劉圻、何鈺、楊德偉，2012）[24]。白曉榮（2014）[25]提出我國的稅收激勵政策應著重從促進中小企業(yè)創(chuàng)新融資、創(chuàng)新人才培養(yǎng)、科技成果轉讓等方面進行加強和完善。卜祥來（2014）[1]認為不僅企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策能夠促進企業(yè)加大研發(fā)支出力度，流轉稅稅負的降低同樣能夠促進企業(yè)增加研發(fā)支出，因此應拓寬優(yōu)惠稅種的范圍，實現(xiàn)多稅種激勵的綜合效應。

四、政府補貼和稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新活動的影響比較

政府補貼和稅收優(yōu)惠是目前我國科技財稅政策的兩大激勵模式，通過對目前我國政府補貼和稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的研究發(fā)現(xiàn)，與政府直接補貼相比稅收優(yōu)惠對企業(yè)的研發(fā)活動有更明顯的激勵效應，且其對企業(yè)研發(fā)產出的激勵強度要好于政府的直接補貼（方重、趙靜，2011[26]；王俊，2011[27]）。梁彤纓、馮莉和陳修德（2012）[28]的研究證明了稅收優(yōu)惠對企業(yè)研發(fā)經費和研發(fā)人員的投入都具有很大的促進作用，與財政補貼相比，稅收優(yōu)惠的激勵更明顯。

可見，稅收優(yōu)惠政策的激勵效果總體上是優(yōu)于政府補貼的。原因在于：第一，目前政府對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的補貼形式比較單一，主要是通過財政支出中的科技撥款對符合創(chuàng)新認定的企業(yè)進行資金補貼，而稅收優(yōu)惠政策的手段相對多樣化，可以是創(chuàng)業(yè)投資所得的直接抵免，也可以是企業(yè)所得稅率的直接優(yōu)惠，還可以是研發(fā)費用加計扣除，例如高新技術企業(yè)進行研發(fā)創(chuàng)新時既可以享受整體的所得稅率優(yōu)惠，同時也能夠通過研發(fā)費用加計扣除來降低研發(fā)的成本；第二，政府補貼屬于事前激勵，即政府會在企業(yè)還未有創(chuàng)新產出時就給予企業(yè)科技撥款，這會導致某些企業(yè)以創(chuàng)新之名獲得政府補貼，而不行使創(chuàng)新之實，或者企業(yè)不一定將這部分資金用于相應的研發(fā)項目上，這在一定程度上會導致政府補貼資金的閑置或濫用。稅收優(yōu)惠政策屬于事后激勵方式，能夠保證政策的公平性和普遍性，也有助于提高企業(yè)研發(fā)的自主性（戴晨、劉怡，2008）[29]。企業(yè)只有在切實進行了研發(fā)的工作之后，或是已經有了相對性的創(chuàng)新產出結果并且符合相應的稅收優(yōu)惠依據(jù)時才能享受一種或多種稅收優(yōu)惠，這是對企業(yè)科技創(chuàng)新項目的直接優(yōu)惠。所以，本文認為在目前的科技財稅政策中應加強稅收優(yōu)惠政策的改革和完善，逐步建立系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠法律體系，同時可以適當縮減政府補貼的發(fā)放比例，形成以稅收優(yōu)惠政策為主，政府補貼為輔的科技財稅格局。

五、述評與政策建議

通過對目前我國科技財稅政策分析及相關文獻的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國的科技財稅政策主要是政府補貼和稅收優(yōu)惠兩種形式，但這兩種方式都各自存在一些問題，隨著“十三五”的開局，國家要求進一步推動科技創(chuàng)新發(fā)展，政府補貼和稅收優(yōu)惠仍然會是今后國家激勵企業(yè)科技創(chuàng)新的主要財稅政策，因此應針對本文提出的問題對癥下藥，合理完善兩大政策。

首先，從政府補貼角度來看，政府在對企業(yè)進行研發(fā)創(chuàng)新的補貼時，應嚴格把關對接受補貼企業(yè)的認定標準并建立嚴謹、合理的補貼程序。在對申請科技撥款的企業(yè)進行考核時應重點關注該企業(yè)科技創(chuàng)新的質量，弱化企業(yè)規(guī)模、所有權性質等企業(yè)固有的差異。在劃撥專項款項之后，要對享受補貼的企業(yè)前期進行項目考核，同時跟蹤研發(fā)項目進展，監(jiān)督并確保企業(yè)將政府資金用于該研發(fā)項目，提高補貼的有效性，從而更好地發(fā)揮政府補貼的引導作用。

其次，從稅收優(yōu)惠政策來看，目前涉及科技創(chuàng)新的直接稅收優(yōu)惠大部分來自于企業(yè)所得稅，包括研發(fā)費用加計扣除、機器設備加速折舊、所得稅率優(yōu)惠等，隨著2016年5月1日國家正式宣布進入全面“營改增”的新階段，這一重大的改革將對企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新活動產生全新的影響。企業(yè)如何把握“營改增”這一政策導向帶來的稅負減輕或者稅率的變化對自身研發(fā)活動的影響至關重要。增值稅獨有的抵扣環(huán)節(jié)使得相關企業(yè)的稅負有所減輕，稅負的減輕一定程度上刺激了這類企業(yè)在研發(fā)創(chuàng)新上更多的投入，增強了科技研發(fā)與服務企業(yè)的發(fā)展動力，形成了對創(chuàng)新供給的激勵。此外，科技創(chuàng)新的重點在于企業(yè)研發(fā)產出的項目或者產品上，今后國家應逐步將稅收優(yōu)惠的重點落在研發(fā)項目上，可以按照項目的數(shù)量或規(guī)模進行稅費的抵免抵扣，更好地激勵企業(yè)在項目和產品上的研發(fā)創(chuàng)新。

隨著經濟不斷的發(fā)展，我國的財稅政策也在與時俱進，新一輪財稅政策的出臺必然會對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新活動產生新的影響，這就需要我們時時關注，不斷更新現(xiàn)有的研究結論。

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（責任編輯：C 校對：R）

F812.4

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1004-2768（2017）10-0149-05

2017-08-07

梁岳（1992-），女，江蘇連云港人，上海理工大學管理學院碩士研究生，研究方向：財稅政策分析與評價；范曉靜（1981-），女，河北石家莊人，經濟學博士，上海理工大學管理學院講師、碩士生導師，研究方向：財稅理論與政策。