談?wù)劵鶎诱畽?quán)力清單制度建構(gòu)的困境與對(duì)策

陳科

【摘 要】基層政府建立權(quán)力清單制度具有前沿性，在理論維度和制度本身方面缺乏可行性參考，因此基層政府建立權(quán)力清單制度必須認(rèn)清權(quán)力清單制度建構(gòu)的實(shí)質(zhì)、張力、局限并找到克服的辦法?；诖譁\分析認(rèn)為基層政府權(quán)力清單制度的建構(gòu)應(yīng)倡導(dǎo)簡政放權(quán)和職權(quán)法定相結(jié)合并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行制度本身具體依據(jù)和法律依據(jù)方面的完善，加上立法和監(jiān)督方面的創(chuàng)新，以期為基層政府權(quán)力清單制度建構(gòu)提供粗淺的方法理論。

【關(guān)鍵詞】行政職權(quán)；權(quán)力清單制度；基層政府；簡政放權(quán)；職權(quán)法定

一、推行基層政府權(quán)力清單制度的意義

我國《憲法》規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民”。這充分說明是廣大人民群眾賦予了政府權(quán)力。沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)力。政府機(jī)關(guān)在享有人民大眾所賦予的權(quán)力時(shí)，也應(yīng)當(dāng)積極履行自己對(duì)人民群眾所負(fù)有的義務(wù)。政府機(jī)關(guān)是對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)、提供公共服務(wù)的部門，政府機(jī)關(guān)的本質(zhì)是服務(wù)者，行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)屬性是服務(wù)。通過對(duì)行政權(quán)力規(guī)范的訂立和行使，為社會(huì)大眾提供更好的生活環(huán)境。當(dāng)前隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展趨勢越發(fā)明顯，而這些新興社會(huì)階層不僅有強(qiáng)烈的參與政治的愿望，而且具有直接參與社會(huì)決策的能力，這進(jìn)一步加速了我國政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。

（一）推行權(quán)力清單制度，能夠更好的服務(wù)民眾。

在我國，行政權(quán)力一直處于不公開透明的狀態(tài)，社會(huì)大眾對(duì)政府的權(quán)力了解程度低、公民的參與意識(shí)更是捉襟見肘，所以只能被動(dòng)接受執(zhí)行當(dāng)?shù)卣囊?guī)章與制度。而也是因?yàn)槿嗣袢罕姷牟涣私?，政府就消極被動(dòng)地履行義務(wù)。我國經(jīng)過了漫長的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在當(dāng)今社會(huì)需要行政審批的事項(xiàng)仍然很多，政府部門的權(quán)力劃分不清，有利可圖時(shí)搶著上，要擔(dān)責(zé)任時(shí)互相推誘，形成懶政、惡政的不良風(fēng)氣，對(duì)社會(huì)公眾造成了很大不便。在沒有實(shí)行政府權(quán)力清單制度前，民眾個(gè)人辦事要不僅跑遍很多部門，而且經(jīng)過層層審批，分別繳納合理甚至不合理的費(fèi)用最后還不一定能辦成事，民眾苦不堪言，造成了很大的人力資源浪費(fèi)。企業(yè)也被這些過多的行政障礙鬧得苦不堪言，必須得通過其他的利益化途徑才能獲得自己本該享有的服務(wù)機(jī)會(huì)，而這些就強(qiáng)化了權(quán)力尋租行為。實(shí)行政府權(quán)力清單制度，政府工作就以規(guī)定的形式分條理晰的被社會(huì)公眾所熟悉，每一行為背后都有相應(yīng)的條款作為標(biāo)準(zhǔn)從而受到社會(huì)各界的監(jiān)督，社會(huì)公眾可針對(duì)政府權(quán)力濫用或者政府不作為進(jìn)行問責(zé)，行使自己的知情權(quán)和參與權(quán)。推行權(quán)力清單制度，使政府部門權(quán)力有底有據(jù)、流程清晰、公開透明，能夠強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，堵住腐敗滋生的漏洞，推進(jìn)廉潔政府建設(shè)；有利于深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。

（二）推行權(quán)力清單制度，能夠?qū)崿F(xiàn)有效政府治理、加強(qiáng)政府自身建設(shè)。

經(jīng)過多年實(shí)踐總結(jié)，我國各級(jí)政府治理能力不斷提升，但基層政府在工作理念、管理內(nèi)容、運(yùn)行方式和治理水平方面，仍存在不相適應(yīng)的情況，一些基礎(chǔ)性的制度建設(shè)仍不完備，特別是政府及其部門對(duì)自身職權(quán)的“家底”并不十分清楚，不同層級(jí)政府、政府與部門以及部門之間的職責(zé)權(quán)限不夠明確，甚至存在職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)象。推行權(quán)力清單制度，有利于厘清政府職權(quán)，使之更明確地行使權(quán)力、履行職責(zé)。

（三）推行權(quán)力清單制度，能引導(dǎo)形成良好的市場秩序。

我國正在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，當(dāng)前正處于激烈的變革期面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和提質(zhì)增效升級(jí)的新要求，必須更多依靠市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。基層政府堅(jiān)持權(quán)力清單與責(zé)任清單結(jié)合，做到有的放矢地管理市場：保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，解決公眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法不公、食品藥品安全和環(huán)境污染等問題，克服懶政、怠政、失職、瀆職，提高行政效率和服務(wù)水平，為企業(yè)創(chuàng)新、大眾創(chuàng)業(yè)提供更好環(huán)境。

二、基層政府推行權(quán)力清單制度的困境

（一）地方的實(shí)踐與探索

2015年4月20日安徽省黃山市黟縣人民政府公布《黟縣人民政府關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的實(shí)施方案》，圍繞建立法治政府和服務(wù)型政府，以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，清理規(guī)范行政權(quán)力，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度。這算是基層政府權(quán)力清單制度建構(gòu)的先驅(qū)者。

（二）基層政府建立權(quán)力清單制度的困境分析

從黟縣的實(shí)際情況可以看出表面上各項(xiàng)事務(wù)一應(yīng)俱全，從但實(shí)際上只是對(duì)表面的簡單梳理，一直在就清單說清單，并沒有從根本上找到對(duì)應(yīng)的解決辦法。從各地實(shí)踐來看，權(quán)力清單制度在實(shí)施過程中也存在若干問題。譬如，政府職權(quán)的梳理和確定缺乏明確的法律依據(jù)；行政審批改革主要由政府自身推動(dòng)，缺乏社會(huì)成員、相關(guān)專家等社會(huì)主體的參與；各級(jí)政府在權(quán)力清理時(shí)基于部門利益驅(qū)動(dòng)，選擇性梳理的現(xiàn)象比較明顯；相關(guān)的行政職權(quán)回歸社會(huì)后，與之相對(duì)應(yīng)的市場主體的自我規(guī)制能力還有待提升。主要有以下幾個(gè)方面：

1.行政機(jī)關(guān)工作人員維度

工作人員消極應(yīng)對(duì)，存在形式主義問題。安徽黟縣在總結(jié)工作時(shí)表明“雖然已經(jīng)建立了依申請公開制度，但是宣傳力度不夠，且未實(shí)現(xiàn)窗口辦公，接受申請的次數(shù)較少，與市民的互動(dòng)較少。”可見關(guān)于推行權(quán)力清單制度的結(jié)果當(dāng)下并不理想，一些基層政府部門工作人員受“經(jīng)濟(jì)人”屬性和“官本位”觀念的影響覺得公務(wù)員就應(yīng)該是“人民的大爺”。

2.清單本身維度

存在規(guī)范不夠、條理不清的問題。比如黟縣建立權(quán)力清單制度只是明確行政權(quán)力的項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目編碼、責(zé)任事項(xiàng)、實(shí)施主體、承辦機(jī)構(gòu)、實(shí)施依據(jù)、實(shí)施對(duì)象、辦理時(shí)限以及廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、收費(fèi)（征收）依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)等，明確行政權(quán)力運(yùn)行的辦理程序（包括申請、受理、審查、決定等）、涉及部門、承辦機(jī)構(gòu)和崗位、辦理期限、服務(wù)方式、相對(duì)人權(quán)利、監(jiān)督投訴途徑等。制度推行只是在對(duì)原來工作的簡單梳理并沒有理清清單之間的的邏輯關(guān)系，沒有表明清單實(shí)施的具體依據(jù)和相關(guān)規(guī)范。缺乏全國統(tǒng)一的科學(xué)合理的清單標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范清單的制定行為。endprint

3.保障機(jī)制維度

存在立法滯后、監(jiān)督乏力和統(tǒng)一協(xié)調(diào)不足的問題。在政府工作總結(jié)中表示：“探索新媒體公開做得不夠。因事多人少，缺乏專人進(jìn)行微博微信發(fā)布及互動(dòng)回應(yīng)，只能在政民互動(dòng)、縣長信箱做到有問必答，主動(dòng)征集意見和互動(dòng)等活動(dòng)開展較少。政務(wù)公開和政府信息公開部門機(jī)構(gòu)編制、人員配備和工作經(jīng)費(fèi)均急需加強(qiáng)?！痹谀撤N程度上，法制保障以及監(jiān)督機(jī)制跟不上是促成這種狀況的重要因素。法制保障跟不上主要是說專門為權(quán)力清單制度而進(jìn)行的立法滯后。權(quán)力清單編制、主體的權(quán)限以及清單的效力、主體的公開等這些對(duì)全面科學(xué)推進(jìn)權(quán)力清單制度最為核心的內(nèi)容都沒有立法方面的明確支持，導(dǎo)致基層政府在推行過程中“畏首畏尾”或者“各自為政”的情況層出不窮。

三、推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循的原則

（一）職權(quán)法定原則

推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，使行政權(quán)的來源具有法律依據(jù)。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，依法律、法規(guī)、規(guī)章等制定權(quán)力清單制度，確保每一項(xiàng)清單的法律效力。沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)，現(xiàn)實(shí)中仍在行使的行政權(quán)力，要納入重點(diǎn)清理范圍。

（二）簡政放權(quán)原則

要遵循簡政放權(quán)原則，促進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合?！皬闹?cái)?shù)量向重實(shí)效轉(zhuǎn)變，從重監(jiān)管向重服務(wù)，從分頭分層級(jí)推進(jìn)向縱橫聯(lián)動(dòng)、協(xié)同并進(jìn)轉(zhuǎn)變”：著力發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)中的作用，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力；同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前辦事程序多拖拉的實(shí)際問題優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，減少辦事環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，提高辦事效能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。此外監(jiān)督體系也應(yīng)堅(jiān)持這一原則，政府行使行政權(quán)力（除涉秘依法不予公開外），應(yīng)完整、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開基本信息（職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)），接受社會(huì)監(jiān)督。監(jiān)督程序的設(shè)定也應(yīng)該是簡潔高效、張弛有度的。

四、基層政府推行權(quán)力清單制度的初步建議

（一）加強(qiáng)權(quán)力清單制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記在《關(guān)于（中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定）的說明》中指出：“全面深化改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠某一個(gè)或某幾個(gè)部門往往力不從心，這就需要建立更高層面的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。”為了加強(qiáng)權(quán)力清單制度建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)行動(dòng)，建議設(shè)置國務(wù)院權(quán)力清單制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。此外，省級(jí)政府也要成立省政府權(quán)力清單制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，主要職能是協(xié)助國務(wù)院權(quán)力清單制度領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來開展本省的權(quán)力清單制度建設(shè)工作。相應(yīng)的到市縣一級(jí)也形成自己的對(duì)應(yīng)的一體化管理渠道建立健全上傳下達(dá)的機(jī)制，減少政策的曲線執(zhí)行事項(xiàng)的發(fā)生。形成一個(gè)權(quán)責(zé)清晰、層級(jí)明確、執(zhí)行有力、機(jī)制健全領(lǐng)導(dǎo)集體。

（二）推進(jìn)權(quán)力清單制度的標(biāo)準(zhǔn)化和全面化建設(shè)

1.具體依據(jù)上的完善

權(quán)利行使行政權(quán)的主體所依據(jù)的法律存在很大的模糊性。權(quán)力清單列舉的權(quán)力依據(jù)擁有備案但是都只是簡單帶過，很多依據(jù)直接羅列法律條文沒有具體展開。比如浙江省的教師資格認(rèn)定的審批權(quán)屬于省教育廳，但是具體依據(jù)只寫了《中華人民共和國教師法》中的兩條（第l2條、第13條），具體內(nèi)容并沒有展開。導(dǎo)致相關(guān)人員在需要查看此內(nèi)容時(shí)還需自己查找相關(guān)法規(guī)。同時(shí)《教師法》第l2條規(guī)定：本法實(shí)施前已經(jīng)在學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)中任教的教師，未具備本法規(guī)定學(xué)歷的，由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定教師資格過渡辦法。這就導(dǎo)致了一些很牽強(qiáng)狀況的產(chǎn)生?！督處煼ā返?2條的內(nèi)容只表明了未具備學(xué)歷條件的在職教師如何取得教師資格證，卻沒有指出具備學(xué)歷條件和不符合在校條件的將交由有關(guān)教育行政部門具體負(fù)責(zé)部門。遇到具體的情況時(shí)找不到具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和依據(jù)，浙江省反映出的這一問題只是全國此類問題的一個(gè)縮影，因此針對(duì)現(xiàn)在已經(jīng)公布的和準(zhǔn)備接下來公布的每一項(xiàng)清單都要確定具體的依據(jù)和來源?；鶎诱ぷ鞑块T必須根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)本單位行政權(quán)進(jìn)行梳理并形成一份清晰的權(quán)力清單具體依據(jù)。同時(shí)明確權(quán)力清單應(yīng)包含的基本內(nèi)容。權(quán)力清單中應(yīng)包含基層政府各部門的基本內(nèi)容、權(quán)力的流程圖、監(jiān)督體系、清單的外延等方面都應(yīng)該具有明確的標(biāo)準(zhǔn)。確保有單可依，每一行為的背后都要有具體的依據(jù)。

2.法律程序上的完善

以2013年5月29日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》為例，《決定》中明確寫到16項(xiàng)擬取消或下放的行政審批項(xiàng)目是依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的，國務(wù)院將依照法定程序提請全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂相關(guān)法規(guī)定。國務(wù)院發(fā)布的5個(gè)決定中每一次取消或是下放行政審批事項(xiàng)都有法律依據(jù)，嚴(yán)格按照法律程序。地方在推行權(quán)力清單制度的同時(shí)更應(yīng)該嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行。

（1）以法律或行政法規(guī)形式對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行明確規(guī)定

可以制定一部行政權(quán)力清單方面的法律或行政法規(guī)，對(duì)權(quán)力清單制度的推行做出相應(yīng)規(guī)定，并加以規(guī)范。規(guī)范的內(nèi)容具體包括：一是把公布權(quán)力清單作為政府的職責(zé)來規(guī)定?；鶎诱仨毎褭?quán)力清單的制定作為政策來監(jiān)督落實(shí)并取得實(shí)際效果。二是明確權(quán)力清單應(yīng)包含的基本內(nèi)容。即對(duì)各行政機(jī)關(guān)在權(quán)力清單中應(yīng)包含的事項(xiàng)作出規(guī)定，一般包括權(quán)力清單范圍、每項(xiàng)權(quán)力實(shí)現(xiàn)的流程圖、責(zé)任清單、負(fù)面清單等，使得各行政機(jī)關(guān)清單在內(nèi)容上具有相對(duì)統(tǒng)一性。三是規(guī)定各地定期對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行修訂，實(shí)時(shí)更新，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。首先必須形成一份具有法律效力的管理?xiàng)l例專門監(jiān)督基層政府部門實(shí)時(shí)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。其次管理?xiàng)l例里面應(yīng)明確基層政府部門在自己的權(quán)責(zé)規(guī)范發(fā)生變化時(shí)及時(shí)的更新自己的權(quán)責(zé)規(guī)范并對(duì)外公布。緊接著管理規(guī)定內(nèi)應(yīng)明確更新的形式和更新應(yīng)交涉的部門同時(shí)在不符合實(shí)際的權(quán)力清單制度的內(nèi)容及時(shí)刪除。以確保權(quán)力清單的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

（2）以地方性法規(guī)形式對(duì)權(quán)力清單的內(nèi)容予以法制化

對(duì)基層政府權(quán)力清單法制化比較簡易的路徑有兩種方式：一是基層政府規(guī)章的形式，一是地方性法規(guī)的形式。以基層政府規(guī)章的形式對(duì)政府權(quán)力清單進(jìn)行規(guī)范，仍難逃脫政府自己為自己制定規(guī)則所帶來的弊端。而地方性法規(guī)則不同，以地方性法規(guī)的形式對(duì)權(quán)力清單內(nèi)容進(jìn)行法制化可以對(duì)行政權(quán)力實(shí)施有效的控制和監(jiān)督，可以有效發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，充分體現(xiàn)人民基層人民的意志。同時(shí)以地方性法規(guī)的形式體現(xiàn)權(quán)力清單內(nèi)容，可以作為行政訴訟的依據(jù)，假如基層行政主體未按照權(quán)力清單內(nèi)容認(rèn)真履行，行政相對(duì)人可以提起行政訴訟，權(quán)力清單的內(nèi)容將作為法院審理行政案件的裁判依據(jù)，以更好地發(fā)揮司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。endprint

（三）加快權(quán)力清單制度的專門立法工作和監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新

要以“法無授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)地方政府推行行政權(quán)力清單制度工作的全方位監(jiān)督。建議國務(wù)院盡快制定并出臺(tái)《行政權(quán)力清單條例》來全面規(guī)范全國范圍內(nèi)的權(quán)力清單制度建設(shè)。（1）編制與權(quán)力清單對(duì)應(yīng)的責(zé)任清單，并建立兩份清單都在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)公開運(yùn)行系統(tǒng)，最大限度接受公眾和社會(huì)的監(jiān)督，進(jìn)而強(qiáng)化權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。（2）堅(jiān)持普遍監(jiān)督與專門監(jiān)督齊頭并進(jìn)。對(duì)權(quán)力清單內(nèi)容的編制、公開、運(yùn)行。監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行全程化、普遍化監(jiān)督，也要對(duì)重點(diǎn)范圍內(nèi)的權(quán)力清單進(jìn)行專門化監(jiān)督，使二者齊頭并進(jìn)。（3）監(jiān)督機(jī)制的及時(shí)更新。權(quán)力清單改革存在動(dòng)態(tài)變化，那么權(quán)力清單的監(jiān)督機(jī)制就要做到及時(shí)更新，適應(yīng)權(quán)力清單的這種變化。

（四）加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員隊(duì)伍建設(shè)

1.形成相應(yīng)的管理團(tuán)隊(duì)

從黟縣的實(shí)際情況中可以看出，推行權(quán)力清單制度建設(shè)缺乏相應(yīng)的足夠的人力資源和相應(yīng)的人才，致使最后實(shí)施起來缺乏與民眾的互動(dòng)。因此建議建立由國家到地方的權(quán)力清單制度人才培養(yǎng)機(jī)制，對(duì)參與人員進(jìn)行基本的理論培訓(xùn)和實(shí)踐培訓(xùn)。培訓(xùn)他們關(guān)于制度的實(shí)質(zhì)、張力、局限等方面的思想；遇到具體問題時(shí)的解決方案；如何處理理論與實(shí)踐等不符的情況；如何及時(shí)的解決操作技術(shù)層面的問題等。確保權(quán)力清單制度建設(shè)的可操作性和實(shí)效性。

2.加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員的思想道德建設(shè)

行政機(jī)關(guān)工作人員深受中國傳統(tǒng)的官本位思想的影響，做事傾向于“利益化”、尋求穩(wěn)定不求改變，所以制度在推行中容易產(chǎn)生形式主義和消極應(yīng)對(duì)的情況。因此，必須加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員的思想道德建設(shè)，用先進(jìn)的思想鼓勵(lì)人、發(fā)展人；并結(jié)合當(dāng)前實(shí)際開展一些“官員樹新風(fēng)”的活動(dòng)，促進(jìn)工作人員的“自律”與“他律”相結(jié)合，在思想上形成高度統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。為權(quán)力清單制度建構(gòu)提供人員思想基礎(chǔ)。

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