人地掛鉤政策對農(nóng)民工市民化意愿的影響

賴靜誼+陳麗娜+蔡敏微+梁銀鳳

【摘 要】為探究人地掛鉤政策對農(nóng)民工市民化意愿的影響，文章從農(nóng)民工這一微觀主體出發(fā)，將其劃分為體力型、技能型、創(chuàng)業(yè)型三種類型，對人地掛鉤政策這一核心因素進行比較分析，并對個體、經(jīng)濟因素等其他主要因素進行定量分析。結(jié)果表明，基于微觀層面，人地掛鉤政策對于農(nóng)民工市民化意愿有促進作用；農(nóng)民工群體的異質(zhì)性不斷在加強，但人地掛鉤政策對三種類型農(nóng)民工市民化意愿的促進作用不存在顯著的差異。

【關(guān)鍵詞】人地掛鉤政策；異質(zhì)性農(nóng)民工；市民化

一、引言

隨著經(jīng)濟和城市的發(fā)展，農(nóng)民工不再是背井離鄉(xiāng)、靠出賣勞力以賺取低微收入的單一固化形象，其群體特征不斷分化，內(nèi)部差異逐漸凸顯[1]，因此對農(nóng)民工問題的分析研究不能一概而論。許多學(xué)者也依據(jù)經(jīng)濟、社會、文化等標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民工進行分類（陸學(xué)藝1989、謝建社2006、宋慧敏2011、黃江泉2011等）。本文通過調(diào)查和分析，根據(jù)農(nóng)民工的職業(yè)分化和經(jīng)濟收入水平，將農(nóng)民工群體劃分為體力型、技能型以及創(chuàng)業(yè)型三類。

近年來，國務(wù)院探索出“以人為本”的人地掛鉤政策。人地掛鉤政策既是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的延伸和拓展，也是一項重大的土地管理制度創(chuàng)新。為探究人地掛鉤政策對異質(zhì)性農(nóng)民工市民化意愿的影響，本項目組于2016年兩次調(diào)研廣州、佛山、東莞等地的農(nóng)民工和市民，共得到190份農(nóng)民工和144市民問卷，對農(nóng)民工問卷進行數(shù)理分析，市民問卷作為輔助信息。

二、文獻回顧

2016年10月10日，國土資源部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》?！秾嵤┮庖姟芬?，到2018年基本建立人地掛鉤機制，形成部門聯(lián)動、上下銜接、有利于促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)用地供應(yīng)制度；到2020年，全面建立科學(xué)合理的人地掛鉤機制政策體系，為如期實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障。

人地掛鉤政策自2008年被首次提出后，學(xué)術(shù)界對于這項政策本身的可行性也開展了大量研究。

首先，部分學(xué)者闡述了人地掛鉤政策的內(nèi)涵，認(rèn)為它是增減掛鉤的延續(xù)和創(chuàng)新，是一項重大的制度創(chuàng)新，能夠協(xié)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化，和諧人地關(guān)系。李明秋（2016）提出人地掛鉤政策的核心是“人往城轉(zhuǎn)、地隨人走、錢從地出”，本質(zhì)是在確保耕地總量和質(zhì)量基本平衡的前提下，有序推進勞動力和土地等生產(chǎn)要素的布局調(diào)整與優(yōu)化配置，緩解“人、地”矛盾，實現(xiàn)土地城市化和人口城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展，以達到城鄉(xiāng)一體化的最終目的[2]。謝占敏（2016）通過考察內(nèi)鄉(xiāng)縣了解到人地掛鉤政策的實施幫助貧困戶順利搬遷且并實現(xiàn)脫貧[3]。

其次，為了更好落實人地掛鉤政策，部分學(xué)者提出了建議。鮑家偉（2015）建議盡快出臺人地掛鉤相關(guān)政策及開展相關(guān)試點；探索建立節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)新機制同時要建立嚴(yán)格的指標(biāo)收益返還和分配使用制度[1]。桑勝高（2016）提出一方面要強化監(jiān)督，嚴(yán)格把關(guān)土地供應(yīng)項目，確保供應(yīng)土地專供專用；另一方面要落實問責(zé)機制，對于挪用、濫用、弄虛作假等情況要嚴(yán)肅問責(zé)[4]。

然而也有一些學(xué)者對人地掛鉤政策持保守意見，文貫中（2012）指出在當(dāng)前非市場配置土地資源的條件下，依靠政府劃分的人地掛鉤其實是無奈之舉的次優(yōu)選擇[5]。田富強（2012）指出地區(qū)間人地掛鉤交易成本大，可能出現(xiàn)道德風(fēng)險和尋租等嚴(yán)重問題[6]。

由于人地掛鉤政策試點少，理論研究較少，且大多從宏觀角度研究其內(nèi)涵、創(chuàng)新之處、現(xiàn)實意義和實施模式等，較少關(guān)注政策實施對象農(nóng)民工的狀況和意愿。因此本文從農(nóng)民工視角出發(fā)，探討目前珠三角地區(qū)人地掛鉤政策對異質(zhì)性農(nóng)民工市民化意愿的影響。

三、農(nóng)民工異質(zhì)性表現(xiàn)

創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民工主要是指沒有雇傭關(guān)系的自由工作者以及雇傭他人的私營業(yè)主；技能型農(nóng)民工主要是指具有一技之長的農(nóng)民工；體力型農(nóng)民工是指以體力在城市謀生的農(nóng)村精壯人口。

（一）個體特征異質(zhì)性初現(xiàn)

從受教育水平來看，創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民工初中及以下學(xué)歷15人，高中8人、本科4人，技能型農(nóng)民工初中及以下17人、高中17人、本科及以上14人，體力型農(nóng)民工小學(xué)及以下94人、高中15人、本科及以上2人，農(nóng)民工總體受教育程度不高，以初中水平為主。但技能型農(nóng)民工總體受教育程度偏高，說明技能型工作對農(nóng)民工的學(xué)歷要求更高。

從年齡來看，本次調(diào)研的樣本主要集中在21～30歲和31～40歲之間，這兩個區(qū)間創(chuàng)業(yè)型、技能型、體力型農(nóng)民工的人數(shù)為7、9、19、14、39、35人，以新生代農(nóng)民工為主。技能型和體力型農(nóng)民工主要為新生代農(nóng)民工，他們大多依靠體力和技藝，隨著年齡的增大，優(yōu)勢不再，最終難免被城市淘汰。創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民工的年齡段主要集中在41～50歲之間，分析表明農(nóng)民工缺乏創(chuàng)業(yè)的資本和經(jīng)驗，需要在城市艱苦奮斗多年進行積累。

（二）經(jīng)濟特征差異明顯

從農(nóng)民工的工資收入來看，創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民工在經(jīng)濟收入和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面明顯優(yōu)于其他兩種類型，收入5000元以上的約占40.74%。而體力型與技能型農(nóng)民工收入水平較低，收入3500元以下的體力型農(nóng)民工約占該群體的48.70%，收入2000～3500元的技能型農(nóng)民工約占該群體的37.50%。對于廣州、佛山、東莞這些一、二線城市的平均收入水平來說，農(nóng)民工收入水平偏低。大部分農(nóng)民工尤其是體力型農(nóng)民工為了更高的生活水平，吃苦耐勞，承擔(dān)城市建設(shè)中大量臟、險、累的工作。

從農(nóng)民工家庭主要收入來源來看，工資收入在創(chuàng)業(yè)型、技能型、體力型農(nóng)民工中占比分別為54.17%、63.04%、83.93%。農(nóng)民工家庭收入結(jié)構(gòu)單一，工資占比大，經(jīng)濟上對城市依賴較大，是促使其市民化的一大推力。體力型農(nóng)民工高達80%的收入來源依賴工資收入，若是其在城市得不到相應(yīng)的保障，收入也就得不到保障，很容易陷入貧困境地，拉大貧富差距，不利于建設(shè)和諧社會。endprint

在居住模式上，根據(jù)實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分體力型農(nóng)民工以單位提供住房為主，而技能型和創(chuàng)業(yè)型則以獨立租住環(huán)境惡劣的城中村居民房為主，他們都對城市房價攀升感到壓力大。但也有不少農(nóng)民工認(rèn)為高房價無所謂，尤其是體力型農(nóng)民工，他們認(rèn)為自己目前僅支付短期租金，不會在城市長期居住，將來仍要回農(nóng)村生活?？梢?，不斷攀升的房價在一定程度上會削弱農(nóng)民工的城市歸屬感。

四、人地掛鉤政策對異質(zhì)性農(nóng)民工市民化的重要意義

（一）人地掛鉤政策對農(nóng)民工群體市民化意愿的影響

1.人地掛鉤政策對農(nóng)民工市民化意愿具有促進作用。問卷給農(nóng)民工設(shè)置了兩個一樣的問題——是否愿意成為市民，但前提是不一樣的，前者是沒有人地掛鉤政策因素的影響，而后者是加入了人地掛鉤政策的影響的。統(tǒng)計數(shù)據(jù)得出一點都不想成為市民的農(nóng)民工比例由23.68%下降到18.95%；較不想成為市民的農(nóng)民工占比由16.32%下降到14.21%；對此無所謂的農(nóng)民工占比由21.05%下降到15.79%；而可以考慮成為市民的農(nóng)民工占比則由22.11%增加到41.05%，增幅明顯。從總體上看，不愿意成為市民（包括了選項一點都不想、較不想、無所謂）的農(nóng)民工比例下降12.10%，而愿意成為市民（包括了選項可以考慮、很想）的比例上升12.10%。這在一定程度上反映出人地掛鉤政策對農(nóng)民工存在一定的吸引力。

2.加入人地掛鉤政策影響因素后，部分農(nóng)民工市民化意愿強度下降。市民化意愿為“很想”的農(nóng)民工數(shù)量下降幅度達到40.63%。有相當(dāng)一部分農(nóng)民工對人地掛鉤政策仍有所存疑，涉及到土地問題時會有所保留，調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，66.14%農(nóng)民工表示不愿用自家的宅基地或承包地?fù)Q取城市居民身份，土地對于農(nóng)民工來講，是其生存的保障；更有農(nóng)民工表示，家是根的存在，農(nóng)村的房子是其心理歸屬的存在。而大部分農(nóng)民工也直言自己不可能成為市民，這在一定程度上反映出他們對在城市立足缺乏信心，保留自己的宅基地或承包地以預(yù)防在城市中立足失敗，仍能回駐農(nóng)村；而且土地也是其晚年無法工作后的生活保障。這實際上也是農(nóng)民工對其生存問題的一種風(fēng)險規(guī)避，但這種風(fēng)險規(guī)避會對人口城鎮(zhèn)化起到一定的抑制性作用。

在沒有市民化意愿的農(nóng)民工中，大部分女性和老一代農(nóng)民工表示想回老家過完余生，他們表示有家人的地方才是歸屬；出于對土地發(fā)展權(quán)的預(yù)期，新一代農(nóng)民工則覺得農(nóng)村戶口更具價值，土地增值更大，即使已進城務(wù)工并長期定居城鎮(zhèn)也不愿放棄農(nóng)村戶籍。

總體來說，基于農(nóng)民工角度，人地掛鉤政策對農(nóng)民工市民化意愿具有一定的促進作用，這種促進作用體現(xiàn)在農(nóng)民工自身市民化的意愿提高了。

（二）異質(zhì)性農(nóng)民工市民化意愿分析

1.人地掛鉤政策對創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民工市民化意愿的影響程度較低。未加入人地掛鉤政策因素時，不愿意市民化的創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民工21人，愿意的9人，加入了人地掛鉤政策后，不愿意的降低至18人，愿意的升至9人。由前述農(nóng)民工的經(jīng)濟特征分析可知，創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民工的經(jīng)濟條件相對于其他類型農(nóng)民工較好，他們在城里的生活條件較優(yōu)越，得到的社會保障相對較多，這可能使他們對市民化基本權(quán)益保障的迫切程度會比其他類型農(nóng)民工低。

2.人地掛鉤政策對技能型農(nóng)民工市民化意愿的影響不明顯。未加入人地掛鉤政策因素時，不愿意和愿意市民化的技能型農(nóng)民工各占24人，加入了人地人地掛鉤政策之后，不愿意的占比下降13%，而愿意的占比上升13%，人地掛鉤政策對技能型農(nóng)民工市民化意愿有促進作用，但不明顯。

3.人地掛鉤政策對體力型農(nóng)民工市民化意愿的影響上升幅度大。加入了人地人地掛鉤政策之后，不愿意市民化的體力型農(nóng)民工由71人下降到54人，而愿意的由44人上升到61人。體力型農(nóng)民工在城市中承擔(dān)了大量臟、累、重的活，但是卻沒有得到相應(yīng)的社會福利保障，在城市中生活艱難。人地掛鉤政策為他們提供了一個成為市民的機會，使他們能夠得到相應(yīng)的社會福利保障，因此更受體力型農(nóng)民工的歡迎。

（三）獨立性檢驗人地掛鉤政策對異質(zhì)性農(nóng)民工市民化意愿的促進作用是否顯著

由以上分析得人地掛鉤政策對農(nóng)民工市民化意愿具有一定的促進作用。為了探究其促進作用對不同農(nóng)民工群體是否有差異，本文選取異質(zhì)性農(nóng)民工在人地掛鉤政策影響下的市民化意愿數(shù)據(jù)，聯(lián)立列聯(lián)表進行獨立性檢驗。

基于人地掛鉤政策下，異質(zhì)性農(nóng)民工市民化意愿的卡方檢驗值為0.129大于0.05，也就是說人地掛鉤政策對農(nóng)民工市民化意愿的促進作用與群體的異質(zhì)性無顯著差別。這一分析結(jié)果表明人地掛鉤政策對異質(zhì)性農(nóng)民工群體具有普遍的意義，為底層農(nóng)民工成為市民獲得相應(yīng)福利提供了渠道。與人才引進，積分入戶等政策相比，人地掛鉤政策的門檻低，能惠及更多的農(nóng)民工。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

人地掛鉤政策注重人的城市化，以人為本，它關(guān)注農(nóng)民工的福利保障，為廣大農(nóng)民工提供了市民化的可行途徑。實地研究人地掛鉤政策對異質(zhì)性農(nóng)民工市民化意愿的影響，有助于提高政府政策的普及度，推動政府完善農(nóng)民工政策體系，加快人口城鎮(zhèn)化。

1.通過比較分析，基于微觀層面，人地掛鉤政策對于農(nóng)民工市民化意愿有促進作用，與宏觀層面相一致，但仍存在偏差。通過比較分析異質(zhì)性農(nóng)民工了解該政策前后的市民化意愿，無意愿成為市民的農(nóng)民工數(shù)量降幅較大，表明總體上人地掛鉤政策對農(nóng)民工市民化意愿有促進作用，但同時意愿程度有所下降，人地掛鉤政策在為農(nóng)民工帶來福利的同時也帶來顧慮。這種促進作用與宏觀層面存在偏差，政府與農(nóng)民工之間的信息不對稱是存在這種偏差的重要原因。

2.通過獨立性檢驗，人地掛鉤政策對三種類型農(nóng)民工市民化意愿的促進作用不存在顯著的差異。在考慮人地掛鉤政策這一因素前，由描述統(tǒng)計分析可知，三種類型農(nóng)民工收入水平明顯不同，經(jīng)濟條件較好的創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民工市民化意愿較低。但在引入人地掛鉤政策這一因素后進行獨立性檢驗，結(jié)果沒有通過顯著性水平為0.05的檢驗，人地掛鉤政策對農(nóng)民工市民化意愿的促進作用對異質(zhì)性群體沒有顯著差別，即人地掛鉤政策對三種類型的農(nóng)民工市民化是公平開放的。endprint

3.通過統(tǒng)計分析，農(nóng)民工群體的異質(zhì)性不斷在加強。農(nóng)民工群體現(xiàn)正在從一個性質(zhì)單一的群體轉(zhuǎn)變?yōu)樾再|(zhì)多樣的群體，通過比較異質(zhì)性農(nóng)民工群體在受教育程度、年齡、經(jīng)濟條件等方面上的不同，數(shù)據(jù)表明他們在代際上有差異，在經(jīng)濟條件上也有顯著的差異，尤其是經(jīng)濟上的差異導(dǎo)致他們的需求和追求不一致?？偠灾r(nóng)民工群體之間的差異性在不斷凸顯，因此不能忽視農(nóng)民工的群體差異而做籠統(tǒng)的研究調(diào)查。

（二）建議

本次研究從農(nóng)民工自身角度出發(fā)，基于異質(zhì)性群體的比較分析得出人地掛鉤政策在農(nóng)民工市民化意愿中起到促進作用，人地掛鉤政策的試行與推廣有其積極意義和潛在價值。對此，提出以下相關(guān)建議與改善措施：

1.加強人地掛鉤政策宣傳，激勵農(nóng)民工融入城市。政府應(yīng)加大人地掛鉤政策的宣傳普及力度，出臺激勵政策。同時，也應(yīng)注重對城市居民的宣傳，借助居委會等基層群眾自治組織，開展社區(qū)活動，為農(nóng)民工與市民的接觸交往搭建一個平臺，促進城市居民對農(nóng)民工的接納，幫助農(nóng)民工更好的融入城市。

2.優(yōu)化培訓(xùn)體系，提高就業(yè)競爭力，加強農(nóng)民工城市歸屬感。市民化不僅是農(nóng)民工社會身份的轉(zhuǎn)型，也是工作方式、生活方式、行為意識的轉(zhuǎn)型。因而應(yīng)在落實人地掛鉤政策同時優(yōu)化農(nóng)民工培訓(xùn)體系，提高就業(yè)競爭力。同時舉行關(guān)注、關(guān)懷農(nóng)民工等活動，促使農(nóng)民工轉(zhuǎn)變其對城市的消極看法和傳統(tǒng)思想、行為意識。

3.因地制宜，在廣東省考慮融合人地掛鉤政策和積分入戶政策。在廣東省現(xiàn)行的戶籍政策中主要是積分入戶政策，但偏重于吸引高素質(zhì)、高技能、高收入及能帶來高投資的人群。政府可以通過將人地掛鉤指標(biāo)融入積分落戶指標(biāo)體系，對申請落戶城市的居民實行分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)民工自愿放棄的宅基地等農(nóng)民福利，給予農(nóng)民工群體一定程度的加分或者分值比重，縮小其在申請入戶城市時，與高收入、高素質(zhì)、高技能等人群的積分差異。實現(xiàn)兩者的聯(lián)動改進，以實現(xiàn)更加精準(zhǔn)可控的人地掛鉤模式。

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