童之偉+孫平

建設(shè)法治中國的主要途徑是全面有效地實(shí)施憲法，但憲法能否有效實(shí)施很大程度上取決于是否存在行之有效的合憲性審查制度

中共十九大報(bào)告為深化依法治國實(shí)踐，提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”的主張。憲法實(shí)施離不開憲法監(jiān)督，而憲法監(jiān)督的核心內(nèi)容是合憲性審查，所以推進(jìn)合憲性審查工作為核心的主張及其落實(shí)，對當(dāng)前法治中國建設(shè)，極其必要。

十九大為什么在上述舉措的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“推進(jìn)合憲性工作”？其意義何在？其制度和歷史背景如何？又該如何推進(jìn)這一重要的憲法制度？

推進(jìn)合憲性審查符合世界法治潮流

當(dāng)今世界，各法治國家基本都建立了行之有效的合憲性審查制度，而且合憲性審查制度在法治體系中通常居于非常重要的地位。世界各國采用的合憲性審查制度不盡相同，大致可分為以下幾種：

一是英美法系國家采用較多的普通法院審查制，也稱司法審查制。其特點(diǎn)是普通法院在審理普通案件的過程中，附帶對正在審理案件所適用法律法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查并做出裁判。

美國是最早建立合憲性審查制度的國家，對世界各國影響較大，對我國也是如此。比如十幾年前我國一些學(xué)者提出的“憲法司法化”便是受到美國司法審查模式的影響，雖然它并不適合我國的情況。直到今天，一些學(xué)者還常引用美國的憲法判例論證中國憲法的問題。

二是歐陸國家采用較多的專門機(jī)關(guān)審查制。此制度和普通法院審查制最大區(qū)別是違憲審查由專門機(jī)關(guān)進(jìn)行，全國只有一個(gè)或若干個(gè)（聯(lián)邦制下）專門的機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)。在專門機(jī)關(guān)審查制中，又有兩種代表性模式，即德國的憲法法院模式和法國的憲法委員會(huì)模式。

德國憲法法院模式又稱凱爾森模式，是指在聯(lián)邦和各州分別設(shè)立專門的憲法法院，在各自管轄范圍內(nèi)集中行使違憲審查權(quán)和處理國家不同機(jī)關(guān)間的權(quán)限爭議，對有關(guān)法規(guī)進(jìn)行具體或抽象的合憲性審查。

法國憲法委員會(huì)模式特點(diǎn)是只在中央建立唯一的憲法委員會(huì)負(fù)責(zé)全國合憲性審查工作。并在2008年7月通過的憲法修正案中規(guī)定，公民在普通訴訟中可以就法律是否違憲提出異議，受理異議案件的普通法院可經(jīng)最高行政法院或最高法院提請憲法委員會(huì)審查相關(guān)法律條文的合憲性。

三是以社會(huì)主義國家為代表采用較多的國民代表機(jī)關(guān)審查制。我國憲法規(guī)定的全國人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施，全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法也屬此制度。

歷史上蘇聯(lián)和多個(gè)東歐社會(huì)主義國家都曾建立過合憲性審查制度，比如前蘇聯(lián)、匈牙利和羅馬尼亞在代議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置過憲法監(jiān)督委員會(huì)或憲法委員會(huì)，南斯拉夫設(shè)立過憲法法院并運(yùn)行多年。但由于歷史原因，有的并沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，有的還沒開展審查工作便走向了終結(jié)。

從此角度看，中國如果能夠切實(shí)推進(jìn)合憲性審查工作，建立有效的合憲性審查機(jī)構(gòu)和制度，那我們將在保障憲法實(shí)施方面革新和超越以前的社會(huì)主義國家，可以說是一項(xiàng)具有歷史開創(chuàng)性的偉大工作。

中國推進(jìn)合憲性審查有必要且可為

建設(shè)法治中國的主要途徑是全面有效實(shí)施憲法，憲法能否有效實(shí)施很大程度取決于是否存在行之有效的合憲性審查制度。

長期以來，現(xiàn)實(shí)情況是，雖然憲法規(guī)定全國人大及其常委會(huì)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，縣級以上各級地方人大有保證憲法在本地區(qū)實(shí)施的職權(quán)，但沒有可具體操作的合憲性審查體制。這是憲法實(shí)施情況不理想、憲法權(quán)威不彰的一個(gè)重要原因。

法眼

從世界各國建立憲法實(shí)施保障制度的經(jīng)驗(yàn)看，并不存在適用于所有國家的主流模式，各國宜根據(jù)自身國情和憲制情況，盡全力開發(fā)自己的制度資源。

就我國現(xiàn)有的憲法監(jiān)督制度資源看，我國已形成以現(xiàn)行憲法確定的人民代表大會(huì)制度為中心，以《憲法》、《立法法》和有關(guān)的組織法等法律文件為主要內(nèi)容的法律規(guī)范體系，不足之處只在于憲法保障的作用發(fā)揮得不充分。

因此，在人民代表大會(huì)制度下推進(jìn)合憲性審查工作，并不像想象的那么困難，可發(fā)揮的制度空間相當(dāng)可觀。為此可能要重點(diǎn)做好幾方面的工作：

一、厘清人大制度下現(xiàn)有合憲性審查制度具有的制度空間和層次

全國人民代表大會(huì)擁有最高層次的憲法監(jiān)督職權(quán)。我國的憲制架構(gòu)集中表現(xiàn)為人民代表大會(huì)制，它是我國的根本政治制度。

按憲法，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，任何憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)，都不能與全國人大平行，更不能凌駕于全國人大之上，只能在全國人大之下，由全國人大產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)并受它監(jiān)督。在此前提下，《憲法》第62條規(guī)定全國人大“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，即表明全國人大是最高層的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要監(jiān)督對象是全國人大常委會(huì)制定的法律、決議和決定等。

依據(jù)《憲法》和《立法法》，全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，有權(quán)撤銷全國人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例。

近年，全國人大常委會(huì)制定的法律越來越多，越來越重要，有些疑似超越憲定的非“基本法律”權(quán)限范圍，有些引發(fā)合憲性爭議，這也彰顯全國人大對其常委會(huì)實(shí)施憲法監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)必要性。

全國人大常委會(huì)擁有第二高層次的憲法監(jiān)督權(quán)限。全國人大常委會(huì)是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，理論上不可以審查全國人大制定的法律的合憲性，但在實(shí)際立法過程中，如果全國人大制定的法律出現(xiàn)合憲性問題，全國人大常委會(huì)可以提出意見或建議。

《憲法》第67條規(guī)定全國人大常委會(huì)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”，其監(jiān)督的對象主要是國務(wù)院制定的行政法規(guī)和省級國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)和決議等。

依據(jù)《立法法》，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高法院、最高檢察院和省級人大常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法相抵觸的，可以向全國人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求。

按《立法法》規(guī)定，除以上國家機(jī)關(guān)外，其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。

此外，有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)，對報(bào)送備案的規(guī)范性文件也可以進(jìn)行主動(dòng)審查。

除全國人大及其常委會(huì)，國務(wù)院、地方各級人大和人大常委會(huì)也都負(fù)有一定的憲法保障責(zé)任。

合憲性審查的權(quán)力專屬于全國人大及其常委會(huì)，是沒有疑問的。依據(jù)《憲法》，國務(wù)院根據(jù)憲法規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令，同時(shí)有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章，有權(quán)改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，這其中就包括不符合憲法的各類規(guī)范性文件。

同樣，依據(jù)《憲法》，地方各級人大及其常委會(huì)也具有保證憲法在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行的職權(quán)，因此對于那些與憲法沖突的不恰當(dāng)、不適當(dāng)?shù)母黝愐?guī)范性文件，地方各級人大及其常委會(huì)也有責(zé)任加以審查，并依法作出改變或撤銷的處理決定。

二、盡快設(shè)立專門的合憲性審查機(jī)構(gòu)

從1982年憲法起草至今，我國憲法學(xué)者已提出多種憲法監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立方案，總的看，只要是遵循現(xiàn)有憲制框架和人民大表大會(huì)制度的方案，無外乎大步走和小步走兩種意見。

其中，小步走的設(shè)想是在全國人大常委會(huì)下設(shè)立協(xié)助監(jiān)督憲法實(shí)施和憲法解釋的工作委員會(huì)或在全國人大現(xiàn)有的各專門委員會(huì)之外增設(shè)名為憲法委員會(huì)或憲法監(jiān)督委員會(huì)的專門委員會(huì)。

大步子的設(shè)想則是建立與國務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院平行，甚至與全國人大常委會(huì)平行的國家機(jī)關(guān)。

應(yīng)該說，這些設(shè)想即使是步子最大的，也不違背人民代表大會(huì)制度的基本原理——只要此憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)不與全國人大平行，并由全國人大產(chǎn)生，對全國人大負(fù)責(zé)，受全國人大監(jiān)督，就沒有理由說與人民代表大會(huì)制不相容。所以，理論上它們都是中國現(xiàn)行根本政治制度可以接受的模式。

就目前情況而言，學(xué)界普遍看法是，先走一小步，即在全國人大之下增設(shè)一個(gè)專門委員會(huì)。此制度的安排無需大動(dòng)干戈，也不涉及到修改憲法。尤其考慮到法工委的法規(guī)備案審查室多年所積累的經(jīng)驗(yàn)，此方案在短期內(nèi)更具現(xiàn)實(shí)性。

但局限性也很明顯，它對位階在法律之下的法規(guī)的審查比較有效，對法律的合憲性審查只能具有建議或咨詢的性質(zhì)。這也沒有多大關(guān)系，只要走出關(guān)鍵的一小步，將來在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)邁出更大的步伐才能更穩(wěn)健。

三、要有合憲性審查程序法或憲法監(jiān)督程序法

從我國憲法保障制度的法律規(guī)范體系看，實(shí)體性內(nèi)容多，程序性規(guī)范少，這也造成很多實(shí)踐操作層面的困難，并常導(dǎo)致實(shí)體性的規(guī)定形同具文。對此，制定《監(jiān)督憲法實(shí)施法》是最終的解決方法。

就目前看，是制定單行的合憲性審查法，還是通過修改有關(guān)法律來設(shè)置程序規(guī)定，需綜合各方面的情況進(jìn)行考慮。

無論采用哪種方式，在相關(guān)立法中都必須解決好以下問題：

（1）確定合理的合憲性審查對象和范圍。這方面可以借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)。通常違憲審查對象不僅包括法律或法規(guī)，還有國際條約和協(xié)定，國家機(jī)關(guān)行政行為有時(shí)也會(huì)受到審查。

（2）要明確合憲性審查的啟動(dòng)條件和主體資格。合憲性審查有別于違法性審查，為保證其權(quán)威性和有效性，應(yīng)當(dāng)限定在啟動(dòng)合憲性審查前已窮盡合法性審查手段，同時(shí)對提起主體也應(yīng)當(dāng)附加一些程序性的限制。

（3）要有完善的程序性規(guī)范。比如如何提請審查、如何立案、如何審理、審理的期限、文書如何送達(dá)、由什么機(jī)構(gòu)裁決、什么形式裁決、裁決有何效力等。

（4）需要激活憲法解釋。憲法解釋與合憲性審查密不可分，甚至憲法解釋往往是合憲性審查的一種形式。自現(xiàn)行憲法于1982年誕生，全國人大常委會(huì)還從未正式行使過解釋憲法的職權(quán)。為此也應(yīng)當(dāng)在相關(guān)立法中完善憲法解釋的程序性規(guī)定。

總之，在現(xiàn)有的憲制框架內(nèi)，切實(shí)推進(jìn)合憲性審查工作的可推動(dòng)建設(shè)空間很大。如果我國能夠及時(shí)展開合憲性審查工作，推動(dòng)憲法有效實(shí)施，法治中國建設(shè)一定會(huì)較快取得顯著成效。

（作者童之偉為華東政法大學(xué)法治中國建設(shè)研究中心教授、孫平為華東政法大學(xué)法治中國建設(shè)研究中心副研究員，編輯：王敬愷）