河南科技管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變的制約因素與對(duì)策

文/何澤軍 孫妍

河南科技管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變的制約因素與對(duì)策

文/何澤軍 孫妍

當(dāng)前，河南現(xiàn)代創(chuàng)新體系日益完善，整體創(chuàng)新水平實(shí)現(xiàn)了跨越發(fā)展，向創(chuàng)新型省份建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，對(duì)創(chuàng)新管理能力也提出了新的更高的要求。

一、河南科技管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容

（一）變管理科技為管理創(chuàng)新

傳統(tǒng)科技管理注重科學(xué)與技術(shù)成果的產(chǎn)出，并不注重成果的經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，管理的對(duì)象主要是高校科研機(jī)構(gòu)；創(chuàng)新管理更注重科學(xué)與技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化，注重成果的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，管理的對(duì)象主要是創(chuàng)新型企業(yè)。由科技管理向創(chuàng)新管理轉(zhuǎn)變是管理側(cè)重點(diǎn)與管理對(duì)象的轉(zhuǎn)變，不僅迎合了當(dāng)前河南由投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)背景，也契合了河南建設(shè)創(chuàng)新型省份與鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的主觀訴求。

（二）變單一管制為多元協(xié)商

傳統(tǒng)的科技管理把政府作為唯一或主要的管理者，通過(guò)科技計(jì)劃調(diào)節(jié)分配科技資源；創(chuàng)新治理中政府雖然仍是創(chuàng)新事務(wù)重要的參與者，但不再是唯一或主要參與者，企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)甚至中介機(jī)構(gòu)等都是創(chuàng)新的重要參與者。由單一管制向多元協(xié)商轉(zhuǎn)變，克服了傳統(tǒng)科技管理中創(chuàng)新主體積極性不足的弊病，適應(yīng)了創(chuàng)新日益復(fù)雜化的發(fā)展趨勢(shì)。

（三）變行政控制為依法治理

科技管理的核心理念是控制，是政府管控機(jī)制而非市場(chǎng)機(jī)制決定科技資源分配；創(chuàng)新治理的核心理念是協(xié)調(diào)，是多元?jiǎng)?chuàng)新主體運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制充分協(xié)商決定創(chuàng)新資源配置，尋求資源利用最大化。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日臻完善，市場(chǎng)機(jī)制越來(lái)越發(fā)揮資源配置的決定性作用。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)，要求政府健全各種規(guī)章制度并嚴(yán)格執(zhí)法，要求社會(huì)各主體包括政府自身依法施為，協(xié)商共進(jìn)。

（四）變?nèi)芄芾頌橛邢薹?wù)

政府將放棄原來(lái)全面具體的管控模式，轉(zhuǎn)而只在有限領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。減少審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化審批流程，擴(kuò)大創(chuàng)新主體自主權(quán)，促進(jìn)民間社會(huì)中介組織承擔(dān)更多服務(wù)功能，是政府向有限服務(wù)轉(zhuǎn)變的應(yīng)有舉措。只有政府職能的徹底變革，才能為創(chuàng)新治理提供持續(xù)發(fā)展完善的良好土壤。

二、河南科技管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變的制約因素

（一）觀念上的制約

一是混淆創(chuàng)新與科學(xué)、技術(shù)概念的差別。一般說(shuō)來(lái)，科學(xué)更側(cè)重知識(shí)的探索，技術(shù)更側(cè)重知識(shí)的運(yùn)用，而創(chuàng)新更側(cè)重于知識(shí)與技術(shù)的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。一些地方科技管理部門(mén)不能很好地區(qū)分三者之間的差異，經(jīng)常用管理科學(xué)與技術(shù)的手段來(lái)管理創(chuàng)新，造成觀念上對(duì)科技管理與創(chuàng)新治理認(rèn)識(shí)不清。二是對(duì)創(chuàng)新體系的理解比較片面。現(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的技術(shù)推動(dòng)型或需求拉動(dòng)型的“線(xiàn)性模式”，而是一體化或系統(tǒng)化的“網(wǎng)絡(luò)模式”。同時(shí)，創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的開(kāi)放系統(tǒng)，對(duì)創(chuàng)新的管理或治理實(shí)際上是對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)的管理或治理。三是對(duì)創(chuàng)新治理的概念認(rèn)識(shí)不足。創(chuàng)新治理體系內(nèi)包含眾多治理主體，治理內(nèi)容為創(chuàng)新體系，治理手段多樣化，更多強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商、公開(kāi)透明。當(dāng)前一些政府部門(mén)對(duì)創(chuàng)新治理的錯(cuò)誤解讀割裂了創(chuàng)新治理體系的內(nèi)涵，不利于創(chuàng)新治理實(shí)踐活動(dòng)的開(kāi)展。

（二）體制上的制約

一是缺乏重大決策的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。創(chuàng)新管理或治理絕不僅僅是科技部門(mén)的職責(zé)，還涉及發(fā)改委、財(cái)政廳、教育廳、工信廳等政府相關(guān)部門(mén)，涉及區(qū)域創(chuàng)新體系的眾多主體。一個(gè)超部門(mén)、跨領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)于統(tǒng)籌創(chuàng)新決策與執(zhí)行大有裨益。二是缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行科技創(chuàng)新管理部門(mén)的職能是制定創(chuàng)新計(jì)劃與政策、執(zhí)行上級(jí)部門(mén)或政府下派的任務(wù)。受職能部門(mén)本位主義的局限，科技廳、科技局在執(zhí)行政策時(shí)無(wú)權(quán)協(xié)調(diào)其他同級(jí)別部門(mén)機(jī)構(gòu)。這種體制上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺失造成創(chuàng)新治理的多元參與、民主協(xié)調(diào)比較困難。三是政府與市場(chǎng)的職能邊界模糊。由于我國(guó)仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府與市場(chǎng)的邊界并不清晰，政府行政主導(dǎo)地位在較大程度上支配著工作的開(kāi)展，政府職能邊界不清不僅會(huì)導(dǎo)致政府與市場(chǎng)雙失靈，還會(huì)限制創(chuàng)新主體積極性的發(fā)揮。

（三）機(jī)制上的制約

一是協(xié)調(diào)溝通機(jī)制不健全?，F(xiàn)行條塊分割管理體制以及部門(mén)本位主義的存在限制了科技創(chuàng)新相關(guān)管理部門(mén)之間的協(xié)調(diào)溝通。同時(shí)，區(qū)域創(chuàng)新體系不同主體之間分割現(xiàn)象比較突出，高校與科研院所的關(guān)注點(diǎn)在科學(xué)技術(shù)研發(fā)，企業(yè)關(guān)注點(diǎn)在產(chǎn)品創(chuàng)新，研發(fā)和經(jīng)濟(jì)之間沒(méi)有形成系統(tǒng)化的運(yùn)行機(jī)制。二是監(jiān)督約束機(jī)制不健全?，F(xiàn)行地方科技管理部門(mén)內(nèi)部較少設(shè)置專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，紀(jì)委只是對(duì)工作中的紀(jì)律遵守狀況進(jìn)行監(jiān)督，而較少針對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的具體工作。再加上外部監(jiān)督力量也相對(duì)薄弱，導(dǎo)致創(chuàng)新治理的依法實(shí)施存在問(wèn)題。三是管理的科學(xué)規(guī)范程度不足。創(chuàng)新治理要求各類(lèi)創(chuàng)新主體依法施為，正確恰當(dāng)履行自己的權(quán)力與責(zé)任。河南創(chuàng)新管理過(guò)程還存在一些制度不完善、沒(méi)有嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行等問(wèn)題。

三、河南科技管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，樹(shù)立創(chuàng)新治理理念

理念是行為的先導(dǎo)，轉(zhuǎn)變科技管理觀念必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)。一要加強(qiáng)系統(tǒng)理論學(xué)習(xí)，變“局部觀”為“整體觀”。明確創(chuàng)新系統(tǒng)的整體性和創(chuàng)新治理的協(xié)同性，激發(fā)系統(tǒng)主體的積極性，從創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈、服務(wù)鏈融合發(fā)展方面綜合考慮科技創(chuàng)新政策的制定與實(shí)施。二要加強(qiáng)創(chuàng)新理論學(xué)習(xí)，變“科技觀”為“創(chuàng)新觀”。深刻認(rèn)識(shí)創(chuàng)新的豐富內(nèi)涵，把握創(chuàng)新的重點(diǎn)與難點(diǎn)，深刻認(rèn)識(shí)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律，結(jié)合區(qū)域自身創(chuàng)新發(fā)展特征，制定切實(shí)有效的創(chuàng)新治理方略與政策措施。三要加強(qiáng)管理知識(shí)學(xué)習(xí)，變“管理觀”為“服務(wù)觀”。變主導(dǎo)為引導(dǎo)，引導(dǎo)創(chuàng)新主體圍繞區(qū)域整體創(chuàng)新目標(biāo)而奮斗，變管理為服務(wù)，在政府職能范圍內(nèi)提供高效的公共服務(wù)支持，建立親民和諧的服務(wù)型政府，為創(chuàng)新主體營(yíng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。

（二）深化改革，構(gòu)建創(chuàng)新治理體制

體制是行為的框架，構(gòu)建創(chuàng)新治理體制必須深化改革。通過(guò)深化改革，建立一個(gè)高效的創(chuàng)新治理體系，推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化。一要明確政府創(chuàng)新治理的角色。明確界定政府與市場(chǎng)的職能邊界，嚴(yán)格按照職能范圍約束自身行為，不參與或干預(yù)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動(dòng)，致力于為創(chuàng)新主體提供良好的公共服務(wù)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的創(chuàng)新環(huán)境，擔(dān)當(dāng)起市場(chǎng)失靈調(diào)控者的角色。二要建設(shè)高層次決策統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。完善政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策咨詢(xún)機(jī)制，構(gòu)建各部門(mén)科技創(chuàng)新的協(xié)調(diào)長(zhǎng)效機(jī)制，形成定期會(huì)議和意見(jiàn)反饋機(jī)制，對(duì)事關(guān)河南科技創(chuàng)新戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題協(xié)商并制定方案。三要建立高效協(xié)同的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。以整體性治理理論為指導(dǎo)，以大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段為依托，建立與創(chuàng)新管理相關(guān)的部門(mén)之間協(xié)同管理的溝通機(jī)構(gòu)與聯(lián)系機(jī)制，保證政府與創(chuàng)新主體之間的溝通有序有效。

（三）深入探索，完善創(chuàng)新治理機(jī)制

機(jī)制是行為的準(zhǔn)則，完善創(chuàng)新治理機(jī)制必須深入探索其中的運(yùn)行規(guī)律。加強(qiáng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新體系運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行探索，建立與之對(duì)應(yīng)的政府創(chuàng)新治理機(jī)制體系。一要完善協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制。構(gòu)建明晰的創(chuàng)新主體權(quán)利歸屬和利益分配機(jī)制，強(qiáng)化創(chuàng)新主體間的深度互動(dòng)，完善創(chuàng)新資源的開(kāi)放共享機(jī)制、對(duì)外溝通合作管理機(jī)制，構(gòu)建跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。二要健全監(jiān)督約束機(jī)制，合理設(shè)置工作目標(biāo)，建立目標(biāo)責(zé)任制，健全內(nèi)部問(wèn)責(zé)制度，深入推進(jìn)行政審批制度改革，加強(qiáng)外部監(jiān)督約束，完善向上級(jí)部門(mén)的匯報(bào)制度，完善審計(jì)制度、信息公開(kāi)制度、信訪(fǎng)接待制度。強(qiáng)化糾錯(cuò)整改的檢查制度建設(shè)。三要完善評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，變革評(píng)價(jià)內(nèi)容體系，建立以成果化、商品化、產(chǎn)業(yè)化為主的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。改進(jìn)科技成果評(píng)價(jià)辦法，規(guī)范評(píng)價(jià)程序，建立評(píng)審專(zhuān)家責(zé)任制度和信息公開(kāi)制度，建立科技創(chuàng)新成果基本信息的社會(huì)公開(kāi)制度。

【本文系河南省政府決策招標(biāo)課題“推進(jìn)河南政府職能由科技管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變的對(duì)策研究”（2016B282）的階段性成果】

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)）