黃祥瑞

當前農村法律顧問制度的主要問題與對策
——以湖北省利川市為例

黃祥瑞

隨著我國農村改革的深入推進和社會主義法制的健全與完善，農村法律顧問制度應運而生。該制度是指法律服務人員進駐農村，給予包括知識宣教、處理調停、法律援助、參與訴訟等在內的法律層面的指導和幫助。它彌補了農村律師數(shù)量相對較少、法律服務難以全面覆蓋等不足，滿足了基層組織和村民對法律服務的基本需求。為進一步完善農村法律顧問制度，充分發(fā)揮其積極作用，本文以湖北省利川市農村法律顧問制度實施情況為例，在實證研究的基礎上闡述這一制度目前存在的問題及其原因，并提出針對性的解決方案，以期有所幫助。

農村 法律顧問 利川市

近年來，地處湖北恩施的利川市，社會經濟發(fā)展較快，人民群眾生活水平日益提高。為了更好地服務基層群眾，維護社會和諧穩(wěn)定，利川市逐步在全市推行了法律顧問制度。這一制度在我國最早起源于上個世紀80年代，它經歷了從試點到逐步成熟的不同階段并在實踐中與不同主體和對象相結合，延展出具有針對性的、不同的法律顧問制度，其中包括利川市所實施的農村法律顧問制度。

一、農村法律顧問制度概述

農村法律顧問制度是指在各級黨委、政府鼓勵和引導下，法律服務機構和法律服務人員進駐農村，對一定范圍內的農村及其村民給予法律層面的指導和幫助，包括普法宣教、法律咨詢、處理調停、參與訴訟等。

這一制度暢通了農民尋求法律服務的途徑，提高了農村法治化水平，開創(chuàng)了司法行政工作深入農村的新模式，也為建設社會主義新農村做出了新探索。但是，受諸如經濟發(fā)展水平、地理交通限制等多種因素的影響和制約，農村法律顧問制度目前并沒有普及化，只是在少數(shù)條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村試點實施，并且取得一定的成果和經驗。基于農村法律顧問制度在基層民主政治建設、經濟建設和社會主義和諧文化建設等方面的重要作用，極具推廣和借鑒價值。

二、利川市農村法律顧問制度的實施現(xiàn)狀

近年來，利川市緊緊圍繞建設法治湖北、法治恩施、法治利川的要求，通過將普遍建立法律顧問制度與法制宣傳教育工作相結合，與人民調解工作相結合，與法律服務工作相結合的“三結合”為抓手，充分發(fā)揮法律顧問法制宣傳員、信息收集員、法律服務員、糾紛調解員、決策監(jiān)督員等“五大員”作用，助推法治利川建設進程。

2014年利川市普遍建立法律顧問制度工作領導小組辦公室先后印發(fā)《利川市法律顧問工作制度》《利川市法律顧問工作職責》等文件，對法律顧問的工作范圍、服務程序、工作職責、考核辦法和經費管理等方面做出詳細規(guī)定。2015年3月31日利川市第八屆人大常委會第二十八次會議通過《利川市人大常委會法律顧問工作管理暫行辦法》，共六章，分別從總則、法律顧問的職責、法律顧問的遴選聘任、法律顧問的工作方式、法律工作的任用管理、附則六個方面規(guī)范利川市法律顧問工作，以此加強對法律顧問的管理、監(jiān)督、考核評比工作。截至2015年12月，利川全市14個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及下轄的585個村(居)委會實現(xiàn)了法律顧問全覆蓋，提前完成了州委州政府提出的階段性目標任務。

在具體實施過程中，利川市為各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))制作農村法律顧問便民服務卡十萬余份，將各地的法律顧問聯(lián)絡冊和法律顧問服務事項、服務方式、服務流程、服務承諾一并制作成卡，分發(fā)到全市585個村(居)的村(居)民手中，方便全市人民的法律咨詢和法律服務。在實現(xiàn)農村法律顧問有形覆蓋的同時，還督促顧問合同的簽訂，確定法律顧問人員，以促進法律顧問制度的穩(wěn)定和長久發(fā)展。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還建立2個以上的村級法律顧問室示范點；每村設立法律顧問公示牌，公示法律顧問的聯(lián)系方式，明確法律顧問工作職責，構建“一村一法律顧問”工作網絡，進一步規(guī)范農村法律服務。據統(tǒng)計，利川市的法律顧問在第一個合同年就接待群眾共3800多人次，調處矛盾糾紛1600多起，協(xié)助處理信訪案件248起，為維護社會穩(wěn)定做出了重要貢獻。

三、當前利川市農村法律顧問制度存在的問題及其原因分析

利川市在普遍建立農村法律顧問制度工作中做了大量工作，農村法律顧問制度也在利川市新農村建設工程中發(fā)揮著日益重要的作用。但隨著農村各項改革的持續(xù)深入以及受各種主客觀因素的影響和制約，還存在著一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在：

(一)各單位之間發(fā)展不平衡

已按要求組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問團的14個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中有個別單位對于建立農村法律顧問制度的重要性認識不足，積極性不高。主要表現(xiàn)為：(1)行動滯后。對于完成主管單位下達的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問團為村民提供法律服務的要求和聘請相關法律工作者、完善相關配套措施等方面一定程度上落后于其他單位。(2)宣傳不夠。對于農村法律顧問團及其所能提供的法律服務的宣傳缺乏甚至缺失，導致普通村民對該制度的知曉率和利用率不高，進而導致該制度和法律顧問無用武之地。(3)工作缺乏主動性。個別單位對于法律顧問制度的執(zhí)行完全是照章辦事，等待上級發(fā)文件下指標，然后完全照搬執(zhí)行，不顧本地實際情況，且創(chuàng)新意識不強。由此導致了14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中雖然均建立了農村法律顧問團，但是產生的實際效果卻存在很大的差距。

造成這一問題的原因主要在于個別單位對于農村法律顧問制度的重要性認識不足，對建設社會主義新農村過程中的法治建設的地位認識不足。同時法律資源與法律人才的缺乏與地區(qū)間差異也在一定程度上加劇了這一問題。

(二)對農村法律顧問制度的相關認識有偏差

相關人員對農村法律顧問制度的認識存在的偏差主要表現(xiàn)在：(1)對法律服務這一高端產品的價值和價格的認識不夠，把其等同于一般產品。這一認識偏差一定程度上導致了法律顧問團所在村鎮(zhèn)的相關領導對于法律顧問給予的法律服務與建議缺乏重視，明面接受、暗里閉鎖、不求上進，在經費和其他保障上不有效供給。(2)對法律顧問的功能認識不夠。大多認為法律顧問只是替其打官司和應訴，而沒有從促進依法行政、進行法治教育、提升法治建設水平這一高度去認識。法律顧問的功能眾多，包括知識宣教、法律咨詢、處理調停、法律援助、參與訴訟等，可以對農村事務給予法律層面的全面的支持和幫助。(3)對法律顧問的身份認識不夠。部分村干部總是將其視為本單位的工作人員，認為法律顧問理應幫助村鎮(zhèn)完成行政與組織任務，一切從本村或本單位利益出發(fā)，從而忽略了法律顧問的中立性及其第三人身份。

產生這一問題主要是因為農村長期以來的閉塞導致法治的觸角難以有效觸及從而造成部分村鎮(zhèn)干部一定程度上缺乏法律素養(yǎng)，對法律服務接觸較少，對法律職業(yè)了解不多，對法律工作者定位偏差。

(三)在實踐中偏離制度設計初衷

農村顧問制度的設計初衷在于為農村村民及其組織提供知識宣教、法律咨詢、處理調停、法律援助、參與訴訟等多方面的法律服務。但也由于其服務內容過多、過于瑣碎，大部分咨詢和求助都脫離了專業(yè)范圍。部分顧問單位期望值過高，把法律顧問當做萬能的，包治百病，不管出現(xiàn)什么問題都尋求法律顧問的幫助。因此，在開展律師進村、法律便民工作中，法律顧問的服務范疇和邊界在哪也是一個有待于進一步規(guī)范和解決的問題。同時，實踐中出現(xiàn)的最大的問題是法律顧問如何取得老百姓信任。農村法律顧問律師與所服務的村民之間往往屬于完全陌生的兩方，之間并未形成一種信任與默契。法律顧問的費用并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民自身支出，進駐原因也完全是一種行政指派。在絕大部分村民眼中，法律顧問是政府出資聘請的，代表的是政府的利益，是給政府當說客來忽悠他們的，對于法律顧問提供的法律服務和建議多不愿采取和采信。因此，法律顧問與村居社區(qū)之間難免存在尷尬，如果想要有效開展工作則需一段時間的磨合期。

(四)法律顧問工作缺乏主動性

法律顧問，尤其是律師，作為自由職業(yè)者，其所提供的法律服務往往是有償，而且律師自身的職業(yè)特點使其在一定程度上不能自己把控時間，常常忙于其他法律事務的處理。農村法律顧問作為政府的惠民工程，帶有公益性，律師提供服務此時更多體現(xiàn)的是一種社會責任，具有義務性。雖然能獲得一定的補助，但不可否認其補助與律師代理其他案件的代理費以及作為企業(yè)法律顧問所收取顧問費相比，明顯存在較大差異。因此，法律服務的有償性與法律顧問工作的公益性產生了一定的沖突，也就很難強求律師能夠主動、積極地提供法律服務，進而導致部分法律顧問的工作停留在例行公事，應付檢查之上。

四、當前利川市農村法律顧問制度的完善對策

(一)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村為單位培養(yǎng)基層法律人才隊伍

以基層普法與依法治理等機構骨干人員、“兩委”干部、村民小組長、調解員等等為培養(yǎng)對象，邀請律師、學者等具有高度專業(yè)水準的人員為講師，采取集中培訓、上法制課、以會代訓等培養(yǎng)方式，培養(yǎng)知法懂法人才隊伍，以此擴大基層法律隊伍，讓一批人成為“知法懂法人才隊伍”的中堅力量和帶頭人，并影響和帶動身邊人學法用法。最終緩解現(xiàn)階段法律人才資源相對匱乏的現(xiàn)實狀況，不斷滿足干部群眾學法用法的現(xiàn)實需求，并擴充進法律顧問團，解決法律服務供不應求的問題。

(二)制定考核標準，嚴格監(jiān)督程序，完善激勵機制

在實踐中，存在部分法律顧問掛名而不做事或做事缺乏積極性、創(chuàng)造性的現(xiàn)象以及部分法律顧問義務投入大量的時間精力而得不到補償?shù)默F(xiàn)象。針對于此必須建立對應的獎懲措施，配合法律顧問的考核體系對其進行獎勵或懲處，以此激發(fā)法律顧問工作的積極性，促進農村法律顧問制度真正發(fā)揮出效果。

因此，要建立科學的法律顧問考核標準、補貼制度和獎懲制度，促進法律顧問工作成果與其在本單位的考核掛鉤。完善以能力和實績?yōu)閷虻目荚u機制和以實績、品德、知識、能力等要素構成的法律顧問評價指標體系，激勵法律顧問不斷增強自身素質，提高服務水平。要加強宣傳，打造品牌，營造氛圍，進一步提升法制副校長的榮譽度和責任感，激發(fā)其工作效能。

(三)加大對農村法律顧問制度的宣傳力度

充分利用報刊、電視、廣播、互聯(lián)網等多種形式，廣泛宣法律顧問和其他法律援助的活動內容、服務范圍等，提升公眾知曉率和社會知名度。建立公示欄公示法律顧問的姓名、聯(lián)系方式、工作職責等基本信息。舉辦法制講座、面對面咨詢、參與調解糾紛等多種方式，解答群眾法律疑惑，宣傳普及法律知識，提高宣傳水平。以此使更多的村民知曉農村法律顧問制度，了解農村法律顧問，尋求法律顧問的幫助。

在建設社會主義新農村與依法治國的大背景下，農村法律顧問制度恰到好處地將兩者結合起來，彌補了長期以來農村法律人才匱乏、法律服務難以觸及的短板，在推動農村法制化進程、促進農村基層組織依法行政、維護農村和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。農村法律顧問制度在未來需要不斷地進行完善與改進，以此在法律層面，為建設社會主義新農村貢獻力量。

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華中師范大學法學院)