張 磊

光緒末年土默特大青山一帶煤炭窯稅改革中地方礦權(quán)的強化

張 磊

隨著清中、晚期的吏治廢弛和外部侵略的加劇。土默特地方政府對礦業(yè)權(quán)利的管理也逐漸松弛，在窯稅改革前，原有的煤炭業(yè)管理制度已名存實亡，當?shù)氐V權(quán)已不被政府所完全掌握。光緒末年，為了加強對農(nóng)、礦等行業(yè)的管理，于光緒32年（1906）設(shè)立農(nóng)工商部，并于光緒33年（1907）出臺了《大清礦物章程》并在全國施行。正因此才推動大青山一帶煤炭窯稅改革強化政府礦權(quán)管理。

光緒末年 土默特 地方礦權(quán)

一、煤炭窯稅改革前的土默特地方礦權(quán)狀況

（一）無照開采情形普遍

從光緒31年（1905），土默特地方政府曾對境內(nèi)大青山各溝煤炭開采業(yè)的有無證照情況進行了一次普查。普查發(fā)現(xiàn)，僅武當溝60座大小窯口中確定領(lǐng)有執(zhí)照的只有1座，其余要么聲稱擁有執(zhí)照但無法出具，要么純屬私挖濫采，其他各溝情形稍好但無開采執(zhí)照的情形也普遍存在。由此可見當時礦政廢弛的嚴重情形。這種狀況造成了煤炭資源狀況和大青山生態(tài)環(huán)境的惡化以及出現(xiàn)因開礦引起的土地權(quán)糾紛。

（二）礦務(wù)稅收流失嚴重

上述提到的無照經(jīng)營的嚴重情形，造成礦業(yè)稅收的大量流失。另一方面，因土默特大青山一帶統(tǒng)屬土默特兩翼旗，在歷史上就是土默特兩翼蒙古族的世居領(lǐng)地，因此各溝土地都有原來的“山主”①，這些“山主”對對在其界內(nèi)開采煤窯者收取租金。光緒33年（1907），張明玉等窯戶寫給同知屠義矩的書信上就提到，實行抽收窯厘制度以前，一直只向“山主”繳納每百斤一成或一成半的租金。這些租金顯然不會流回地方財政系統(tǒng)中，這不僅意味政府財力的損失更標志著政府礦業(yè)權(quán)利的損失。

（三）對煤炭窯戶的保護力度不足

雍正、乾隆年間為加強對礦務(wù)的管理，當?shù)卣闪⒘擞擅晒湃私M成的保護礦山資源巡邏隊，不定期對各地開采情況進行巡視，對煤炭業(yè)的經(jīng)營秩序加以維護。到光緒末年，巡邏隊的正常巡視活動“因年遠習為，常已成例差，每至查窯之際虛應(yīng)故事”②且對窯戶不時有盤剝行為。這種管理方式不僅不能為窯戶解決糾紛維持正常開采秩序，還對窯戶的利益多有侵害。

從對當時土默特煤炭開采業(yè)管理狀況的分析不難看出，煤炭開采業(yè)的管理處于一種近乎失控的狀況。不單單是無照開采和財稅流失的問題，更標志著政府對社會事務(wù)管理能力的削弱，而這一點正是與近代以來世界各強國不斷加強對工礦業(yè)管理及礦產(chǎn)資源國有化政策的趨勢背道而馳的。事實上，礦產(chǎn)資源國有化和對一國礦產(chǎn)資源的勘探、開采的統(tǒng)一管理和規(guī)劃是近現(xiàn)代國家的普遍做法。即使從朝廷層面來看，清廷也從光緒24年（1898）開始通過頒布法律設(shè)立機構(gòu)，逐步加強對于礦業(yè)的管理。光緒31年（1905）要求各地開設(shè)礦政調(diào)查局加強對礦產(chǎn)資源分布，開采情況的調(diào)查，這些做法也是清廷推行的“新政”的一部分，而“新政”正是效法西方近代制度的一次嘗試。

二、煤炭窯稅改革過程

光緒末年，為了加強對農(nóng)、礦等行業(yè)的管理，于光緒32年（1906）設(shè)立農(nóng)工商部，并于光緒33年（1907）出臺了《大清礦物章程》并在全國施行。正因此才推動大青山一帶煤炭窯稅改革。

光緒33（1907）年3月，土默特兵司關(guān)防參領(lǐng)阿靈阿、戶司關(guān)防參領(lǐng)達桓泰聯(lián)名稟報歸化城副都統(tǒng)及綏遠城將軍。文中稱，一方面，土默特大青山一帶窯戶均“系三五人合伙采挖煤炭且均系柴煤小窯”③，無力按照《大清礦物章程》規(guī)定領(lǐng)取探礦及采礦執(zhí)照。另一方面，原有的定期對各窯口的巡查已成為“虛應(yīng)故事”致使百姓私挖偷采現(xiàn)象嚴重。兩位參領(lǐng)認為，與其任由無力領(lǐng)取執(zhí)照之人偷挖而致?lián)p礦稅和監(jiān)管失靈，不如裁撤原有“山主票主”，徹底改革煤炭業(yè)監(jiān)管制度并曉諭各窯戶自五月初一日起按出賣煤炭收入的三成提收公費，除此之外不再加收任何費用。這樣可以加強對當?shù)孛禾块_采業(yè)的管理，同時將抽提之公費積累起來用于請領(lǐng)執(zhí)照的費用。綏遠城將軍批復“甚屬妥協(xié)”④的并要求向窯戶出示曉諭同時要求歸綏、薩拉齊兩撫民同知廳遵照批示辦理。

土默特兵戶司于光緒33年（1907）4月擬定《土默特境內(nèi)大青山各煤炭窯提抽三成公費暫定章程》（共十三條）并派出佐領(lǐng)泰順等人前往歸薩二廳會辦抽收窯厘一事，同時向武當、巴圖、萬家各溝窯戶出示曉諭。5月綏遠城將軍與歸化城副都統(tǒng)同意兵戶司草擬之暫定章程，任命阿靈阿、達桓泰擔任抽收窯厘總辦。

光緒34年（1908）5月抽收窯厘總辦蘇聯(lián)春認為，為了落實煤礦管理改革政策，應(yīng)加強對各分局及人員的管理防止他們“茍且了事”⑤，建議盡快草擬“總分局卡辦法員書夫役各項章程”⑥。

光緒34年（1908）7月，蘇聯(lián)春將起草完成的《試辦抽收二成窯厘委員等比較功過章程》共六條呈請歸化城副都統(tǒng)審核批準。副都統(tǒng)衙門在批復回文中認為蘇聯(lián)春所擬定的辦法“尚屬允當”⑦同意暫行。文件還要求煤炭窯厘總局迅速移駐馬梁而村兼辦巴圖溝分局事宜且需保證機構(gòu)、人員的精干。

經(jīng)過一系列改革以及各方在管理制度設(shè)定和執(zhí)行中的一系列博弈，具有近代特點的新煤礦管理制度逐步建立和完善并走向穩(wěn)定，到清朝滅亡土默特大青山一帶的煤礦管理大體延續(xù)和遵從這一改革成果。

三、窯稅改革中土默特當局強化政府礦權(quán)管理的顯著特點

（一）礦權(quán)統(tǒng)管意識增強，重視礦政調(diào)查

一個國家或一個地區(qū)要想加強礦業(yè)權(quán)的管理首先要認識到礦業(yè)權(quán)對國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用。中國歷來是一個封閉型的農(nóng)業(yè)社會，對礦權(quán)意識從近代遭遇西方列強侵略后才逐漸覺醒。隨著“富國強兵”需要的出現(xiàn)，呼喚工礦業(yè)的蓬勃發(fā)展，進而促進了中國人對礦業(yè)權(quán)由政府統(tǒng)一管理意識的增強。這一時期收回礦權(quán)和強化礦權(quán)管理的重要性也逐漸被清朝各級政府所認識。從現(xiàn)有文獻中我們可以看到，土默特地方蒙漢當局多次在往來公文中提及政府加強礦業(yè)管理對于發(fā)展地方實業(yè)，推行“新政”的重要意義，從政府的思想意識層面開始重視礦業(yè)發(fā)展和礦權(quán)的統(tǒng)一管理。

（二）建立煤炭業(yè)綜合管理機構(gòu)

根據(jù)土默特大青山一帶煤炭業(yè)的分布和開采狀況，在《土默特境內(nèi)大青山各煤炭窯提抽三成公費暫定章程》中對作為煤炭業(yè)管理機構(gòu)的煤炭窯厘總局的機構(gòu)和人員設(shè)置進行較為詳盡的安排。章程第一條即明確，計劃派出十名官員分赴各溝，每名派駐官員名為“委員”，每位派駐各溝的委員各有數(shù)名隨員以協(xié)助有關(guān)委員辦理當?shù)氐母G厘抽收事宜。各溝委員的職責是：（1）抽收窯厘；（2）煤礦開采備案登記及協(xié)助請領(lǐng)執(zhí)照；（3）協(xié)助解決因土地歸屬等引起的采礦權(quán)糾紛；（4）對各礦井的生產(chǎn)、分布情況進行監(jiān)督和調(diào)查，協(xié)助編制礦務(wù)總表等。

在各地委員之上設(shè)立“總理”一職，對各地委員的政策執(zhí)行情況進行考核。為了更高效的對煤炭開采業(yè)進行管理，光緒34年3月，正式成立煤炭窯厘總局，各溝委員也在當?shù)卦O(shè)立分局，總局于8、9月間移駐巴圖溝馬梁而村兼管巴圖溝窯厘事務(wù)。凡遇有煤礦開采申請、涉及煤礦開采的土地糾紛和對地方礦務(wù)的調(diào)查等工作均需煤炭窯厘總局與有關(guān)撫民同知廳會商辦理，兩者形成初步意見后再報請綏遠城將軍和歸化城副都統(tǒng)批示。

（三）以法規(guī)建設(shè)規(guī)范礦業(yè)加強和規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理

光緒以前，在清代土默特煤炭開采業(yè)發(fā)展的歷史上，一直沒有相應(yīng)的法律、規(guī)章作為保障。煤炭業(yè)的有關(guān)政策缺乏延續(xù)性，礦主之有關(guān)權(quán)益也缺乏有效的保障。政策的變動將導致礦主權(quán)益受到極大損害，不利于地方政府進行統(tǒng)一的礦權(quán)管理。

光緒末年窯稅改革，同以往的政策調(diào)整不同，它伴隨著一套有關(guān)法規(guī)體系的建立和完善。除國家的總體礦業(yè)法律外，更重要的是在土默特礦業(yè)發(fā)展歷史上正式出現(xiàn)了國家礦業(yè)立法指導下的地方礦業(yè)法規(guī)體系建設(shè)。包括：

（1）符合土默特煤炭業(yè)發(fā)展現(xiàn)實的礦業(yè)法規(guī)?！锻聊鼐硟?nèi)大青山各煤炭窯提抽三成公費暫定章程》共十三條看成是土默特地方煤炭開采業(yè)礦務(wù)章程。

（2）礦業(yè)管理機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督和績效考核法規(guī)。光緒34年7月制定的《窯厘委員等比較功過章程》是當?shù)氐谝淮纬霈F(xiàn)了對地方煤炭管理機構(gòu)人員進行監(jiān)督和績效和考核的成文法規(guī)，實現(xiàn)了監(jiān)督和考核的有法可依。

從以上的內(nèi)容可以看出，土默特大青山一帶礦權(quán)管理有了法治化的萌芽，從對礦業(yè)的整體管理以及管理體系的內(nèi)部約束機制都有法規(guī)加以明確約束，盡管這些法規(guī)很簡單也很原始但它對于地方礦權(quán)管理的重要意義是不言而喻的。

注釋：

①對山地擁有所有權(quán)的人．

②土默特左旗檔案館館藏歸化城副都統(tǒng)衙門檔案．光緒三十三年三月：稟報由煤炭各窯暫行提抽公費以資舉辦新政請批示:1907-3[B]土默特左旗檔案館(80-2-656):1．

③土默特左旗檔案館館藏歸化城副都統(tǒng)衙門檔案．光緒三十三年三月十九日：擬由煤炭各窯暫行提抽公費以資舉辦新政的呈文:1907-3-19[B]土默特左旗檔案館(80-2-655):1．

④土默特左旗檔案館館藏歸化城副都統(tǒng)衙門檔案．光緒三十三年三月：稟報由煤炭各窯暫行提抽公費以資舉辦新政請批示:1907-3[B]土默特左旗檔案館(80-2-656):1．

⑤土默特左旗檔案館館藏歸化城副都統(tǒng)衙門檔案．光緒三十四年五月：會稟變通抽收窯厘公費請批示的呈文:1908-5[B]土默特左旗檔案館(80-2-679):1．

⑥土默特左旗檔案館館藏歸化城副都統(tǒng)衙門檔案．光緒三十四年五月：會稟變通抽收窯厘公費請批示的呈文:1908-5[B]土默特左旗檔案館(80-2-679):1．

⑦土默特左旗檔案館館藏歸化城副都統(tǒng)衙門檔案．光緒三十四年五月：擬定試辦抽收二成窯厘委員等比較功過章程六條的呈文:1908-5[B]土默特左旗檔案館(80-2-684):1．

[1]曉克,于永發(fā),王奎元等．土默特史[M]．呼和浩特:內(nèi)蒙古教育出版社,2008．

[2]白初一．清代呼和浩特土默特地區(qū)行政建置初探[J]．昭烏達蒙族師專學報:漢文哲學社會科學版,1996,18(4):58～65．

（作者單位：內(nèi)蒙古科技大學文法學院）