張 磊

光緒末年土默特大青山煤礦管理的法制化萌芽

張 磊

光緒末年，清廷從國家層面推行了一系列促進和加快礦業(yè)發(fā)展的具有明顯近代化色彩的法律。這些法律也影響著自雍正年間就開始采掘的土默特大青山一帶的煤炭開采業(yè)，帶來了這一地區(qū)煤礦管理方式一場變革，同時也為誘發(fā)了符合地方特色和實際情況的煤礦管理近代法制化萌芽。土默特大青山一帶的煤炭業(yè)管理已經(jīng)從清中期的粗放的簡單的管理走向近代法制化的軌道。

光緒 土默特 煤礦管理 法制化

本文在研究光緒末年土默特歷史檔案的基礎(chǔ)上，通過對光緒末年土默特煤礦管理變革過程的研究，發(fā)現(xiàn)富有地方特色的近現(xiàn)代礦業(yè)法制化萌芽。

一、清中期的土默特煤礦管理方式及評價

（一）清中期的土默特煤礦管理方式概述

土默特地區(qū)的煤礦具備一定規(guī)模的開采始于清雍正年間。到了乾隆年間，開采的規(guī)模逐漸擴大，由原來的只允許蒙古人開采到漢族移民開采者逐漸增多。隨著窯口的不斷增多，煤窯的管理問題就日益突出。為此，清政府推行了一下一些管理制度：

（1）煤炭開采登記準(zhǔn)入制。凡欲開礦采煤者需要向所轄地方同知衙門申報，由同知衙門統(tǒng)一登記窯戶姓名、年齡、開窯位置等信息上報朝廷工部。工部備案同意后再返回給同知衙門并通告負(fù)責(zé)巡視煤窯的參領(lǐng)。

（2）礦山檢查巡邏制度。土默特地方建立起一支由蒙古人建立的礦山巡邏隊并從開采者中選擇部分人員擔(dān)任兼職礦山巡邏員。這支礦山巡邏隊伍以流動和定點的方式對轄區(qū)礦山進行巡查，維護礦山生產(chǎn)秩序，查處私挖偷采等違法行為。

（3）有關(guān)獎懲制度。對各種礦山違法行為進行懲處，如對私挖偷采者的處罰，對煤窯事故者的處罰又要依照有關(guān)法律進行。此外，還規(guī)定了對煤礦管理人員的獎懲制度，對貪腐官員進行嚴(yán)厲的處罰。

（二）評價

通過對清中期建立的土默特煤礦管理方式的概述中我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然這一時期政府對于礦業(yè)的集中管理意識在形成，但管理方式仍然是較為粗放簡單的，無法形成對礦業(yè)的有效管理，特別是與以完善法律制度來加強礦業(yè)管理的近現(xiàn)代管理方式的要求有很大差距是一種“人治”為主要基調(diào)的管理方式。

二、光緒末年土默特煤礦管理改革始末

光緒末年，為了推行“新政”并加強對農(nóng)、礦等行業(yè)的管理，于光緒32年（1906）設(shè)立農(nóng)工商部，并于光緒33年（1907）出臺了《大清礦物章程》并在全國施行。這一內(nèi)容較為完備近代礦業(yè)法規(guī)的推行給土默特地區(qū)煤炭開采業(yè)管理方式帶來了巨大的變化，也正因此才引出了大青山一帶煤礦管理制度的改革。

經(jīng)過一系列改革以及各方在管理制度設(shè)定和執(zhí)行中的一系列博弈，具有近代特點的新煤礦管理制度逐步建立和完善并走向穩(wěn)定，到清朝滅亡土默特大青山一帶的煤礦管理大體延續(xù)和遵從這一改革成果。

三、土默特煤礦管理方式的法制化萌芽

從文章的第一部分可知，光緒以前，土默特煤炭開采業(yè)發(fā)展的歷史上，一直沒有相應(yīng)的法律、規(guī)章作為保障。煤炭業(yè)的有關(guān)政策缺乏延續(xù)性，礦主之有關(guān)權(quán)益也缺乏有效的保障。僅以是否批準(zhǔn)土默特地方開采煤炭的政策變動為例，雍正二年（1724）清廷首次準(zhǔn)許土默特地方開窯挖煤，但到乾隆三年（1738）十二月又下令除少數(shù)煤窯予以留存外，今后禁止開采，而到乾隆五年（1740）因用煤緊張，又一次準(zhǔn)許原所禁之礦開挖，在短短的十六年內(nèi)礦業(yè)開禁政策經(jīng)歷了三次重大變化。我們知道，礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)是一項需要投入大量成本、人力、時間的事業(yè)，從這個意義上說礦產(chǎn)資源的開采更需要穩(wěn)定的政策支持，需要健全的法律體系予以支撐。政策的變動將導(dǎo)致礦主權(quán)益受到極大損害，從長遠看會對礦業(yè)的發(fā)展造成極大傷害。

光緒末年的煤礦業(yè)管理方式的改革，雖然從很大程度上看是一次煤炭開采業(yè)稅收制度，但這一改革卻同以往的政策調(diào)整不同，它的建立伴隨著一套有關(guān)法律體系的建立、實施和完善。

（1）從國家層面來看。清廷從光緒24年（1898）開始，到光緒34年（1908）一共先后頒行《礦物鐵路公共章程二十二條》、《大清礦務(wù)章程》等六套礦業(yè)法規(guī)。從國家層面規(guī)范全國礦業(yè)發(fā)展，保護礦業(yè)業(yè)主的有關(guān)權(quán)益以振興礦權(quán)。這些法律的推行必然會對地方礦業(yè)的發(fā)展和管理提供指導(dǎo)。

（2）除國家的總體礦業(yè)法律外，更重要的是在土默特礦業(yè)發(fā)展歷史上正式出現(xiàn)了國家礦業(yè)立法指導(dǎo)下的地方礦業(yè)法規(guī)體系建設(shè)。

1、詳細劃定煤炭窯厘總局各分局官員的考核等次，分為上等、次等、平等、下等并劃定相應(yīng)考核等次的績效標(biāo)準(zhǔn)每個季度劃定一次考核等次；

2、按照考核等次劃定對各分局官員記錄功過，功過等級分為大功、過、大過。每六個月進行一次功過總結(jié)，由戶司上報副都統(tǒng)衙門；

3、明確規(guī)定了功過相抵和功過獎懲辦法；

4、各分局每月所收稅款都要在次月十五日之前交解旗庫，對于無故拖延交納按拖延期限長短分別予以不同等級的記過處理；

5、根據(jù)每半年的功過情況確定分局官員的去留和獎懲。

[1]曉克,于永發(fā),王奎元等．土默特史[M]．呼和浩特：內(nèi)蒙古教育出版社,2008：272～298．

[2]白初一．清代呼和浩特土默特地區(qū)行政建置初探[J]．昭烏達蒙族師專學(xué)報：漢文哲學(xué)社會科學(xué)版,1996,18(4)：58～65．

（作者單位：內(nèi)蒙古科技大學(xué)文法學(xué)院）

本文系內(nèi)蒙古科技大學(xué)創(chuàng)新基金項目《土默特地區(qū)政府礦業(yè)管理研究（1860-1911）》項目編號：2014qdw032。