盧梒冰

我國(guó)行政訴訟撤訴制度考

盧梒冰

行政訴訟撤訴是行政訴訟當(dāng)事人對(duì)其與其他當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議不再要求法院進(jìn)行審理，而基于自己的訴訟權(quán)利所作的一種撤銷所提之訴的行為。行政訴訟撤訴制度體現(xiàn)了當(dāng)事人在訴訟中的處分自愿原則，也是新形勢(shì)下解決行政爭(zhēng)議的一項(xiàng)有效制度。在歷史上，行政訴訟案件撤訴率經(jīng)歷了一個(gè)由高到低再大幅上升的發(fā)展過(guò)程，其背后反映著司法政策的變化，也隱含了中國(guó)不同時(shí)期法治行政的現(xiàn)狀。

行政訴訟 撤訴制度 法規(guī)研究

1990年10月，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》正式施行，其后的一段時(shí)間內(nèi)行政訴訟撤訴率一直維持著較高比率。其間，司法部門與理論學(xué)術(shù)界均對(duì)這種高比率持否定態(tài)度，包括最高院在內(nèi)的許多法院都將降低撤訴率作為一項(xiàng)重要工作。最為典型的是1997年初，吉林省高院曾專門下達(dá)文件要求各地法院特別是基層法院行政案件撤訴結(jié)案率不得超過(guò)30%。并將此作為評(píng)選“行政審判群眾滿意法院”和“群眾滿意行政法官”的重要條件。

伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)各種社會(huì)矛盾開始凸現(xiàn)，行政糾紛也大為增加。這給我國(guó)現(xiàn)實(shí)處境下的法院帶來(lái)了很大的壓力：一方面行政糾紛不斷，訴訟案件上升；而另一方面當(dāng)時(shí)現(xiàn)有的行政法律法規(guī)在與現(xiàn)實(shí)接軌時(shí)也存在著滯后性問(wèn)題。因此國(guó)家的司法政策開始傾向于完善行政訴訟撤訴制度，鼓勵(lì)行政訴訟當(dāng)事人選擇行政調(diào)解。2006年9月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議、健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》。在鼓勵(lì)調(diào)解政策的指引下，行政訴訟的撤訴率大幅上升。

然而一味地追求行政撤訴訴訟率，又使得“非正常撤訴”或“不當(dāng)撤訴”現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生，主要表現(xiàn)為：

（1）行政案件久拖不決，原告出于訴訟成本的考慮撤訴。行政訴訟中的原告方大多在經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)地位。聘請(qǐng)律師費(fèi)用等直接成本和間接成本必將給原告方帶來(lái)經(jīng)濟(jì)壓力，若此時(shí)被告方稍作讓步，原告方出于訴訟成本的考慮，可能會(huì)傾向于不再據(jù)理力爭(zhēng)，向人民法院申請(qǐng)撤訴。

（2）原告迫于被告的壓力撤訴。由于行政權(quán)的優(yōu)先性，強(qiáng)制性等特點(diǎn)，原告和被告在行政法律關(guān)系中常常存在著事實(shí)上的管理和被管理的關(guān)系，雙方實(shí)質(zhì)的法律地位是不平等的。一旦上法庭，被告可能會(huì)利用手中的行政權(quán)力，對(duì)原告施加壓力。

（3）被訴行政機(jī)關(guān)害怕當(dāng)被告，采取私下協(xié)議方式解決糾紛。一些政府部門可能會(huì)基于部門權(quán)威性考慮，害怕敗訴。一旦被訴，被告會(huì)千方百計(jì)地動(dòng)員原告撤訴，“私下協(xié)議”即是其中一種方式。至于“私下協(xié)議”的內(nèi)容，則可能合法也可能違法，法院無(wú)法監(jiān)督。這給被告規(guī)避法律預(yù)留了空間，成為法律無(wú)法調(diào)控的灰色地帶。

（4）法院變相調(diào)解，原告撤訴。法官可能出于自身利益的考慮，不愿得罪行政機(jī)關(guān)，于是對(duì)行政爭(zhēng)議雙方進(jìn)行無(wú)原則的協(xié)調(diào)。

為了盡可能的規(guī)范行政案件撤訴行為，2007年12月最高人民法院審判委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》。隨后又發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定〉的通知》?！冻吩V規(guī)定》規(guī)范了人民法院適用行政訴訟撤訴制度的主要案件類型、適用條件和基本步驟：當(dāng)行政訴訟被告改變其具體行政行為且原告申請(qǐng)撤訴行為符合法定條件時(shí)，人民法院才能作出準(zhǔn)許撤訴的裁定。對(duì)于行政爭(zhēng)議中有履行內(nèi)容且履行完畢，符合撤訴條件的，應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許撤訴；不能即時(shí)或一次性履行的，為防止約定的義務(wù)不能及時(shí)履行或者不履行，使當(dāng)事人的權(quán)益再次受到侵害，既可以裁定準(zhǔn)許撤訴，也可以裁定中止審理。另外，經(jīng)審查申請(qǐng)撤訴不符合法定條件的，或者行政機(jī)關(guān)改變被訴具體行政行為后當(dāng)事人選擇不撤訴的，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出裁判。

2014年12月新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》也對(duì)行政訴訟撤訴制度做了進(jìn)一步的完善。第五十八條將舊法中的推定撤訴規(guī)定改為了“可以按照撤訴處理”，增強(qiáng)了推定撤訴的嚴(yán)謹(jǐn)性。第五十九條第五項(xiàng)則針對(duì)“非正常撤訴”行為，規(guī)定對(duì)于訴訟參與人或者其他人以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，依法追究法律責(zé)任。

以上規(guī)定有效地保障了行政訴訟撤訴在一種規(guī)范有序且相對(duì)穩(wěn)定的制度之下運(yùn)行。但除此之外，為了進(jìn)一步完善行政訴訟撤訴制度，我認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)在以下兩個(gè)方面努力：樹立司法權(quán)威，保障司法獨(dú)立，從而從降低行政機(jī)關(guān)對(duì)司法活動(dòng)的干預(yù)，從根本上避免法官處于自身利益對(duì)案件進(jìn)行變相調(diào)解；人民檢察院作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督。

[1]江必新.中國(guó)行政訴訟制度的完善[M].北京:法律出版社,2005.

[2]何海波.行政訴訟撤訴考[J].中外法學(xué),2001(2).

[3]陳嫻靈.民事撤訴制度若干問(wèn)題探討[J].湖北社會(huì)科學(xué),2004

（作者單位：華中師范大學(xué)法學(xué)院）