畢金平

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽合肥 230601)

論我國(guó)法定外地方稅立法權(quán)的證成與實(shí)踐

畢金平

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽合肥 230601)

在地方不擁有稅收立法權(quán)情形下，地方財(cái)政便會(huì)依賴公產(chǎn)財(cái)政、公債財(cái)政和收費(fèi)財(cái)政等非正式財(cái)源。而依靠非正式財(cái)源獲取財(cái)政收入，不僅籌措財(cái)源的能力和規(guī)范性都會(huì)極大降低，且有悖于稅收國(guó)家的法律理念。鑒此，可以賦予地方具有法定外稅收立法權(quán)，進(jìn)而獲取穩(wěn)定規(guī)范的地方財(cái)源。從法釋義學(xué)的角度來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有法律并未明確禁止法定外地方稅立法權(quán)，但仍需要法律明確規(guī)定實(shí)現(xiàn)中央的授權(quán)并突破現(xiàn)有政策性文件的禁錮，從而保障和規(guī)范地方稅收立法權(quán)。法定外地方稅立法權(quán)不僅應(yīng)在《立法法》的一般性授權(quán)下運(yùn)行，而且需要以《地方稅通則》作為準(zhǔn)則性依據(jù)。同時(shí)，法定外地方稅的立法需要遵循地方稅條例主義，并以地方性法規(guī)明確法定外地方稅的構(gòu)成要素。

法定外地方稅；稅收立法權(quán)；合法性；地方稅條例主義

當(dāng)前地方土地財(cái)政與債務(wù)財(cái)政頻頻出現(xiàn)失范現(xiàn)象，同時(shí)巨大且不穩(wěn)定的土地財(cái)政與高風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)財(cái)政無(wú)疑也會(huì)危及地方財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)行。地方稅權(quán)作為中央與地方財(cái)政關(guān)系的核心內(nèi)容，而地方稅立法權(quán)又是地方稅權(quán)的關(guān)鍵問(wèn)題，其自然也成為現(xiàn)代財(cái)政體制改革的重要部分。學(xué)界研究都認(rèn)為應(yīng)賦予地方一定的稅權(quán)，充實(shí)地方財(cái)力。但對(duì)于賦予何種稅權(quán)，是賦予地方稅收立法權(quán)，還是通過(guò)地方稅收收益權(quán)解決地方財(cái)力問(wèn)題，抑或加強(qiáng)地方稅收征管權(quán)等，莫衷一是。圍繞地方稅立法權(quán)的分配和歸屬大體存在三種稅權(quán)劃分模式。一是地方稅種立法權(quán)完全劃歸地方的完全分權(quán)模式；二是地方稅種立法權(quán)完全劃歸中央的完全集權(quán)模式；三是介于二者之間，即將立法權(quán)在中央和地方之間進(jìn)行分享的有限分權(quán)模式。①參見(jiàn)任軍：《論中央與地方稅權(quán)的合理劃分——兼評(píng)稅權(quán)劃分研究的幾個(gè)觀點(diǎn)》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2002年第12期。從我國(guó)現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)來(lái)看，很少主張完全賦予地方稅收立法權(quán)，更多的認(rèn)為稅收立法權(quán)只能由中央行使②參見(jiàn)葉姍：《稅權(quán)集中的形成及其強(qiáng)化——考察近20年的稅收規(guī)范性文件》，載《中外法學(xué)》2012年第4期。和可以適度賦予地方稅收立法權(quán)。同時(shí)，現(xiàn)有研究主要集中于中央統(tǒng)一立法的地方稅，而對(duì)中央立法之外的具有稅收性質(zhì)的費(fèi)和基金卻鮮有涉及。本文認(rèn)為當(dāng)前地方稅收立法權(quán)更需要精細(xì)化的探討，應(yīng)對(duì)地方稅立法作類型化區(qū)分，具體劃分為法定地方稅立法和法定外地方稅立法，而且根據(jù)不同的地方實(shí)際情況，可以賦予不同的法定外地方稅立法權(quán)，據(jù)此我們對(duì)現(xiàn)有法律予以解釋并證成地方行使法定外地方稅立法權(quán)的合法性，并論證地方如何合法享有以及行使法定外地方稅立法權(quán)，以法定外地方稅立法權(quán)的行使解決當(dāng)前地方稅稅外課征與法外運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。③本文所研究的法定外地方稅主要是指法律規(guī)定的以及法律規(guī)定之外具有實(shí)質(zhì)意義的稅收特質(zhì)的收入形式，主要包括一些行政收費(fèi)和基金形式的地方收入。

一、法定外地方稅的稅外課征與法外運(yùn)行

地方稅收立法權(quán)作為地方稅權(quán)的核心內(nèi)容，對(duì)此概念的界定和范圍的確定自然是權(quán)力配置的前提。以往關(guān)于稅收立法權(quán)往往被認(rèn)為是指稅種的開(kāi)征權(quán)與停征權(quán)、稅目的確定權(quán)和稅率的調(diào)整權(quán)、稅收優(yōu)惠的確定權(quán)等權(quán)能。*參見(jiàn)姜孟亞、史際春：《我國(guó)地方稅權(quán)的確立及其運(yùn)行機(jī)制研究》，載《法學(xué)家》2010年第3期。如此界定稅收立法權(quán)，地方稅收立法權(quán)的外延將會(huì)被大大拓寬，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有的大部分稅種都在某種程度上將稅率調(diào)整和稅收優(yōu)惠權(quán)授予地方。我們認(rèn)為稅收立法權(quán)應(yīng)該主要指稅種的創(chuàng)設(shè)權(quán)，至于稅率的調(diào)整權(quán)和稅收優(yōu)惠的確定權(quán)只是稅種創(chuàng)設(shè)權(quán)的下位權(quán)和構(gòu)成部分，難以稱為獨(dú)立性的稅收立法權(quán)。就地方稅而言，其主要指稅收收入歸屬于地方的稅種，但確定地方稅立法權(quán)還需要進(jìn)一步類型化區(qū)分地方稅。根據(jù)創(chuàng)設(shè)權(quán)歸屬的不同，可將地方稅劃分為法定地方稅和法定外地方稅，法定地方稅是由中央立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一立法課征的地方稅，而法定外地方稅是由地方立法機(jī)關(guān)自行立法課征創(chuàng)設(shè)的地方稅。*在日本，由地方自治團(tuán)體自行立法課稅之新稅目，稱之為法定外地方稅，以有別于由中央統(tǒng)一立法課稅之地方稅(所謂法定地方稅)。引自陳清秀：《現(xiàn)代稅法原理與國(guó)際稅法》，臺(tái)灣地區(qū)元照出版社2008年版，第678-679頁(yè)。法定外地方稅方是真正意義上的地方稅，表現(xiàn)為地方享有稅收立法、收益和征管的完整性權(quán)力。概言之，地方稅立法權(quán)是指地方對(duì)法定外地方稅的創(chuàng)設(shè)權(quán)。

從我國(guó)地方稅實(shí)踐來(lái)看，目前主要僅存在法定地方稅，即由中央統(tǒng)一立法的地方稅種，而地方僅享有收益權(quán)。換言之，現(xiàn)有的地方稅立法權(quán)僅僅針對(duì)在中央統(tǒng)一立法的前提下，賦予地方某種程度的裁量和征收減免的權(quán)限，而稅收客體的確定和稅收收入的分享都由中央決定。這種格局并非完全源于法律規(guī)定，更多的是基于中央政策性文件的考量，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)”，其能成為主導(dǎo)地方稅立法的有效依據(jù)，不僅在于契合我國(guó)的政體結(jié)構(gòu)，利于維護(hù)中央集權(quán)，也在于能對(duì)地方稅立法提供明確的指引。具體而言，當(dāng)前的法定地方稅主要包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、車(chē)船稅、契稅和煙葉稅7個(gè)稅種，即由中央統(tǒng)一立法，并通過(guò)法條的具體授權(quán)授予地方非基本制度以外的特定稅收立法權(quán)。法定地方稅的地方特定立法權(quán)主要來(lái)源于各個(gè)單行稅法的法條具體授權(quán)，而且單行稅法的依據(jù)主要源于我國(guó)《立法法》第8條對(duì)稅收非基本制度之外立法的一般授權(quán)，自然存在其合法性。但是在現(xiàn)有法定地方稅中，也存在法定外地方稅的稅種，諸如煙葉稅作為地方的特產(chǎn)稅，雖然以法定地方稅的形式存在，但卻具有法定外地方稅的特點(diǎn)，這與目前我國(guó)尚未承認(rèn)法定外地方稅不無(wú)關(guān)系。換言之，法定外地方稅立法的缺位，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中地方稅收立法權(quán)完全集中于中央的集權(quán)狀態(tài)。

表1 法定地方稅的立法概況

與法定地方稅相比，我國(guó)法定外地方稅立法權(quán)不僅沒(méi)有實(shí)定法的明確授權(quán)，而且還存在中央的政策性禁止，由此導(dǎo)致我國(guó)地方并無(wú)形式上的法定外地方稅立法，但這并不意味著地方就不存在實(shí)質(zhì)上的法定外地方稅，尤其在缺乏財(cái)源的情況下，地方便以公產(chǎn)、公債以及收費(fèi)與設(shè)立基金的等非稅形式獲取收入，而這些非稅形式中有相當(dāng)部分是實(shí)質(zhì)意義上的稅收。

從缺乏地方稅收立法權(quán)的現(xiàn)實(shí)下，各地也在極力擴(kuò)張自己的非稅收立法權(quán)。一方面，地方存在為數(shù)諸多的收費(fèi)和基金。我國(guó)非稅收入總額主要在地方非稅收入中，2008-2015年地方非稅收入占全國(guó)非稅收入平均高達(dá)78.2%。*具體數(shù)字根據(jù)中國(guó)2014財(cái)政年鑒、2014年全國(guó)一般公共預(yù)算收入決算表和2015年全國(guó)一般公共預(yù)算收入決算表測(cè)算所得。在地方財(cái)政收入內(nèi)部，2015年地方非稅收入高達(dá)24.5%，并且從2008年到2015年逐年增加(見(jiàn)表2)。作為對(duì)比，美國(guó)政府收入中稅收占93.8% ，非稅收入僅為6.1 %，就是說(shuō)美國(guó)公民除了稅之外很少有非稅負(fù)擔(dān)，而稅負(fù)就是實(shí)際的負(fù)擔(dān)。歐洲國(guó)家稅收收入普遍在80%以上，非稅收入則是10%多一些。就是發(fā)展中國(guó)家的巴西，稅收收入占比為79%，而非稅收入為16% ；智利的稅收收入為80%，非稅收入為19%。*參見(jiàn)王志剛，龔六堂：《財(cái)政分權(quán)和地方政府非稅收入：基于省級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)》，載《世界經(jīng)濟(jì)文匯》 2009年第5期。由此觀之，我國(guó)地方的非稅收入比例嚴(yán)重偏高。另一方面，法定外地方稅立法權(quán)的缺失也進(jìn)一步導(dǎo)致了地方債務(wù)規(guī)模激增和地方過(guò)度依賴土地財(cái)政等非正?，F(xiàn)象，例如2015年地方政府一般債務(wù)發(fā)行額高達(dá)28606.90億元，2015年末地方政府一般債務(wù)余額數(shù)高達(dá)99272.40億元，2015年地方土地財(cái)政收入高達(dá)30783.80億元，占地方財(cái)政收入比達(dá)37.1%。*參見(jiàn)2015年全國(guó)財(cái)政決算。

表2 地方財(cái)政非稅收入概況*參見(jiàn)中國(guó)2014財(cái)政年鑒。 (單位：億元)

①地方財(cái)政非稅收入主要包括專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入和其他收入。

法定外地方稅以非稅收的方式運(yùn)行，不僅導(dǎo)致法定外地方稅征收的法外運(yùn)行，而且降低了對(duì)其應(yīng)有的規(guī)范和約束。一方面，法定外地方稅稅外課征的不規(guī)范性主要體現(xiàn)為收費(fèi)和基金的依據(jù)多為地方政府性規(guī)章，甚至政策性文件。另一方面，地方設(shè)立的收費(fèi)和基金具體要素的確定也多是由地方政府自行決定和調(diào)整。以浙江省為例，當(dāng)前浙江省設(shè)立政府性基金共14項(xiàng)和行政事業(yè)性收費(fèi)81項(xiàng)，*參見(jiàn)浙江省人民政府網(wǎng)站，http：//zfxxgk.zj.gov.cn/xxgk/jcms_files/jcms1/web1/site/zfxxgk/colsearch.jsp?cid=28amp;jdid=1，浙江省政府性基金目錄清單、浙江省行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單，最后訪問(wèn)于2016年8月8日。但其中多種基金和收費(fèi)具有地方稅的性質(zhì)，例如小型水庫(kù)移民扶助基金的課征對(duì)象主要是本省區(qū)域內(nèi)不特定的電量使用者，其支出范圍也是本省區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田、水利設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等項(xiàng)目的公共支出，而課征對(duì)象的不特定性和支出的公共性與稅收特質(zhì)如出一轍。從浙江省集鎮(zhèn)配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)、小型水庫(kù)移民扶助基金、地方水利建設(shè)基金和漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)等具有稅收性質(zhì)的收入形式的征收依據(jù)來(lái)看，除了集鎮(zhèn)配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)主要依據(jù)是地方性法規(guī)，其他關(guān)于收費(fèi)和設(shè)立要件的具體要件都是依據(jù)政府部門(mén)的規(guī)范性文件，而且以地方性法規(guī)為依據(jù)的集鎮(zhèn)配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)也只是進(jìn)行概括授權(quán)。如此看來(lái)，這些地方收入形式獲取游離于稅法體系之外，不僅規(guī)避了稅法規(guī)范的規(guī)制，還破壞了法制的統(tǒng)一。*參見(jiàn)楊志強(qiáng)、李娜：《稅收授權(quán)立法問(wèn)題探析》，載《法學(xué)雜志》2013年第11期。

表3 浙江省具有法定外地方稅性質(zhì)的非稅概況

①《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第39條規(guī)定，對(duì)在建制鎮(zhèn)新建房屋的，可按規(guī)定收取城市市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。對(duì)在集鎮(zhèn)新建房屋的，可以按規(guī)定收取一定費(fèi)用用于集鎮(zhèn)配套設(shè)施建設(shè)。具體辦法，由省人民政府另行規(guī)定。

從浙江省的收費(fèi)和基金設(shè)立可以看出，法定外地方稅的授權(quán)缺失和政策禁止致使地方尋求以非稅收的方式表達(dá)法定外地方稅，即地方財(cái)政轉(zhuǎn)向土地財(cái)政、公債財(cái)政和收費(fèi)財(cái)政等非正式的多元財(cái)政結(jié)構(gòu)，而且這種非正式的多元財(cái)政與稅收財(cái)政相比，規(guī)范性大大降低。因此，應(yīng)當(dāng)還原那些具有法定外地方稅性質(zhì)的收費(fèi)和基金以法定外地方稅的真正面目，以法定外地方稅立法權(quán)的肯認(rèn)作為地方財(cái)政自主的突破，并以此為地方籌措自主財(cái)源。更為重要的是，具有稅收性質(zhì)的稅費(fèi)和基金向法定外地方稅的回歸，益于將法定外地方稅納入法律和稅收的通道，增強(qiáng)其規(guī)范性和有效性。

二、法定外地方稅立法權(quán)的合法性解釋

我國(guó)現(xiàn)有與地方稅立法權(quán)有關(guān)的憲法性法律主要集中于《憲法》和《立法法》，其雖沒(méi)有明確授權(quán)地方行使法定外地方稅立法權(quán)，但從法釋義學(xué)的角度來(lái)看，也并未禁止法定外地方稅立法權(quán)。

(一)單一制不否認(rèn)法定外地方稅立法權(quán)

我國(guó)單一制政體結(jié)構(gòu)的主要法律依據(jù)是《憲法》第3條的規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，即強(qiáng)調(diào)在“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”前提下的地方自主性。但是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定并不排斥地方政權(quán)在權(quán)力結(jié)構(gòu)體系內(nèi)的主體地位，*參見(jiàn)張穎：《單一制理論反思——以地方政權(quán)特殊化發(fā)展為視角》，載《嶺南學(xué)刊》2012年第6期。而且地方主動(dòng)性的內(nèi)容當(dāng)然包括地方立法權(quán)功能的發(fā)揮。具體就法定外地方稅的內(nèi)容而言，其主要針對(duì)在全國(guó)普遍征收的地方稅以外的地方轄區(qū)內(nèi)特有稅種，這也屬于發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性的范圍。

從地方稅立法權(quán)的歷史演繹來(lái)看，我國(guó)并非完全實(shí)行一貫的稅收立法集權(quán)體制，在特定的時(shí)期，地方也存在法定外地方稅立法權(quán)。例如，1950年《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》規(guī)定：“凡有關(guān)地方性稅收的立法，屬于縣范圍的，得由縣人民政府?dāng)M議報(bào)請(qǐng)省人民政府核轉(zhuǎn)大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)批準(zhǔn)，并報(bào)中央備案?！笔? 市) 范圍的地方性稅收立法才需要“擬議報(bào)請(qǐng)大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)核轉(zhuǎn)中央批準(zhǔn)?！睋Q言之，縣級(jí)政府享有不受中央政府直接控制的稅收立法權(quán)。單一制的政治體制并非是稅收立法集權(quán)的理由，這些證據(jù)都足以證明稅收立法集權(quán)并不是現(xiàn)代中國(guó)單一制體制下不可避免的必然結(jié)果。雖然只有中央政府才享有主權(quán)，但它可以通過(guò)直接授權(quán)或者再授權(quán)的方式，將立法權(quán)下放給省級(jí)以下政府。*參見(jiàn)崔威：《稅收立法高度集權(quán)模式的起源》，載《中外法學(xué)》2012年第4期。同時(shí)，法定外地方稅的地方立法完全可以遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則，即中央可以通過(guò)準(zhǔn)則性的標(biāo)準(zhǔn)立法對(duì)地方的法定外地方稅立法加以控制和約束。

另外，分權(quán)的聯(lián)邦制與集權(quán)的聯(lián)邦制都可能存在，集權(quán)的單一制與分權(quán)的單一制也都可能存在，例如實(shí)行單一制的挪威、瑞典等國(guó)家的地方就具有獨(dú)立的稅收立法權(quán)。也就是說(shuō)，有集權(quán)的單一制，也有分權(quán)的單一制；有分權(quán)的聯(lián)邦制，也有集權(quán)的聯(lián)邦制。*參見(jiàn)歐樹(shù)軍：《“看得見(jiàn)的憲政”：理解中國(guó)憲法的財(cái)政權(quán)力配置視角》，載《中外法學(xué)》 2012年第5期。因此，單一制的政體結(jié)構(gòu)并不影響地方的法定外地方稅立法權(quán)之存在，只是不同的政體結(jié)構(gòu)，法定外地方稅立法權(quán)的來(lái)源路徑不同而已。

(二)稅收法定不禁止法定外地方稅立法權(quán)

法定外地方稅立法權(quán)的另一規(guī)范即是《憲法》第56條的規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”，這也構(gòu)成了稅收法定的憲法性依據(jù)，即為課稅權(quán)只能依據(jù)“法律”。但是這里的法律到底應(yīng)該指何種層次的法律，解釋此處的法律應(yīng)該根據(jù)稅收法定的實(shí)質(zhì)，“稅收法定的根本要義和實(shí)質(zhì)精神，是強(qiáng)調(diào)政府課稅應(yīng)該經(jīng)納稅人同意，同意的途徑是人民參與或者是人民通過(guò)他的代表制定的法律，目的是為了體現(xiàn)人民的意志，限制政府的征稅權(quán)，并且借由稅收法定的安定性來(lái)維護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)”。*參見(jiàn)朱大旗：《論稅收法定原則的精神實(shí)質(zhì)及其落實(shí)》，載《國(guó)際稅收》2014年第5期。由此可知，稅收法定的實(shí)為稅收“民”定，即法律是人民同意課稅的形式，具體表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律，而地方性法規(guī)也是地方人民同意課征法定外地方稅的形式。換言之，立法機(jī)關(guān)的法律不僅包括中央立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律，也包括地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)的地方性法規(guī)。在課稅方面，地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法規(guī)和中央機(jī)關(guān)通過(guò)的法律并無(wú)本質(zhì)差異，同屬于人民同意課稅的形式，只是存在同意內(nèi)容和范圍的區(qū)別。

同理，我國(guó)《稅收征管法》第3條規(guī)定：“稅收的開(kāi)征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。本條的法律也應(yīng)該遵循《憲法》第56條的解釋路徑，即其所指的法律既包括中央立法機(jī)關(guān)所制定的法律，也包括地方立法機(jī)關(guān)所制定的法律，即地方性法規(guī)。

從我國(guó)《憲法》的歷史發(fā)展來(lái)看，1954年《憲法》第102條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”，現(xiàn)行1982年《憲法》第56條同樣規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”。但是根據(jù)1950年《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》和1958年《關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》，*1958年6月5日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)第97次會(huì)議批準(zhǔn)、同月6日國(guó)務(wù)院公布試行的《關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》，根據(jù)當(dāng)時(shí)我國(guó)生產(chǎn)資料所有制的社會(huì)主義改造已基本完成，時(shí)政管理體制和工業(yè)、商業(yè)管理體制已經(jīng)有了改進(jìn)的現(xiàn)實(shí)情況，決定對(duì)國(guó)家的稅收管理體制也作相應(yīng)的改進(jìn)。改進(jìn)的原則是：凡是可以由省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)管理的稅收，應(yīng)當(dāng)交給省、自治區(qū)、直轄市管理；若干仍然由中央管理的稅收，在一定的范圍內(nèi)，給省、自治區(qū)、直轄市以機(jī)動(dòng)調(diào)整的權(quán)限；并且允許省、自治區(qū)、直轄市制定稅收辦法，開(kāi)征地區(qū)性的稅收。引自朱大旗：《“分稅制”財(cái)政體制下中國(guó)地方稅權(quán)問(wèn)題的研究》，載《安大法律評(píng)論》2007年第2輯。省、自治區(qū)、直轄市具有制定稅收辦法和開(kāi)征地區(qū)性稅收的權(quán)利。1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》規(guī)定： “中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”。由此觀之，我國(guó)地方稅收立法權(quán)的配置與“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”的憲法性條款并非保持一致，換言之，稅收法定的憲法性規(guī)范并非強(qiáng)制地方稅收立法權(quán)完全集權(quán)于中央。

因此，《憲法》第56條的真正內(nèi)涵可以理解為是稅收立法的“代議機(jī)關(guān)”保留，而并非稅收立法的“中央代議機(jī)關(guān)”的保留。

(三)中央固有立法事項(xiàng)不阻礙法定外地方稅立法權(quán)

《立法法》對(duì)稅收創(chuàng)設(shè)權(quán)限的劃分亦有所規(guī)范，該法第8條規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”，從這條的兜底條款“必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”來(lái)看，其完整含義是本條列舉的事項(xiàng)以及尚未列舉的其他事項(xiàng)都應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，所以此處的法律僅包括中央立法機(jī)關(guān)制定的法律當(dāng)屬無(wú)疑。那么，《立法法》是否完全剝奪了地方立法主體在這些事項(xiàng)上的立法權(quán)。各省、自治區(qū)和直轄市的人大及其常委會(huì)也絕不可能被授權(quán)根據(jù)地方需要，對(duì)上述事項(xiàng)先行制定地方性法規(guī)。實(shí)質(zhì)上并非如此，這條規(guī)定的“稅種”是指中央立法創(chuàng)設(shè)的稅種，還是地方立法創(chuàng)設(shè)的稅種，并未明確。從《立法法》的體系來(lái)看，第8條規(guī)定稅種的創(chuàng)設(shè)必須制定法律，在第9條當(dāng)即規(guī)定了“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”，可以推出這兩條規(guī)定主要是關(guān)于稅收立法權(quán)的橫向配置，并不涉及稅收立法權(quán)的縱向配置。因此，《立法法》第8條涉及的“稅種”也應(yīng)屬于橫向的中央立法稅種，并不針對(duì)地方立法稅種。

另外，《立法法》第73條規(guī)定，“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止?！奔热弧读⒎ǚā返?條的對(duì)象主要指向中央稅種，那么，本條除外事項(xiàng)也僅指中央稅種和法定地方稅的立法，對(duì)于法定外地方稅的立法，地方同樣可以制定地方性法規(guī)?！稇椃ā返?00條規(guī)定，“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。我國(guó)《地方組織法》第7條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。即是賦予省級(jí)人大地方權(quán)，即為對(duì)地方具有一定自治權(quán)的肯認(rèn)。

三、法定外地方稅立法權(quán)的合法性享有

(一)法定外地方稅立法權(quán)的權(quán)源：概括性的中央授權(quán)

地方自治權(quán)來(lái)源一般存在固有權(quán)說(shuō)、承認(rèn)說(shuō)、制度保障說(shuō)和人民主權(quán)說(shuō)等幾種理論，*參見(jiàn)許宗力等：《地方自治之研究》，臺(tái)灣地區(qū)業(yè)強(qiáng)出版社1998年版，第11-15頁(yè)。固有權(quán)說(shuō)認(rèn)為地方自治權(quán)并非國(guó)家的賦予，而是地方自治團(tuán)體基于自然法當(dāng)然享有的權(quán)利，在性質(zhì)上是一種前憲法、前國(guó)家的存在，憲法或法律對(duì)地方自治權(quán)的保障具有確認(rèn)意義，但無(wú)創(chuàng)設(shè)效果。承認(rèn)說(shuō)認(rèn)為地方自治團(tuán)體的人格、權(quán)能，皆由國(guó)家賦予，而非其固有之權(quán)利。制度保障說(shuō)強(qiáng)調(diào)地方自治系憲法特別保護(hù)的制度，不得循一般立法程序加以廢止或侵害其本質(zhì)內(nèi)容。人民主權(quán)說(shuō)主張為了保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)人民的主體性，地方自治乃不可或缺的制度。凡屬人權(quán)保障上所必需的事項(xiàng)，不論有無(wú)法律根據(jù)，或法律如何規(guī)定，原則上地方自治團(tuán)體皆得自行處理。我國(guó)的法定外地方稅立法權(quán)更應(yīng)該是制度保障下的地方性權(quán)力，其權(quán)力來(lái)源為《憲法》第56條，具體表現(xiàn)為在保障地方人民對(duì)轄區(qū)內(nèi)稅源課稅的同意權(quán)前提下賦予的地方課稅權(quán)力。

單一制的政體結(jié)構(gòu)意味著國(guó)家主權(quán)直接源于人民的授權(quán)，國(guó)家主權(quán)自治體現(xiàn)的是整個(gè)國(guó)家人民的自治，二者之間沒(méi)有中介，國(guó)家主權(quán)再通過(guò)法律(甚至是憲法)授予地方權(quán)力(包括地方自治權(quán)力)，地方自治權(quán)力來(lái)源于主權(quán)國(guó)家的授權(quán)，在這里，人民整體直接授權(quán)形成國(guó)家主權(quán)，國(guó)家主權(quán)通過(guò)法治化的方式授予地方權(quán)力，權(quán)力流向遵循著人民→國(guó)家→地方的邏輯而進(jìn)行，先有中央后有地方是單一制國(guó)家的發(fā)生學(xué)上的邏輯。*參見(jiàn)杜承銘：《論特別行政區(qū)的授權(quán)性地方自治性質(zhì)及其授權(quán)機(jī)理》，載《暨南學(xué)報(bào)》2015年第6期?；趩我恢普w結(jié)構(gòu)和地方自治平衡的考量，我國(guó)法定外地方稅立法權(quán)應(yīng)該在制度保障學(xué)說(shuō)的理論下進(jìn)行構(gòu)建，即由中央依據(jù)《憲法》的保障進(jìn)行授權(quán)，這種《憲法》的保障主要體現(xiàn)為“稅收法定”的引申。

法定外地方稅立法權(quán)的授權(quán)應(yīng)是一般授權(quán)，這種一般授權(quán)相當(dāng)于概括授權(quán)，即將法定外地方稅的完整性權(quán)利全部授予地方，使地方享有創(chuàng)設(shè)、決定和調(diào)整法定外地方稅的全部權(quán)利內(nèi)容，不同于法定地方稅的法條具體授權(quán)。法定外地方稅立法權(quán)的一般授權(quán)使地方獲得對(duì)具有性特點(diǎn)的稅源開(kāi)征新稅種的權(quán)力，諸如對(duì)本轄區(qū)內(nèi)特有的大宗產(chǎn)物課征特產(chǎn)稅、對(duì)本區(qū)域具有稅收特征的收費(fèi)或基金改成地方稅種的權(quán)力。*參見(jiàn)朱云飛、成軍：《中國(guó)地方稅體系現(xiàn)狀與構(gòu)建研究》，載《廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013第4期。法定外地方稅立法權(quán)的明確授權(quán)不僅是對(duì)我國(guó)單一制政體原則的恪守，也為突破對(duì)地方稅立法權(quán)明確禁止的現(xiàn)有政策性文件提供了依據(jù)，進(jìn)而為地方的法定外地方稅立法提供明確的指引。

我國(guó)法定外地方稅立法權(quán)一般授權(quán)的具體載體可以由《立法法》實(shí)現(xiàn)，而且目前《立法法》已經(jīng)授權(quán)“設(shè)區(qū)的市”的人大及其常委會(huì)可以制定“地方性法規(guī)”，這為地方稅收立法提供了可能。但遺憾的是，2015年《立法法》修改后，就稅收立法而言，國(guó)務(wù)院于何種情形可以被授權(quán)，《立法法》作了明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序限定，而對(duì)地方的授權(quán)立法卻只字未提。*參見(jiàn)熊偉：《稅收法定原則與地方財(cái)政自主—關(guān)于地方稅縱向授權(quán)立法的斷想》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第1期。只是延續(xù)舊《立法法》的規(guī)定，限定地方立法內(nèi)容為“國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)、各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)、民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度……”等以外的事項(xiàng)，*參見(jiàn)《立法法》第8條。尤其是“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”事項(xiàng)中稅種之范圍的模糊，容易引起此稅種包含法定外地方稅的誤解。鑒此，《立法法》需要對(duì)法定外地方稅收立法進(jìn)行明確的一般授權(quán)，以對(duì)稅收立法完全屬于中央立法范圍的誤解進(jìn)行釋疑。

(二)法定外地方稅立法權(quán)的依據(jù)：準(zhǔn)則性的標(biāo)準(zhǔn)立法

概括性的中央授權(quán)構(gòu)成了法定外地方稅立法權(quán)的權(quán)源，那么，何以成為法定外地方稅立法權(quán)的依據(jù)，法定外地方稅的準(zhǔn)則性立法不失為規(guī)范和控制法定外地方稅立法的可選路徑。

法定外地方稅的準(zhǔn)則性立法具有表示各地方進(jìn)行法定外地方稅的立法(法定外地方稅法律依據(jù))時(shí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)。雖然法定外地方稅的準(zhǔn)則性立法具有標(biāo)準(zhǔn)法的性質(zhì)，但它不是單純的標(biāo)準(zhǔn)法，而是帶有框架法性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)法。也就是說(shuō)，即便是享有固有課稅權(quán)的地方也要在作為國(guó)家的法律的“地方稅法”的約束性規(guī)定的范圍內(nèi)制定條例。*參見(jiàn)[日]北野弘久：《稅法學(xué)原論》，陳剛等譯，中國(guó)檢察出版社2001年版，第72頁(yè)。如此而言，法定外地方稅的立法也是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，并且不會(huì)與現(xiàn)有法律有所沖突。

法定外地方稅的準(zhǔn)則性立法一般表現(xiàn)為地方稅通則的形式，并以此明確法定外地方稅的界限和范圍。一方面，地方稅通則需要厘定法定地方稅與法定外地方稅的邊界，從我國(guó)目前央地財(cái)政現(xiàn)實(shí)來(lái)看，更重要的是將部分法定地方稅轉(zhuǎn)化為法定稅，例如煙葉稅。另一方面，地方稅通則應(yīng)該明確法定外地方稅的范圍，同時(shí)與地方收費(fèi)有所區(qū)分，即除了主體間存在具體對(duì)價(jià)的給付外，現(xiàn)有的地方基金或者具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)都存在轉(zhuǎn)為法定外地方稅的可能。

雖然法定地方稅收益權(quán)最終歸屬地方，但鑒于其具有全國(guó)統(tǒng)一性和普遍性，也不適合由地方立法，而由中央統(tǒng)一立法。這也構(gòu)成了地方稅收立法的禁區(qū)，具體可以通過(guò)地方稅通則列舉法定外地方稅立法權(quán)的除外(禁止)事項(xiàng)，例如規(guī)定下列事項(xiàng)由中央課稅：*參見(jiàn)蔡茂寅：《地方財(cái)政權(quán)之保障》，載劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)前沿問(wèn)題研究——地方財(cái)稅法制的改革與發(fā)展》，法律出版社2014年版，第58頁(yè)。(1)適合作為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策工具的稅收；(2)具有量能及重分配作用的累進(jìn)稅；(3)稅基在各行政區(qū)區(qū)間高度分布不均現(xiàn)象或高度流通的稅收；(4)容易形成稅收輸出的稅目。就具體稅種而言，我國(guó)當(dāng)前的法定地方稅主要包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、車(chē)船稅和契稅等稅種。

就地方稅通則的具體內(nèi)容而言，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“地方稅通則”將法定外地方稅分為特別稅課、臨時(shí)稅課和附加稅課。其中，特別稅課是指為適應(yīng)地方自治之需要，經(jīng)議會(huì)立法課征的稅收。臨時(shí)稅課是各級(jí)政府為適應(yīng)特別需要，經(jīng)各級(jí)議會(huì)立法，舉辦臨時(shí)性質(zhì)的課稅，臨時(shí)稅課應(yīng)指明課征該稅課的目的，并應(yīng)對(duì)所開(kāi)征的臨時(shí)稅課指定用途，并開(kāi)立?？顚簟８郊佣愓n是指在現(xiàn)有國(guó)稅或者法定地方稅基礎(chǔ)上附加一定的稅率課稅，這種法定外地方稅種的上位分類，也是值得借鑒的。地方稅通則作為地方進(jìn)行法定外地方稅立法的準(zhǔn)則性依據(jù)，其規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)該是基于地方治理事項(xiàng)而予以課征的稅收，主要包括以下內(nèi)容：*參見(jiàn)陳清秀：《現(xiàn)代稅法原理與國(guó)際稅法》，臺(tái)灣地區(qū)元照出版社2008年版，第678-679頁(yè)。(1)地方政府轄區(qū)內(nèi)的有住所、居所和房屋的人；(2)地方政府轄區(qū)內(nèi)有營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的人；(3)由地方政府轄區(qū)內(nèi)的土地、房屋或財(cái)產(chǎn)以及該財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的收入，或在該地方政府轄區(qū)內(nèi)所從事的行為。從我國(guó)地方現(xiàn)實(shí)來(lái)看，目前更為迫切的是將部分收費(fèi)和基金轉(zhuǎn)為法定外地方稅，尤其是針對(duì)不特定對(duì)象課征并向地方公共支出的非稅項(xiàng)目，而對(duì)一些具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)的政府性基金也可以轉(zhuǎn)為地方特別稅，進(jìn)而使地方進(jìn)入稅收財(cái)政，并受?chē)?yán)苛的稅法規(guī)則規(guī)范。

以地方稅通則作為法定外地方稅立法權(quán)的依據(jù)，首先是對(duì)“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則”的遵守，可以進(jìn)一步補(bǔ)足其合憲性。同時(shí)，對(duì)法定外地方稅作統(tǒng)一立法標(biāo)準(zhǔn)，可以控制地方的法定外稅收立法權(quán)，使地方在既有法律控制下行使稅收立法權(quán)的行為。另外，地方稅通則僅僅是對(duì)地方稅收立法的框架性規(guī)范和約束，同樣可以實(shí)現(xiàn)地方稅收立法的自主權(quán)。鑒此，地方的法定外地方稅立法權(quán)可以在概括性的中央授權(quán)以及地方稅通則的準(zhǔn)則性立法下合法享有。

四、法定外地方稅立法權(quán)的合法性行使

《立法法》的一般性授權(quán)和地方稅通則準(zhǔn)則性指引保障了中央對(duì)地方進(jìn)行法定外地方稅立法的合法性控制，但法定外地方稅立法的合法性行使最終尚需依賴地方的正當(dāng)性行使，而法定外地方稅立法正當(dāng)行使的核心在于恪守地方“法律”保留原則。一般而言，法律保留指的是特定事務(wù)或領(lǐng)域內(nèi)事項(xiàng)之處理，保留由立法者制定法律為之，而其所欲排除或限制的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)者，乃立法權(quán)以外的所有國(guó)家權(quán)力，主要是行政權(quán)。*參見(jiàn)蔡宗珍：《法律保留思想及其發(fā)展的制度關(guān)聯(lián)要素探微》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2010年第3期。由此觀之，法定外地方稅的決定權(quán)和具體要素的確定權(quán)需要由地方立法機(jī)關(guān)保留。

“無(wú)代表不納稅”，就地方而言，法定外地方稅收法定或“代表”的形式表現(xiàn)為地方條例主義，即法定外地方稅立法必須制定地方性法規(guī)(條例)。一方面，地方性法規(guī)也是代表人民的立法機(jī)關(guān)同意課稅的形式，本質(zhì)上表征了其經(jīng)過(guò)人民的同意。另一方面，只有通過(guò)立法機(jī)關(guān)的審批，地方才有法定外地方稅的課稅權(quán)。

地方稅收法定的形式即以地方性法規(guī)作為法定外課稅的依據(jù)，法定外地方稅條例的形式既可以是特定的法定外地方稅法，還可以是其他單行地方性法規(guī)。《憲法》第56條的“人民有依法律納稅之義務(wù)”，指有關(guān)納稅義務(wù)應(yīng)以法律定之，并未限制其應(yīng)規(guī)定于何種法律。法律基于特定目的，而以內(nèi)容具體、范圍明確之方式，就征收稅捐所為之授權(quán)規(guī)定，并非憲法所不許。*參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)大法官解釋釋字第346號(hào)。但不論該條例是以何種形式規(guī)定征稅的事項(xiàng)，都必須要以地方稅法的規(guī)定為準(zhǔn)則。反之，法定外地方稅的規(guī)定只有通過(guò)條例才能對(duì)地方人民起到法律上的作用。*參見(jiàn)[日]北野弘久：《稅法學(xué)原論》，陳剛等譯，中國(guó)檢察出版社2001年版，第72頁(yè)。

稅收法定的第一層面為稅收要素法定，即要求納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅收優(yōu)惠等稅收基本要素應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，第二個(gè)層面為稅收要素確定，即要求稅法的規(guī)定必須盡量明確，避免出現(xiàn)漏洞和歧義。*參見(jiàn)劉劍文：《落實(shí)稅收法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑》，載《政法論壇》2015年第3期。同樣，地方稅收條例主義不僅要求以地方性法規(guī)作為人民同意課征法定外地方稅的形式，還需要法定外地方稅的構(gòu)成要件必須以地方性法規(guī)明確規(guī)定。法定外地方稅構(gòu)成要件的不明確也是當(dāng)前實(shí)踐中比較突出的問(wèn)題，例如上述浙江省的集鎮(zhèn)配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)雖然已經(jīng)以條例的形式做出規(guī)定，但對(duì)其具體構(gòu)成要件卻尚未明確，而是授權(quán)地方行政機(jī)關(guān)規(guī)定。

“從更高層次上看，立法主導(dǎo)是財(cái)政法定的初步階段，只是形式上的‘財(cái)政法定’，即主要關(guān)注法律在程序上的形式理性。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)重視法律的正當(dāng)性，走向?qū)嵸|(zhì)上的‘財(cái)政法定’，人大不光要立法，還應(yīng)立‘良法’?！?參見(jiàn)劉劍文：《論財(cái)政法定原則—一種權(quán)力法治化的現(xiàn)代探索》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第4期。法定外地方稅在形式上由代表人民的地方立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)，其實(shí)質(zhì)在于保障地方納稅人的權(quán)利，那么，人民通過(guò)立法機(jī)關(guān)行使法定外地方稅創(chuàng)設(shè)權(quán)的能力同樣至關(guān)重要。另外，當(dāng)前我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)存在虛置以及具體實(shí)質(zhì)的稅收立法仍然旁落行政機(jī)關(guān)等現(xiàn)象，無(wú)不影響法定外地方稅收的立法。因此，應(yīng)強(qiáng)化地方人大進(jìn)行法定外地方稅立法的能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的稅收“民”定，以保護(hù)地方納稅人的權(quán)利。

地方稅收條例主義原則的遵守并不完全否定地方稅收授權(quán)立法的存在，也就是說(shuō)，地方稅收體例主義也是相對(duì)稅收法定。我們必須認(rèn)識(shí)到，稅收立法有其發(fā)展的客觀規(guī)律，尤其是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)且代議制度并未成熟的時(shí)期，一律排斥授權(quán)立法，并不是落實(shí)稅收法定原則的最佳選擇。*參見(jiàn)徐陽(yáng)光：《民主與專業(yè)的平衡:稅收法定原則的中國(guó)進(jìn)路》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期。因此，我們應(yīng)明確法定外地方稅的稅收主體、稅收客體、稅基與稅率等核心要素由地方性法規(guī)規(guī)定，而對(duì)于稅收優(yōu)惠權(quán)等非核心要素可以授權(quán)地方政府予以調(diào)整。但是法定外地方稅授權(quán)立法必須嚴(yán)格遵循法定的程序規(guī)則，貫徹“要求稅收立法授權(quán)的范圍、目的必須明確、具體，嚴(yán)格禁止在稅收立法領(lǐng)域進(jìn)行一般性、空白性委任稅收立法”。*參見(jiàn)朱大旗：《論稅收法定原則的精神實(shí)質(zhì)及其落實(shí)》，載《國(guó)際稅收》2014年第5期。

結(jié)語(yǔ)

地方稅立法權(quán)僅指地方對(duì)法定外地方稅的創(chuàng)設(shè)權(quán)，當(dāng)然包括稅率調(diào)整權(quán)和稅收優(yōu)惠決定權(quán)等稅收創(chuàng)設(shè)權(quán)的下位權(quán)力，這也構(gòu)成了實(shí)質(zhì)意義上的地方稅立法權(quán)。從我國(guó)現(xiàn)有的法律解釋來(lái)看，目前法律并未明文禁止法定外地方稅立法權(quán)，也不構(gòu)成法定外地方稅創(chuàng)設(shè)權(quán)的法律障礙。基于“單一制”的政體結(jié)構(gòu)和當(dāng)前地方稅收立法政策性禁錮的現(xiàn)實(shí)需要，法定外地方稅立法權(quán)仍需概括性的中央授權(quán)，由《立法法》實(shí)現(xiàn)，并且以地方稅通則的準(zhǔn)則性立法作為標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。至于法定外地方稅立法權(quán)的合法行使，應(yīng)不無(wú)例外的恪守地方稅條例主義，表現(xiàn)為以地方性法規(guī)的形式明確法定外地方稅的構(gòu)成要素，即以法定外地方稅條例作為地方向轄區(qū)內(nèi)人民課稅的依據(jù)，如此方能做到法定外地方稅的合法性享有和行使。法定外地方稅的確定和立法授權(quán)不僅可以使地方存在的諸多收費(fèi)和基金轉(zhuǎn)為稅內(nèi)課征，而且使法定外地方稅從法外運(yùn)行到法內(nèi)行使，進(jìn)而規(guī)范地方的法定外稅收立法。同時(shí)，地方稅收立法也使地方在稅收法定的約束下尋求具有特色的地方財(cái)源，課征獨(dú)立的地方稅，不僅為地方財(cái)政自主權(quán)的突破提供契機(jī)，也為地方獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任提供了前提。當(dāng)然，法定外地方稅主要解決地方稅收立法權(quán)問(wèn)題，倘若以此完全化解地方財(cái)源問(wèn)題，恐怕難以奏效，對(duì)于地方財(cái)力薄弱問(wèn)題，在稅收立法中央集權(quán)的國(guó)家應(yīng)主要依賴于中央與地方稅收收益權(quán)的分享以及中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以化解。

[責(zé)任編輯：吳巖]

Subject:On the Evidence and Practice of the Legislative Power of Local Tax outside the Law in China

Authoramp;unit:BI Jinping

(Law School,Anhui University,Anhui Hefei 230601,China)

Because there is no local tax legislative power, local finance rely on public finance, public debt finance and fee finance and other informal sources of finance. However, obtaining revenue by informal sources of finance, it not only greatly reduces the ability to raise financial resources and norms, But conflict with the legal concept of the revenue state. In view of this, our country can give local the legislative power of local tax outside the law, and then obtain stable and normative local financial sources. From the perspective of rechtsdogmatik, China's current law does not expressly prohibit the legislative power of local tax outside the law, it still need laws to stipulate explicitly that achieving the authorization of the central government and break through the constraints of existing policy documents, in order to protect and regulate the local tax legislative power. The legislative power of local tax outside the law should not only operate under the general authorization of the Legislation Law, but also need the Rules for Local Tax as a basis for the criteria. Meanwhile, the legislative power of local tax outside the law needs to follow the local tax regulations doctrine, and clears its constituent elements by local regulations.

local tax outside the law; tax legislative power; legality; local tax regulations doctrine

2017-09-20

畢金平(1975-)，男，安徽肥東人，法學(xué)博士，安徽大學(xué)法學(xué)院暨經(jīng)濟(jì)法制研究中心副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

D901

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1009-8003(2017)06-0098-09