基于“Smart Growth”的土地開發(fā)利用政策研究

梁婷+李陽

摘 要：土地，是人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)，是我們進行一切生產(chǎn)和生活不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類社會和自然界十分稀缺的資源之一?？墒牵S著我國人口的不斷增加和城市化進程的不斷加快，尤其是一些地方政府急功近利，大搞開發(fā)區(qū)建設(shè)與大學城建設(shè)，而忽視對土地的合理開發(fā)利用，導致土地被大量征用。在被征用的土地中，一部分已經(jīng)被開發(fā)，還有一部分長期處于閑置和荒廢的狀態(tài)。美國提出的“Smart Growth”雖然是為城市合理發(fā)展而提出的，但其本身對保護與合理、有效利用土地卻有十分積極的意義。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)利用；“Smart Growth”；政策建議

中圖分類號：F207 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）29-0104-02

一、我國土地開發(fā)利用現(xiàn)狀

（一）我國土地資源的特征

我國土地資源的主要特征是總量大、人均低、質(zhì)量差、區(qū)域差異嚴重、耕地資源總體質(zhì)量不高、難以開發(fā)利用的土地占比例較大、后備土地資源潛力不足等。

（二）我國土地開發(fā)利用存在的主要問題

目前，我國土地開發(fā)利用主要存在以下問題：

一是城市化進程造成耕地面積不斷減少。造成耕地面積不斷減少的原因較多，其中新城區(qū)開發(fā)是一個主要原因，也是一個威脅最大的原因。在我國城市化進程中，城市用地規(guī)模快速增長和城市面積急劇增長，城市建設(shè)出現(xiàn)無限制的低密度的發(fā)展趨勢。

二是土地利用率低，浪費現(xiàn)象嚴重。在1995年到2004年之間，伴隨著城市化進程，我國城市人口增加了54.33%，而城市建成區(qū)面積卻上升了85.95%，二者之比超過了國際上的合理值。僅從這一統(tǒng)計數(shù)據(jù)中就可看出我國在城市化進程中存在著土地利用率低的現(xiàn)象。這種土地低利用率的現(xiàn)象，我們可將其稱為對土地的隱性浪費。

三是土地開發(fā)利用引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題嚴重。一方面，由于對土地的過度開發(fā)利用，導致植被減少、水土流失、土地沙化和地力減退等問題；另一方面，由于城市化、工業(yè)化的發(fā)展，污染現(xiàn)象也十分嚴重，導致大量污染物質(zhì)排入河流最終影響到農(nóng)田。這方面的問題其實也是第一個方面原因?qū)е碌慕Y(jié)果。

二、“Smart Growth” 對我國土地合理開發(fā)利用的借鑒意義

（一）“Smart Growth”的內(nèi)涵

“Smart Growth”是一項涵蓋了多維的城市發(fā)展綜合策略，它將城市發(fā)展融入到區(qū)域整體生態(tài)體系和人與社會和諧發(fā)展的目標中，以城市增長邊界、TOD和內(nèi)城或老城廢棄地再利用等為主要內(nèi)容。其實質(zhì)是通過限制土地低密度蔓延、鼓勵城市空間的高效集約利用來促進城市整體的可持續(xù)發(fā)展。其目標是通過規(guī)劃建設(shè)緊湊型城市和社區(qū)，充分發(fā)揮或重新挖掘老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的效力與潛力，提供多樣化交通（以步行和自行車為主）和居住選擇促進土地集約、高效利用，控制城市無限制蔓延。

（二）“Smart Growth”在我國的適用性問題

美國的工業(yè)化與城市化進程都比我國早，因此美國在城市化進程中所遇到的問題我們可能也將面臨。事實證明，我們目前在城市新區(qū)開發(fā)中的確或多或少地存在美國遭遇過的問題。目前，我國在城市空間擴展上存在以下問題：以“GDP”增長為核心和導向的城市空間擴展；城市用地規(guī)?？焖僭鲩L從而大肆占用耕地；城市建設(shè)規(guī)劃盲目求大、貪圖奢華、缺乏考察，大搞形象工程和政績工程；城市發(fā)展及其模式選擇只重速度，不重質(zhì)量；城市土地利用率低，呈低密度、外延式擴展?！癝mart Growth”正是基于此而提出，因此不管其理念還是其內(nèi)容均對我國的土地開發(fā)利用有十分積極的借鑒意義。

3.“Smart Growth”對我國土地合理開發(fā)利用的積極意義

“Smart Growth”這一全新理念的提出是城市發(fā)展觀念上的變革，其倡導的優(yōu)先考慮將城市新增用地需求引導至已經(jīng)開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，減少侵占城市建設(shè)用地以及堅持高密度化、集約化、混合利用的用地模式等內(nèi)容對指導我國土地集約利用與城市新區(qū)開發(fā)具有重要的意義。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，“Smart Growth”強調(diào)土地混合使用。土地混合使用的實質(zhì)是指將不同使用功能的各種設(shè)施有機整合在同一片土地上，以達到提高土地使用率的目的，進而達到節(jié)約用地的目的。

其次，“Smart Growth”提出的適合的步行社區(qū)和提供多種交通選擇原則對節(jié)約土地也有其科學性。適合步行社區(qū)、多功能社區(qū)和多種交通選擇社區(qū)減少了人們對小汽車的需求，也提高了人們辦事的效率。這樣，一則有利于環(huán)境保護，二則降低了對路在寬、大方面的需求，從而節(jié)約了用地。對路的要求降低，也同時制約了新城區(qū)的不斷蔓延，最終還是節(jié)約了土地。以上兩條均對我們在新區(qū)規(guī)劃時提出了新的要求。

最后，“Smart Growth”強調(diào)強化現(xiàn)有社區(qū)的發(fā)展。這就要求我們政府在開發(fā)新區(qū)的同時，更要注重對已有城區(qū)、社區(qū)的開發(fā)與潛力挖掘。已有社區(qū)和城區(qū)有其固有的優(yōu)勢，如各種基礎(chǔ)設(shè)施健全、資源較易獲得等，如果我們能充分挖掘它們的潛力加以改造，則不僅節(jié)約了運營成本與新開發(fā)成本，而且更節(jié)約了用地。

三、土地開發(fā)利用政策建議

要保證土地的合理開發(fā)利用，政府的政策引導應置首位，通過政策引導人們自覺不自覺地合理、節(jié)約、高效和集約利用土地?；谝陨戏治?，現(xiàn)對我國的土地合理開發(fā)利用政策提以下幾點建議。

（一）嚴格審批新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地，完善我國城市規(guī)劃體系

對新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地的審批，包括對其項目可行性研究報告、規(guī)劃設(shè)計文件等的嚴格審批，尤其在對規(guī)劃設(shè)計文件審批時，要參考“Smart Growth” 的有關(guān)原則，審查其規(guī)劃設(shè)計文件是否滿足土地節(jié)約、集約利用的目標。這就要求我們在編制城市規(guī)劃設(shè)計文件時，要結(jié)合本城市實際，以節(jié)約用地為原則，既注重當前，又要注重長遠。對不切本地實際、一味貪大求洋的現(xiàn)象要堅決予以制止。國家在審批各城市發(fā)展規(guī)劃文件時，應結(jié)合每個城市的發(fā)展定位，制定其城市發(fā)展邊界，這樣便從宏觀上對土地合理開發(fā)利用畫上了紅線，從事前控制了對土地的不合理開發(fā)利用。另外，在審批土地時，一定要建立健全土地審批制度，并加強跟蹤調(diào)查，嚴防并大力處罰開發(fā)商或地方政府以“化整為零”等不正當方式獲取大面積土地使用權(quán)的違法現(xiàn)象。endprint

（二）以科學發(fā)展觀為指導，改變發(fā)展觀念

改革開放以后，由于我們求變心切，在發(fā)展觀上以“GDP”為導向，注重經(jīng)濟發(fā)展，忽略社會發(fā)展和人的全面發(fā)展；注重經(jīng)濟的快速發(fā)展，而不注重經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。這種發(fā)展觀反映在城市發(fā)展上，就是“GDP”增長為導向的城市發(fā)展模式。比如，有的地方政府為了改善當?shù)氐拿婷?，擴大地方財政收入，解決地方就業(yè)問題，往往以很多“優(yōu)惠政策”擴大土地供給，從而吸引投資。一方面造成土地資源大量浪費，另一方面有的企業(yè)排放的污染物嚴重破壞了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，對當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活構(gòu)成了嚴重威脅。這些教訓都是有的。正基于此，黨中央提出科學發(fā)展觀，就是實現(xiàn)人與經(jīng)濟社會的全面、和諧發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。這要求我們?nèi)珖舷略诖龠M經(jīng)濟社會發(fā)展時，務必要將認識統(tǒng)一到“注重當前，更要注重長遠，即經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展”這一觀念上來。要做到這一點，還應對各級地方政府的政績考核標準予以調(diào)整，將其引導到科學發(fā)展這一軌道上來。

（三）加大對已有城區(qū)改造的投資力度，借以減少新城區(qū)開發(fā)對土地的征用

已有城區(qū)配套設(shè)施完善，易于獲得各種資源。政府應加大對已有城區(qū)改造的投資力度，充分挖掘其潛力，讓已有城區(qū)舊貌換新顏，更加富有生機與活力。這樣就減少了新城區(qū)開發(fā)中對土地的征用及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用。不能因為已有城市的設(shè)施陳舊而不加改造利用，轉(zhuǎn)而將眼光投向新區(qū)開發(fā)，這往往在實際上從社會、經(jīng)濟效益等方面來講都是不劃算的。當然也不能一概而論，而應在決定開發(fā)新城區(qū)時，要做好開發(fā)新城區(qū)與改造舊城區(qū)兩種方案的技術(shù)、經(jīng)濟、社會和環(huán)境評價。評價結(jié)果顯示的確需要開發(fā)新城區(qū)時，才能付諸實施。總之，決策一定要科學、可靠。

4.對新區(qū)開發(fā)已征用的土地要進行跟蹤控制，制定政策反對占而不用，以達到保護土地的目的。

前文已談到，在城市新區(qū)開發(fā)中，一些土地并未真正開發(fā)，而是閑置起來。筆者認為，政府不應該把土地使用權(quán)拍賣獲得土地出讓金后就不加管理了，而應對其進行跟蹤。應制定政策，如發(fā)現(xiàn)在規(guī)定的期限內(nèi)仍未動工的，應采取措施或處以罰金，或重新拍賣。總之，不能讓土地的價值付諸東流。這樣做，不僅節(jié)約、保護了土地，而且也擴大了地方財政收入，何樂而不為。

結(jié)語

我國在土地開發(fā)利用中確實存在許多值得深思的問題，本文僅基于糧食安全與“Smart Growth”理論對土地開發(fā)利用進行了政策研究。這是一個新的視角。當然，土地開發(fā)利用問題的研究涉及到各個方面，遠不是糧食安全和“Smart Growth”所能涵蓋，因此研究還存在某種程度上的片面性。希望有更多的人從較為全面的視角研究我國土地開發(fā)利用政策，為決策者提供科學的政策性建議，促使我國在土地合理開發(fā)利用方面取得更大成就。

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[責任編輯 杜 娟]endprint