中國協(xié)商民主的制度化：議題與挑戰(zhàn)

談火生 于曉虹

(清華大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院， 北京 100084)

中國協(xié)商民主的制度化：議題與挑戰(zhàn)

談火生 于曉虹

(清華大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院， 北京 100084)

“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”是全面深化改革的重要內(nèi)容，本文擬將中國協(xié)商民主的制度化置于比較的視野中來加以觀察，從三個方面探討中國協(xié)商民主的制度化及其面臨的挑戰(zhàn)。本文認為，近年來各協(xié)商渠道在制度創(chuàng)新方面取得了很大的成績，但是也面臨著一些挑戰(zhàn)：思想誤區(qū)妨礙制度創(chuàng)新、制度創(chuàng)新動力不足；中國協(xié)商民主體系的基本框架已經(jīng)形成，但公共領(lǐng)域發(fā)育不充分成為協(xié)商民主制度化的一個短板；功能添加型的制度創(chuàng)新使協(xié)商制度與其他政治制度之間可以實現(xiàn)無縫銜接，但社會組織協(xié)商與既有制度安排之間的銜接機制有待進一步完善。

協(xié)商民主; 制度化; 制度創(chuàng)新; 協(xié)商民主體系

2012年，中共中央在十八大報告中提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”；次年的十八屆三中全會進一步明確為“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，建立“程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”；2014年年初，中共中央政治局常委會將制定《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)作為常委會工作要點；2015年2月，《意見》正式頒布，對協(xié)商民主制度化建設(shè)提出了完整的構(gòu)想和具體的要求，提出了七大協(xié)商渠道，并強調(diào)不同渠道之間的銜接配合。①黨的十九大報告著重強調(diào)，要“加強協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。有意思的是，也是在2012年，西方學(xué)界出版了一本著作——《協(xié)商系統(tǒng)》，強調(diào)從系統(tǒng)的角度來思考協(xié)商民主的制度化問題。②其實，早在1998年，當詹姆斯·博曼(James Bohman)稱“一個協(xié)商民主的時代來臨”時他就已經(jīng)注意到，協(xié)商民主的實踐可行性問題可能是協(xié)商民主理論研究下一個階段的重要議程。③事實也確實如其所料，自2000年以來，關(guān)于協(xié)商民主的研究越來越集中在協(xié)商民主的制度設(shè)計問題上。正如西蒙·錢伯斯(Simone Chambers)所言：協(xié)商民主越來越從一種“理論陳述”轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“可操作的原理”。④

大體而言，關(guān)于協(xié)商民主制度化的研究主要集中在以下三個方面：1、協(xié)商民主的制度創(chuàng)新；2、不同的協(xié)商渠道之間如何相互銜接；3、協(xié)商制度如何與既有的制度安排進行對接？就此而言，中國與西方國家所面臨的問題是一樣的，只不過其表現(xiàn)形態(tài)和所要應(yīng)對的挑戰(zhàn)與其他國家有所不同。本文將沿著這一線索討論中國協(xié)商民主制度化的三個議題及其面臨的挑戰(zhàn)：協(xié)商民主制度創(chuàng)新及其面臨的主要問題：思想誤區(qū)妨礙制度創(chuàng)新、制度創(chuàng)新動力不足(第一節(jié))；協(xié)商制度之間的相互銜接及其面臨的主要問題：公共領(lǐng)域發(fā)育不充分(第二節(jié))；協(xié)商制度與其他政治制度之間的關(guān)系，以及其所面臨的主要問題：社會組織協(xié)商與既有制度安排之間的銜接機制有待進一步完善(第三節(jié))。盡管本文的研究對象是中國協(xié)商民主的制度化，但是，本文希望將其置于比較的視野中來加以觀察。⑤

一、中國協(xié)商民主的制度創(chuàng)新：成就與不足

協(xié)商民主制度化的第一個議題是制度創(chuàng)新。就實踐而言，協(xié)商民主在中國并非全新的事物，中國在建國初期就建立了政治協(xié)商制度。但是，從協(xié)商民主的角度來闡釋政治協(xié)商制度，并將協(xié)商民主提升到國家戰(zhàn)略層次，寫入黨的十八大報告，要求將協(xié)商實踐從政治協(xié)商擴展到立法協(xié)商、行政協(xié)商和社會協(xié)商，這卻是一個新的要求，因此，如何在各個領(lǐng)域開展協(xié)商民主的探索創(chuàng)新是協(xié)商民主制度化的前提。按照改革開放以來的經(jīng)驗，制度化既不可能按照理論的推導(dǎo)憑空地構(gòu)想各種制度安排，也不可能照搬其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，它一定是在鼓勵各地區(qū)各領(lǐng)域探索創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，通過比較，將那些行之有效的做法固化，將其上升為制度規(guī)范。事實上，近些年來，各地各領(lǐng)域也確實在協(xié)商民主建設(shè)方面進行了很多有益的探索。同時，協(xié)商民主的制度創(chuàng)新也面臨著一些挑戰(zhàn)。

(一)各協(xié)商渠道的制度創(chuàng)新

按照《意見》，中國的協(xié)商民主建設(shè)有七個主要渠道，它們分別是政黨、人大、政府、政協(xié)、人民團體、基層和社會組織；與之對應(yīng)，就有七種協(xié)商形式：政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商。近些年來，這些渠道在各自的工作中都自覺不自覺地進行了大量的協(xié)商民主制度創(chuàng)新?？傮w而言，人民政協(xié)和基層的制度創(chuàng)新最為顯著，人大和政府次之，政黨、人民團體和社會組織在協(xié)商方面的制度創(chuàng)新相對較弱。

在人大方面，立法工作越來越透明，社會的參與程度越來越深，從立法計劃的提出、法案的起草到法律的通過，整個流程都能看到公眾的身影。除了早已有之的立法座談和立法論證、向全社會公布法規(guī)草案征求民意等傳統(tǒng)機制外，各地人大又摸索出很多新的社會參與機制。例如，公開征求立法計劃的意見，從源頭上充分體現(xiàn)“立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志”；立法草案委托起草制度，以彌補了人大及其常委會的工作部門專業(yè)知識不足的問題，規(guī)避委托立法中的部門利益滲透問題；公民旁聽地方人大會議制度，充分體現(xiàn)公民的知情權(quán)。與此同時，哈爾濱、上海、無錫、溫嶺等地還開展參與式預(yù)算改革，將協(xié)商民主嵌入預(yù)算工作之中。

在政府方面，政府在決策時除了加強與人大代表、政協(xié)委員以及民主黨派、無黨派人士、工商聯(lián)等的溝通協(xié)商外，越來越重視與社會各界開展協(xié)商，如邀請相關(guān)專家學(xué)者開展咨詢論證；召開聽證會，聽取社會各方面尤其是利益相關(guān)方的意見；與相關(guān)人民團體、社會組織以及群眾代表進行溝通協(xié)商。“十二五”規(guī)劃的編制過程就是政府協(xié)商的典范，它“可能是世界上最大規(guī)模人員所參與的民主化過程，成為政治領(lǐng)導(dǎo)人、各地負責(zé)人、專家學(xué)者、各方英才以及人民大眾共同參與設(shè)計公共政策的過程”。⑥一些地方政府還嘗試通過購買服務(wù)，委托社會組織有效開展協(xié)商活動。例如，自2012年以來，濰坊市教育局先后就多項教育政策，包括：教育督導(dǎo)政策調(diào)整、師德建設(shè)、有償家教治理、學(xué)生體質(zhì)健康促進行動等，委托濰坊市教育政策研究院組織協(xié)商聽證。⑦

在政協(xié)方面，自2005年和2006年兩個5號文件頒布以來，政協(xié)在協(xié)商民主制度創(chuàng)新方面成績最為顯著。一方面，人民政協(xié)不斷完善政協(xié)會議及其他協(xié)商形式，增加專題議政性常委會議和專題協(xié)商會次數(shù)，完善專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商機制，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等新形式。另一方面，探索制定協(xié)商計劃，將政協(xié)協(xié)商與黨委政府工作緊密結(jié)合。政協(xié)在制度創(chuàng)新方面最引人注目的是雙周協(xié)商座談會。2013年10月22日，在時隔48年之后全國政協(xié)重啟雙周協(xié)商座談會，對具體的協(xié)商形式和相關(guān)的制度保障進行了有益的探索，有效地貫通了專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，使四種重要協(xié)商形式集中在一個平臺上展現(xiàn)。至2017年9月，雙周協(xié)商座談會已成功舉辦74次。在全國政協(xié)的示范效應(yīng)之下，很多地方政協(xié)也舉辦類似的協(xié)商座談會，有的也保持雙周的頻率(如天津市政協(xié)、北京市海淀區(qū)政協(xié))，有的則因地制宜，將其調(diào)整為月度協(xié)商座談會(如湖北省政協(xié)、陜西省政協(xié))或雙月協(xié)商座談會(如青海省政協(xié)、濟南市政協(xié)、青島市政協(xié))。⑧

各地基層政府和基層群眾自治組織在治理壓力的驅(qū)動下進行了形式多樣的協(xié)商制度創(chuàng)新。其中，最有名的就是浙江溫嶺的民主懇談會。溫嶺的民主懇談會自1999年建立以來，不斷創(chuàng)新，已經(jīng)成為中國基層協(xié)商民主的樣板，不僅應(yīng)用范圍廣，制度化程度高，而且很巧妙地將國外的一些協(xié)商民主技術(shù)嵌入土生土長的民主懇談之中。⑨除了浙江溫嶺的民主懇談會之外，吉林省安圖縣的群眾訴求服務(wù)中心、四川彭州的社會協(xié)商對話會議制度，上海市靜安區(qū)靜安寺街道居民議事會等也都是比較成功的做法。⑩

社會組織一方面積極參與各渠道的協(xié)商活動，乃至參與到全球治理的過程之中。例如，北京市青少年法律援助與研究中心、北京市農(nóng)民工法律援助與研究中心多次參與北京市人大和全國人大的相關(guān)立法協(xié)商，并提供專業(yè)嚴謹?shù)牧⒎ńㄗh。2009年，在哥本哈根世界氣候大會上，來自中國的山水、地球村、青年應(yīng)對氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)等本土NGOs參加了大會，發(fā)揮了積極作用。另一方面，社會組織也主動開展公共事務(wù)協(xié)商。例如，國務(wù)院頒行的《民用建筑節(jié)能條例》，對于室內(nèi)空調(diào)溫度設(shè)置做出了夏季不得低于26攝氏度、冬季不得高于20攝氏度的規(guī)定，這一條款就得益于以自然之友為代表的環(huán)保NGO組織(ENGO)的長期努力，它們發(fā)起倡議行動，并最終使政府認同了這一理念。

(二)挑戰(zhàn)：思想誤區(qū)和動力不足

中國的協(xié)商民主建設(shè)在制度創(chuàng)新方面也面臨著挑戰(zhàn)，它主要表現(xiàn)在兩個方面：一是思想誤區(qū)妨礙了制度創(chuàng)新；二是制度創(chuàng)新的動力不足。

一方面，思想誤區(qū)妨礙了制度創(chuàng)新。觀念決定行動，作為一種新的觀念，協(xié)商民主常常被誤讀，我們可以通過兩個例子來說明由于誤讀所導(dǎo)致的思想誤區(qū)是如何妨礙制度創(chuàng)新的。

第一個例子是對“協(xié)商”概念的誤讀，將“協(xié)商”理解為“博弈”或“妥協(xié)”。在實踐中，很多人都將協(xié)商民主理解為提供一個平臺，讓相關(guān)方進行利益博弈的過程；或者將協(xié)商理解為討價還價、相互妥協(xié)。事實上，協(xié)商民主的產(chǎn)生恰恰是試圖超越利益博弈的政治觀，將政治建立在理性、討論的基礎(chǔ)之上，而不是力量對比的基礎(chǔ)之上；將政治建立在公共利益的考量之上，而不是私利競逐的基礎(chǔ)之上；將政治建立在對共識的追求之上，而不是對政策的控制之上。

但正是基于將協(xié)商等同于博弈或妥協(xié)，有人認為，人大不應(yīng)該開展協(xié)商民主，因為人大是依法辦事，不需要協(xié)商。如果開展協(xié)商民主，就有可能將立法過程變成利益博弈，這不符合法律體現(xiàn)人民意志的宗旨；更有甚者，它還可能將法律變成相互妥協(xié)的結(jié)果，從而褻瀆法律的神圣性。與此類似，也有人認為，司法工作中不需要協(xié)商民主，司法是依法審判，法律如何規(guī)定就如何判，不存在妥協(xié)的問題，如果運用協(xié)商來司法，將會犧牲法律的嚴肅性。這樣的思想誤區(qū)無疑會妨礙人大和司法部門在協(xié)商民主制度創(chuàng)新中有所作為。

第二個例子是對政協(xié)參與立法協(xié)商的誤讀。盡管在實踐中各級政協(xié)在立法協(xié)商方面已經(jīng)進行了相當豐富的探索，形成了不同的模式，也取得了很好的效果。但是，在理論上，究竟如何給人民政協(xié)的立法協(xié)商活動予以恰當?shù)亩ㄎ?，這一問題并沒有得到很好的解決，以至于很多人擔(dān)心，人民政協(xié)開展立法協(xié)商會導(dǎo)致兩院制，會形成人民政協(xié)與人大雙峰對峙的局面，從而對我國現(xiàn)有的政治制度構(gòu)架形成沖擊。應(yīng)該說，這種擔(dān)心其實是一種誤解。我國政治體制中人大-政協(xié)的關(guān)系與西方兩院制立法機構(gòu)中兩院之間的關(guān)系，在性質(zhì)、功能定位、制度安排、協(xié)商范圍和協(xié)商的性質(zhì)等方面都存在根本性的區(qū)別，人民政協(xié)開展立法協(xié)商根本不可能導(dǎo)致兩院制。

但是，正是這樣的擔(dān)心束縛了人民政協(xié)制度創(chuàng)新的手腳。我們注意到，《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》在談到人民政協(xié)參與立法協(xié)商時只涉及政府，而有意回避了人大，“在實踐中豐富協(xié)商內(nèi)容。鼓勵各級政協(xié)根據(jù)形勢發(fā)展，圍繞黨和國家中心工作，結(jié)合實際豐富協(xié)商內(nèi)容，拓寬協(xié)商范圍。政府起草一些重要法律法規(guī)的過程中，視情可在政協(xié)聽取意見。充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體等在立法協(xié)商中的作用”。

另一方面，制度創(chuàng)新的動力不足。2015年2月9日頒布的《意見》明確要求，“各地區(qū)各相關(guān)部門要根據(jù)本意見，結(jié)合實際，制定具體實施辦法”。但是，這項要求真正得到落實的只有三個渠道：政黨、政協(xié)和基層。2015年6月底到12月初，中共中央辦公廳先后印發(fā)了《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》(由全國政協(xié)起草)、《關(guān)于加強基層協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》(由基層政權(quán)建設(shè)的主管單位民政部起草)和《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》(由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部起草)，而其他四個渠道的《實施意見》卻一直不見蹤影。

這種現(xiàn)象在一定程度上說明，有些協(xié)商渠道在制度創(chuàng)新方面動力不足。通過分析不同協(xié)商渠道在中國政治架構(gòu)中的位置會發(fā)現(xiàn)，政黨、政協(xié)和基層恰好處于權(quán)力格局的邊緣：政黨、政協(xié)處于橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣，基層處于縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的末端。在通常所稱的四套班子(黨、人大、政府、政協(xié))中，政協(xié)處于最邊緣的位置。盡管我們一般將政協(xié)歸入事實上的國家范疇，但它并不享有任何實質(zhì)性的公共權(quán)力。與之相似，基層群眾自治組織(村委會和居委會)雖然行政化傾向非常嚴重，以至于很多人認為它是政府的末端，但是，它實際上處于社會之中。恰好是這兩個沒有公共權(quán)力的渠道在制度創(chuàng)新方面最為積極，而人大、政府等公權(quán)力部門卻動作不大。在西方國家也存在類似的情況，約翰·德雷澤克(John S. Dryzek)就發(fā)現(xiàn)，美國聯(lián)邦政府從來就對組織普通公民的論壇沒有興趣，所以，協(xié)商民主的制度創(chuàng)新是由大學(xué)里的研究者或基金會等社會組織推動的；法國的議會認為共識會議不具有合法性，甚至將其視為對自身權(quán)威的挑戰(zhàn)。在此，我們不去分析這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，只是想指出不同渠道在既有權(quán)力格局中所處的位置會影響其協(xié)商制度創(chuàng)新的動機。當然，對于不同的渠道而言，動力不足的具體原因可能不一樣。

二、中國的協(xié)商民主體系建設(shè)：框架與特點

協(xié)商民主制度化的第二個議題是體系建設(shè)，也就是不同的協(xié)商制度之間如何銜接起來，共同構(gòu)成一個“程序合理、環(huán)節(jié)完整”的協(xié)商民主體系。十八屆三中全會提出了建設(shè)協(xié)商民主體系的任務(wù)，《意見》更將其具體化為七大渠道，提出了體系化的具體要求，但是，從整體上如何對七大渠道進行定位，各部分之間如何有效地銜接配合，仍是一個需要實踐來回答的問題。在中國，協(xié)商民主體系建設(shè)有其獨特的優(yōu)勢，有一些現(xiàn)成的通道，可以有效地將一些協(xié)商活動與正式的決策機制銜接起來。與此同時，在中國，協(xié)商民主體系建設(shè)也面臨著與西方發(fā)達國家不一樣的問題，如公共領(lǐng)域發(fā)育不充分，這已經(jīng)成為一個短板，對協(xié)商民主體系建設(shè)構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。

(一)中國協(xié)商民主體系的基本框架

1.協(xié)商渠道的定位

我們可以根據(jù)兩個維度對《意見》提出的七大協(xié)商渠道進行定位，這兩個維度是國家—社會維度和咨詢—決策維度。國家—社會維度觀察的是協(xié)商活動發(fā)生的場域，是處于國家正式的制度之中，還是發(fā)生于社會領(lǐng)域；咨詢—協(xié)商維度觀察的是協(xié)商活動的性質(zhì)，協(xié)商活動本身就是決策過程的一部分甚至就是決策本身，還是為決策提供咨詢性意見。根據(jù)這兩個維度，我們可以將七大渠道安置如下：

可以看到，黨內(nèi)協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商屬于國家領(lǐng)域的決策型協(xié)商，它們的協(xié)商過程本身就是決策過程；而政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商則屬于國家領(lǐng)域的咨詢型協(xié)商，它們的協(xié)商過程不是決策過程，只是為中國共產(chǎn)黨、人大、政府的決策提供咨詢性意見建議。在此，有兩個問題需要說明：其一，黨內(nèi)協(xié)商，這是《意見》中沒有提到的，但卻是中國最重要的協(xié)商形式，因為黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨內(nèi)協(xié)商是協(xié)商民主體系的核心。而且，與西方的政黨不同，中國共產(chǎn)黨不是處于社會之中，而是居于國家之中，并且是國家機器的靈魂。其二，政黨協(xié)商專指中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士之間直接進行的政治協(xié)商。民主黨派、人民政協(xié)和人民團體盡管是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，但它們并不是處于社會之中，而是處于國家之中，這是與西方國家非常不同的一個特點。只要看看各民主黨派的主席、政協(xié)主席和人民團體的領(lǐng)導(dǎo)的行政級別就不難理解這一點。

基層協(xié)商屬于社會領(lǐng)域的決策型協(xié)商，協(xié)商過程本身就是決策過程；而社會組織協(xié)商則屬于社會領(lǐng)域的咨詢型協(xié)商，協(xié)商過程不是決策過程，而是為中國共產(chǎn)黨、人大、政府、基層群眾自治組織的決策提供咨詢性意見建議。在此，也有三個問題需要說明：其一，社會組織協(xié)商具有協(xié)商范圍的廣泛性和協(xié)商內(nèi)容的豐富性特點。從協(xié)商范圍來講，社會組織協(xié)商縱向貫通、橫向彌散。在縱向上，它可以在超國家層次、國家層次和次國家層次上開展協(xié)商活動；在橫向上，社會組織協(xié)商遍布于社會的每個角落，沿著不同的組織脈絡(luò)展開。與此同時，幾乎所有的議題都可能成為社會組織協(xié)商的內(nèi)容。正是這兩個特點決定了社會組織協(xié)商可以為中國共產(chǎn)黨、人大、政府、基層群眾自治組織的決策提供咨詢性意見建議。其二，在實踐中，社會組織協(xié)商常常與基層協(xié)商交織在一起，甚至在一些協(xié)商活動中融為一體。但是，在概念上，我們必須將二者區(qū)分開來。其三，社會組織協(xié)商如果是就其內(nèi)部事務(wù)進行協(xié)商時，其協(xié)商也是決策型協(xié)商，但是，社會組織就公共事務(wù)進行協(xié)商時，其協(xié)商活動就屬于咨詢型協(xié)商。

2.各協(xié)商渠道之間的相互銜接

《意見》對各協(xié)商渠道之間的銜接配合提出了一些具體的要求。例如，在論述人大協(xié)商時，強調(diào)“探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制”；在論述政府協(xié)商時，強調(diào)“堅持社會公眾廣泛參與，加強與人大代表、政協(xié)委員以及民主黨派、無黨派人士、工商聯(lián)等的溝通協(xié)商”，“涉及特定群體利益的，加強與相關(guān)人民團體、社會組織以及群眾代表的溝通協(xié)商”；在論述政協(xié)協(xié)商時，強調(diào)“加強政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接”。在實踐中，一些地方也對具體的銜接機制進行了探索。例如，上海市規(guī)定，黨委、政府在制定公共政策、編制發(fā)展規(guī)劃、進行重大決策過程中，要采取調(diào)研、咨詢、聽證等形式，聽取和采納社會組織的意見建議；市政府重要工作會議均須邀請15家5A級的行業(yè)協(xié)會秘書長列席。廣東省則規(guī)定要建立各級政府與社會組織的信息交流制度，頒布公共政策前應(yīng)廣泛征求社會組織意見，并應(yīng)將此作為必經(jīng)程序加以規(guī)范。浙江溫嶺的實踐將公民代表協(xié)商與黨委、政府和人大的協(xié)商連接起來，整個協(xié)商過程都與正式的制度安排緊密結(jié)合在一起：協(xié)商在鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進行，預(yù)選項目由政府提出。其中，最有意思的一點是，澤國鎮(zhèn)的協(xié)商民主實驗中有兩個環(huán)節(jié)與鎮(zhèn)人民代表大會相關(guān)。第一個環(huán)節(jié)是：抽樣產(chǎn)生的村民代表在協(xié)商時，邀請鎮(zhèn)人大代表旁聽整個討論過程；第二個相關(guān)的環(huán)節(jié)是：鎮(zhèn)人大代表在審議村民代表的協(xié)商成果時，邀請村民代表旁聽鎮(zhèn)人大的會議。這兩個環(huán)節(jié)的設(shè)計將協(xié)商民主和正式制度中最重要的制度——人民代表大會制度——有效地連接起來。

在這方面，作為專門協(xié)商機構(gòu)的人民政協(xié)表現(xiàn)最為突出。在政協(xié)既有的制度安排中，中國共產(chǎn)黨、各民主黨派和8個人民團體都是人民政協(xié)的參加單位，因此，在政協(xié)這個平臺上，政黨協(xié)商、人民團體協(xié)商天然地就與政協(xié)協(xié)商建立了制度化的鏈接。近年來，很多地方政協(xié)探索搭建協(xié)商民主向基層延伸的平臺，例如，杭州市在全市100多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立政協(xié)工委或聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，為基層黨委政府和政協(xié)委員、社會各界搭建協(xié)商平臺；深圳市突破傳統(tǒng)的閉門協(xié)商方式，創(chuàng)辦社會各方參與的協(xié)商平臺——“委員議事廳”，把協(xié)商平臺放到廣場上、搬到市民中。個別地方政協(xié)在政協(xié)界別中新設(shè)社會組織界別，例如廣東省惠州市博羅縣等，為社會組織參與政協(xié)協(xié)商建立制度化通道。這些努力將政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商、社會組織協(xié)商緊密聯(lián)系起來。

與此同時，各級政協(xié)都對政協(xié)參與立法協(xié)商進行了大膽的探索，有20個省級和副省級市的協(xié)商規(guī)程明確規(guī)定，地方人大和政府起草和修訂過程中的重要地方性法規(guī)，應(yīng)該納入?yún)f(xié)商。在具體操作過程中，各級政協(xié)對人民政協(xié)參與立法協(xié)商具體路徑的設(shè)計不盡相同，主要有三種模式：第一種模式是由人大或政府黨組通過同級黨委，將立法草案交由同級政協(xié)黨組，由政協(xié)黨組組織政協(xié)委員開展立法協(xié)商。在整個流程中，人大和政協(xié)不直接發(fā)生關(guān)系，而是通過同級黨委為中介聯(lián)接起來。2014年全國政協(xié)就《安全生產(chǎn)法》修訂進行立法協(xié)商和2013年底北京市對《北京市大氣污染防治條例(草案)》進行立法協(xié)商都是這一模式的代表；第二種模式是人大法制工作委員會或政府法制辦直接與政協(xié)社會和法制委員會對接，委托同級人民政協(xié)就立法草案開展立法協(xié)商。濟南市和福州市是這一模式的代表。第三種模式是人大和政府在討論立法草案時，邀請具有相關(guān)背景的政協(xié)委員以個人身份參加立法協(xié)商。在實踐中，政協(xié)參與立法協(xié)商的效果是非常好的，例如，北京市人大常委根據(jù)政協(xié)委員的意見，對《北京市大氣污染防治條例》草案中的61條進行了修改，涉及83處。上海市政協(xié)針對《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》開展協(xié)商，委員提出意見66條，40條被采納；委員針對《上海市養(yǎng)犬管理條例》提出的意見采納率更高達93%。這些努力將政協(xié)協(xié)商與人大協(xié)商、政府協(xié)商聯(lián)系起來。

但是，我們也不能不看到，中國協(xié)商民主體系建設(shè)也存在著短板，其中，最重要的就是公共領(lǐng)域發(fā)育不充分。

(二)短板：公共領(lǐng)域發(fā)育不充分

西方學(xué)者在討論協(xié)商民主體系建設(shè)時有一個基本假設(shè)，認為協(xié)商民主體系包括兩個主要的部分：正式的國家機構(gòu)(如立法機構(gòu)、行政機構(gòu)、司法機構(gòu))中的協(xié)商和公共領(lǐng)域的協(xié)商。1990年代以來的協(xié)商民主其實是一個協(xié)商的民主化過程，它將過去局限于國家機構(gòu)的精英協(xié)商變成了公共領(lǐng)域的大眾協(xié)商。由此，也產(chǎn)生了一個問題，如何將公共領(lǐng)域的大眾協(xié)商與正式體制內(nèi)的精英協(xié)商銜接起來，而且像哈貝馬斯所設(shè)想的那樣，讓公共領(lǐng)域的大眾協(xié)商引導(dǎo)體制內(nèi)的精英協(xié)商及其決策。這就是哈貝馬斯雙軌制協(xié)商民主的設(shè)想，也是西方學(xué)界最早關(guān)于協(xié)商民主體系的構(gòu)想。當然，這種協(xié)商民主體系構(gòu)想的前提是，已經(jīng)存在一個非常強大的公共領(lǐng)域，并希望它能對國家的決策形成實質(zhì)性的影響。

但是，在中國，問題恰恰在于公共領(lǐng)域的發(fā)育是非常不充分的。以公共領(lǐng)域最重要的組成部分社會組織為例，就存在兩個方面的不足：

一是社會組織數(shù)量少、自主性程度低。據(jù)統(tǒng)計，截止2014年底，全國共有登記在案的社會組織60.6萬個。

盡管這些年來社會組織的數(shù)量每年都是以兩位數(shù)字的速度在增長，但是，相較于中國的人口規(guī)模、城市治理與社會治理的現(xiàn)實需求而言，社會組織目前的發(fā)展水平仍舊是有限的，其數(shù)量遠遠不能滿足現(xiàn)實需求。據(jù)美國2015年的最新數(shù)據(jù)，其登記在案享有免稅資格的非營利組織就有150余萬之多，而其總?cè)丝诓贿^是三億多，僅僅是我們的四分之一。就人均擁有量而言，目前，世界發(fā)達國家(地區(qū))每萬人擁有社會組織數(shù)超過50個，如德國120個、法國110個、日本97個、美國52個；發(fā)展中國家(地區(qū))也在10個以上，如阿根廷25個、新加坡14.5個，巴西13個，我國香港25個，而中國只有2.4個。

二是社會組織協(xié)商意愿不足、協(xié)商能力有待提高。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)很多社會組織對協(xié)商民主一片茫然，不清楚協(xié)商民主是什么，也想象不出社會組織和協(xié)商民主之間到底有什么關(guān)系。社會組織普遍存在等、靠、要的消極意識，開展協(xié)商的主動性不足。同時，社會組織自我設(shè)限，將自身定位為被政府管理的對象，而不是平等的治理主體，對社會組織開展協(xié)商民主的潛能認識不足。絕大多數(shù)社會組織對于規(guī)范的協(xié)商流程、規(guī)則和方法還不熟悉，組織或參與協(xié)商的能力不足，由此導(dǎo)致協(xié)商流于形式，很難真正發(fā)揮實效。從社會組織已開展的協(xié)商活動來看，與自身事務(wù)相關(guān)的協(xié)商較多，關(guān)于公共議題的協(xié)商較少，這一點與國外社會組織協(xié)商形成鮮明對比。

眾所周知，西方國家絕大多數(shù)的協(xié)商民主實踐是在公共領(lǐng)域中展開的，西方協(xié)商民主最有活力和創(chuàng)造力的部分也是在公共領(lǐng)域。與此不同，中國協(xié)商民主最弱的部分恰恰在公共領(lǐng)域。整體而言，中國的社會組織協(xié)商尚處于初級、零星和點狀分布的狀態(tài)。這意味著中國協(xié)商民主體系建設(shè)面臨著雙重任務(wù)：一方面要對既有的制度進行改造，使其協(xié)商功能得到強化；另一方面，還要培育社會組織，壯大公共領(lǐng)域，并引導(dǎo)社會組織就公共議題開展協(xié)商。

正是由于中國公共領(lǐng)域的協(xié)商還處于一種非常弱的狀態(tài)，西方學(xué)界在討論協(xié)商體系建設(shè)時特別關(guān)注的一些問題，在中國協(xié)商民主的討論中卻很少見。

三、中國協(xié)商民主制度的定位

協(xié)商民主制度化的第三個議題是協(xié)商民主制度的定位問題，也就是如何處理協(xié)商民主體系與既有的政治制度之間的關(guān)系。眾所周知，人民代表大會制度是中國的根本政治制度，在此基礎(chǔ)上，還有三個基本政治制度：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。那么，協(xié)商民主制度與它們是什么關(guān)系？是獨立于它們之外的一套制度體系，還是內(nèi)嵌于它們之中？

(一)協(xié)商制度和其他政治制度之間的關(guān)系

協(xié)商制度體系如何處理與既有制度安排之間的關(guān)系，這是協(xié)商民主制度化的一個非常重要的問題。在西方，這一問題表現(xiàn)為如何處理協(xié)商民主與代議制民主之間的關(guān)系。在中國，這一問題表現(xiàn)為協(xié)商民主制度如何處理與中國的一個根本政治制度和三大基本政治制度之間的關(guān)系。

筆者認為，中國協(xié)商民主制度創(chuàng)新的方式與西方不同，如果說西方的協(xié)商民主制度創(chuàng)新主要是組織創(chuàng)設(shè)型創(chuàng)新(innovation through establishing new organization)的話，中國的協(xié)商民主制度創(chuàng)新則屬于功能添加型創(chuàng)新(innovation through appending new function)。西方國家最有名的一些協(xié)商民主制度創(chuàng)新，都是通過建立新的組織來實現(xiàn)的，不管這些新的組織是由民間成立的，如公民陪審團(Citizens Jury)、協(xié)商式民意調(diào)查(Deliberative Polling)；還有由政府資助成立的，如丹麥科技委員會(Board of Technology)；它們的運作都是獨立于正式的政治制度之外。中國的協(xié)商民主制度創(chuàng)新都是既有的國家機構(gòu)、政治性組織或社會組織，在其工作中通過增加新的協(xié)商功能來實現(xiàn)的。因此，它是內(nèi)嵌于既有的制度之中的，而不是在既有的制度體系之外再建立一套組織體系，專門從事協(xié)商活動。中國沒有類似于杰斐遜中心、協(xié)商民主研究中心、國家議題論壇(National Issues Forum)這樣居于社會領(lǐng)域?qū)Ｊ聟f(xié)商的組織機構(gòu)。

就我們此處所討論的主題而言，西方的主要協(xié)商民主制度創(chuàng)新是在國家領(lǐng)域之外運作的，這就存在著如何處理與國家正式的政治制度之間的關(guān)系問題。它是要取代既有的代議制民主制度，還是對之進行有益的補充？如果是補充，如何實現(xiàn)二者之間的銜接，以保證協(xié)商與決策的連續(xù)性，使協(xié)商對決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響？可以說，協(xié)商與決策之間的斷裂一直困擾著西方的協(xié)商民主理論。因為國外的協(xié)商民主實踐多由立法機構(gòu)和行政機構(gòu)之外的團體發(fā)起，比如，研究機構(gòu)(加拿大)、公立博物館(英國)、基金會(美國)、國際發(fā)展組織(韓國)和倡議團體(澳洲)，這些非國家行為者所召集的會議，其政策咨詢能力相對薄弱，其政治或公共影響較小。盡管在實踐中確實有一些協(xié)商實踐對決策產(chǎn)生了直接的影響，但是，大量的案例所顯示的則是協(xié)商對決策幾乎沒有影響，或影響很小。有研究者就指出，在英國只有1/3的地方政府認為公眾參與對決策產(chǎn)生了影響。在美國，有些協(xié)商活動完全沒有引起媒體、公眾和政府部門的注意，更不用說對決策產(chǎn)生影響了。

但是，在中國，協(xié)商民主的制度創(chuàng)新都是既有的組織和機構(gòu)將協(xié)商民主的方式方法運用于其工作之中的結(jié)果，在這個意義上，除了社會組織協(xié)商之外，協(xié)商民主是內(nèi)嵌于既有制度之中的，是既有政治制度功能的具體實現(xiàn)形式。也就是說，《意見》中所提出的七大渠道中，有六個渠道的協(xié)商民主制度創(chuàng)新都是內(nèi)嵌式的，因此，對于這六大渠道而言，并不存在令西方學(xué)界非常焦慮的對接問題。在這個意義上，中國的協(xié)商民主制度在解決協(xié)商與決策銜接問題時有其獨特的優(yōu)勢，因為在既有的制度安排中，就有很多通道可以將協(xié)商和決策連接起來，使協(xié)商成果能有效地影響決策。例如，民主黨派與中共有定期的座談機制；各民主黨派和人民政協(xié)都有專報制度，協(xié)商成果直接提交給決策核心；全國政協(xié)開展的雙周協(xié)商座談會，邀請與協(xié)商議題相關(guān)的政府部門主管領(lǐng)導(dǎo)參加。這些制度化的通道保證了政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商的成果可以比較順利地進入相關(guān)決策者的視野，保證了協(xié)商成果對決策產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

當然，這不是說協(xié)商與決策斷裂的問題在中國完全不存在，而是說這一問題在中國表現(xiàn)不那么尖銳，因為對于真正處于“一根三基”制度安排之外的社會組織協(xié)商而言，同樣也存在與西方類似的問題，只不過目前中國的社會組織協(xié)商還比較弱，這一問題顯得不那么突出。與此同時，在基層協(xié)商中，協(xié)商與決策之間的銜接也需要相應(yīng)的制度安排。按照《意見》，基層協(xié)商包括兩種形式，一是鄉(xiāng)街層面的協(xié)商，二是城鄉(xiāng)社區(qū)層面的協(xié)商。城鄉(xiāng)社區(qū)層面的協(xié)商本身就是在基層黨組織和基層群眾自治組織的領(lǐng)導(dǎo)下進行，有些就是以村(居)民代表大會作為載體，因此，銜接起來并不困難。在鄉(xiāng)街層面，盡管協(xié)商是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府或街道工委、黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下進行，但協(xié)商與決策的銜接問題要比社區(qū)層面復(fù)雜。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為一級政府，有些議題鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府即可決定，有些議題(如參與式預(yù)算)的協(xié)商成果則需要提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議和表決。在街道，作為區(qū)縣政府的派出機關(guān)，協(xié)商成果必須提交上級部門、甚至區(qū)縣人大審議。就目前的實踐來看，基層協(xié)商的銜接機制還是暢通的，形式也非常多樣。因此，本文重點討論社會組織協(xié)商與既有制度安排之間的銜接問題。

(二)難點：社會組織協(xié)商與既有制度安排的銜接

前文已述，除了社會組織協(xié)商之外，其他六個渠道的協(xié)商都是內(nèi)嵌于既有制度之中的，因此協(xié)商與決策之間的銜接相對較為容易。真正的難點在于，社會組織的協(xié)商制度創(chuàng)新如何與“一根三基”相互銜接，使之成為一個有機的整體。由于社會組織協(xié)商具有協(xié)商范圍的廣泛性和協(xié)商內(nèi)容的豐富性等特點，這就決定了要解決這一難點必須妥善處理好社會組織協(xié)商與“一根三基”的關(guān)系，以及社會組織協(xié)商與作為中國政治核心的中國共產(chǎn)黨之間的關(guān)系。盡管在這方面已經(jīng)有一些實踐探索，但是還遠遠不夠，其制度化的程度也有待提高。

在社會組織協(xié)商與人大制度、政治協(xié)商制度的關(guān)系上，需要在制度建設(shè)上下功夫。在人大代表和政協(xié)委員的產(chǎn)生過程中，應(yīng)該為社會組織保留適當?shù)谋壤股鐣M織能以制度化的方式嵌入人大制度和政治協(xié)商制度之中。在這方面，一些地方政協(xié)已經(jīng)進行了有益的探索。例如，2012年，廣東省惠州市博羅縣在全國率先在縣政協(xié)界別中新設(shè)“社會組織界”，分配4名委員名額，這一做法后來被推廣到廣東其他幾個城市。這樣，社會組織就有效地嵌入到政治協(xié)商制度之中，并借助人民政協(xié)的渠道，將社會組織的協(xié)商成果輸入決策過程。但是，這一做法還局限于若干點上，尚未成為一種正式的制度化安排，目前還只能稱之為一種經(jīng)驗，而不是制度，但它確實為社會組織與政治協(xié)商制度的銜接提供了一個可行的思路。

在社會組織與基層群眾自治制度的關(guān)系上，各地有不少創(chuàng)新性的做法。茲舉兩例：一，交叉任職。例如，在北京市海淀區(qū)上地西里小區(qū)，作為社會組織的業(yè)主委員會和作為基層群眾自治制度的居民委員會水乳交融，早在2003年，當時居委會選舉，居委會共有九名成員，其中有5名是業(yè)委會委員。這在當時可能是首例，后來，很多地方都采取了類似的做法。盡管這一做法還沒有上升為制度規(guī)范，但已經(jīng)是一種很普遍的做法。當然，不一定是業(yè)主委員會，也可能是其他的社區(qū)社會組織，當它們發(fā)展到一定程度，在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用時，就可能通過交叉任職的方式，將其吸納到基層群眾自治組織之中，使社會組織和基層群眾自治制度實現(xiàn)融合。二，搭建新的平臺，連接社會組織和基層群眾自治制度。例如，南京市雨花臺區(qū)翠竹園社區(qū)建立了“四方會談”平臺，在這個平臺上，居民委員會、業(yè)主委員會、社區(qū)社會組織、物業(yè)公司四方合作，通過協(xié)商共同應(yīng)對社區(qū)的各種問題。總體而言，社會組織與基層群眾自治制度的相互銜接還是比較容易，也比較成功的。在這方面，需要做的是提高其制度化程度，通過對各地的成功經(jīng)驗進行總結(jié)提煉，將其轉(zhuǎn)化為正式的制度安排。

在社會組織與黨組織之間的關(guān)系上，2015年9月底，中共中央出臺了《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》，提出在社會組織中設(shè)立黨組，這可以視為黨試圖嵌入社會組織的努力。但是，問題的另一面是，社會組織如何通過制度化的方式嵌入到黨組織之中，目前似乎還沒有看到成熟的做法。因此，在未來黨代表的產(chǎn)生過程中，應(yīng)該規(guī)定一定比例的代表必須從社會組織中產(chǎn)生，這樣就可以保證在社會組織協(xié)商與黨組織的決策之間建立起制度化的聯(lián)系。

四、結(jié) 語

當代中國是一個巨大的政治實驗場，協(xié)商民主制度建設(shè)是這個實驗場中正在上演的一部大戲，這部大戲才剛剛拉開序幕，它將給中國未來的政治發(fā)展帶來何種機遇，它將為協(xié)商民主理論的演變帶來什么啟示，目前我們可能還很難給出一個明確的結(jié)論。但我們確實看到，中國的協(xié)商民主制度建設(shè)與西方國家存在一定的差別，無論是其展開方式還是所遭遇的挑戰(zhàn)都很不相同。盡管近年來各協(xié)商渠道都進行了很多制度創(chuàng)新，并通過各種機制將不同的協(xié)商渠道銜接起來，使之成為一個有機整體，但我們也不能不承認，我們的協(xié)商民主制度建設(shè)有挑戰(zhàn)，有短板，有難點，需要我們在未來的實踐中進一步探索。其實，最令人感興趣的還不是這些細節(jié)問題，而是一個更為宏觀的問題：中國是否可能通過協(xié)商民主制度建設(shè)走出一條民主化的新路？但這一問題已經(jīng)超出了本文的范圍，只能留待以后再行討論。

注釋

①《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，載《人民日報》2015年2月10日。

②John， Parkinson， and Mansbridge Jane.DeliberativeSystems:DeliberativeDemocracyattheLargeScale. Cambridge University Press, 2012．

③James， Bohman. “The Coming of Age of Deliberative Democracy.”JournalofPoliticalPhilosophy, no.6(1998):400-425．

④Simone， Chambers, “Deliberative Democratic Theory.”AnnualReviewofPoliticalScience, no.6(2003): 307-332．

⑤關(guān)于西方協(xié)商民主在制度化方面的研究狀況，可以參考談火生：《協(xié)商民主理論發(fā)展的新趨勢》，《科學(xué)社會主義》2015年第6期。

⑥胡鞍鋼：《中國特色的公共決策民主化———以制定“十二五”規(guī)劃為例》，《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2011年第2期。

⑦王清林、唐偉：《第三方參與讓教育行政“更接地氣”》，《中國教育報》2014年3月18日第6版。

⑧談火生：《雙周協(xié)商座談會：人民政協(xié)協(xié)商民主的制度創(chuàng)新》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。

⑨陳朋：《國家與社會合力互動下的鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐》，上海：上海人民出版社，2012年，第61頁。

⑩李靖、李慧龍：《審議民主視角下的民事民議實踐研究——以吉林省安圖縣群眾訴求服務(wù)中心為例》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2014年第6期，第248-250頁；李強彬：《協(xié)商民主的實踐品質(zhì): 審視維度與基層觀察——以彭州市社會協(xié)商對話會議制度為例》，《國外理論動態(tài)》2015年第6期。

責(zé)任編輯王敬堯

BuildingDeliberativeSysteminChina：IssuesandChallenges

Tan Huosheng Yu Xiaohong

(School of Social Sciences， Tsinghua University， Beijing 100084)

Building deliberative system is one of the major tasks of comprehensively deepening reforms. This article will study the development of deliberative democracy in China from a systematic approach and discuss its three important issues and challenges. It argues that although various deliberative forums have been established in recent years， they still face some challenges： there is a lack of motives for institutional innovation because of the misunderstandings about the nature of deliberative democracy； the basic frame of deliberative system is built without a mature public sphere to match it； institutional innovation helps to integrate deliberative system with other political institutions， but there is still plenty of work to be done in integrating the deliberative forums in civil society into the system.

deliberative democracy； institutionalization； institutional innovation； deliberative system

2017-07-21

北京市社會科學(xué)基金資助項目“中國特色社會主義協(xié)商民主理論研究”(15KDA003)