淺析村委會(huì)選舉制度的進(jìn)一步完善

丁嵐+陳存忠

現(xiàn)代意義上“選舉”是從西方引進(jìn)的，指有選舉權(quán)的人，在一定規(guī)則的指導(dǎo)下，一般是通過(guò)投票來(lái)進(jìn)行表決，選出一個(gè)或一些人來(lái)代表他們的意見(jiàn)或者實(shí)行對(duì)社會(huì)的治理。而村委會(huì)的選舉，是我國(guó)特有的一項(xiàng)制度，即農(nóng)村選民按照自己的意愿，選舉自己信任的，可以代表自己利益的人進(jìn)入村民委員會(huì)，管理村中各項(xiàng)事務(wù)。

村委會(huì)選舉活動(dòng)的歷史最早可以追溯到晚清新政后，而為村委會(huì)選舉提供了最早最具權(quán)威的法律依據(jù)是到1982年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》。1987年全國(guó)人大常委會(huì)以試行的方式頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》），直到1998年《村委會(huì)組織法》正式通過(guò)其中有六個(gè)條款對(duì)有關(guān)村委會(huì)選舉的主要問(wèn)題做了規(guī)定。2002年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，首次比較系統(tǒng)地闡述了村民的推選權(quán)、選舉權(quán)、提名權(quán)、投票權(quán)和罷免權(quán)等五項(xiàng)實(shí)質(zhì)性權(quán)利。2010年10月28日全國(guó)人大常委表決通過(guò)了修改后的《村委會(huì)組織法》，村民委員會(huì)成員的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監(jiān)督制度等方面進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化完善。

考察村委會(huì)選舉制度的演進(jìn)，我們不難發(fā)現(xiàn)其始終遵循著一個(gè)主題即保障和擴(kuò)大選民權(quán)利，推進(jìn)民主化?；诖?，本文淺析村委會(huì)選舉制度存在的一些問(wèn)題，并提出一些相應(yīng)的完善措施。

1 村民委員會(huì)選舉制度的的主要問(wèn)題

我國(guó)村委會(huì)選舉制度經(jīng)歷近二十年的實(shí)踐，雖然取得了令人矚目的成效，但是也應(yīng)該清晰地看到，在目前的選舉過(guò)程中，還存在有不少不容忽視的問(wèn)題，阻礙著村級(jí)民主的進(jìn)程，很大程度上影響了選舉的質(zhì)量和公正性，制約著選舉成效的顯現(xiàn)。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，選舉程序不夠規(guī)范。現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》專章從第11條至第20條對(duì)村民選舉作了比較詳盡的規(guī)定如選民的資格認(rèn)定，選舉的主持（村民選舉委員會(huì)）、提名及投票方式等。然而在實(shí)際存在著程序得不到遵守的情況，如選舉委員會(huì)的產(chǎn)生和組成不能體現(xiàn)公正性，使得選舉活動(dòng)進(jìn)一步開(kāi)展面臨重大障礙；法律規(guī)定的普遍、平等、秘密原則沒(méi)有得到遵守等，進(jìn)而使得村民選舉流于形式。這些均需要法律的進(jìn)一步規(guī)定，以此保障村民選舉的正當(dāng)性和選舉結(jié)果的公正性。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民選舉的干預(yù)。在村委選舉中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部以各種方式在不同場(chǎng)合對(duì)某些候選人表示認(rèn)可或否定的態(tài)度，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)某些場(chǎng)所公開(kāi)稱贊或不喜歡某候選人還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)常常通過(guò)做村黨支部成員工作，要求其協(xié)助某些候選人參加競(jìng)選，當(dāng)選情仍不利于其“欽定”的某候選人時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則會(huì)違規(guī)操縱村民選舉，這是有違村民自治的。

第三，部分村民參選態(tài)度冷漠。在現(xiàn)實(shí)村民選舉中，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)村中大多青壯年選擇外出務(wù)工掙錢，認(rèn)為生活圈子已不在村莊，村民選舉與己無(wú)關(guān)，對(duì)選舉持消極態(tài)度。還有一些人則是由于多次選舉都沒(méi)有選出其認(rèn)可的“能人”來(lái)，想把某些“村干部”選下卻又無(wú)能為力，覺(jué)得自己那一票無(wú)足輕重，改變不了半點(diǎn)現(xiàn)實(shí)景況，與其不能，不如干脆放棄投票的權(quán)利，有的村民甚至到了投票現(xiàn)場(chǎng)隨意亂投。

第四，村委競(jìng)選中的賄選問(wèn)題。相對(duì)于普通村民來(lái)說(shuō)，村委多多少少存在一定的利益，因此一些候選人為了在選舉中能贏得最后的勝利，常常通過(guò)各種方式拉選票，包括賄選?，F(xiàn)在賄選現(xiàn)象在各地村委選舉中也是不同程度的存在著，很多候選人會(huì)向那些不能準(zhǔn)確判斷其投票傾向的村民則施加一些小恩惠，如一包香煙、一張有價(jià)證券。

2 進(jìn)一步完善村民委員會(huì)選舉制度的建議

對(duì)于村民委員會(huì)這項(xiàng)制度盡管已有各項(xiàng)法律的一些相應(yīng)規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中存在的以上各項(xiàng)問(wèn)題表明，法律的規(guī)定還不夠明確完備仍需進(jìn)一步完善。

第一，制定專門的村委會(huì)選舉法。目前我國(guó)沒(méi)有一部統(tǒng)一的村委會(huì)選舉法，《村委會(huì)組織法》共41條，其中涉及村委會(huì)選舉的只有10條。無(wú)法滿足村委會(huì)選舉的實(shí)踐需要。各地的省級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)這10條制定了村民組織法實(shí)施細(xì)則，但地方性的實(shí)施細(xì)則是由于處于下位法的地位，不能突破上位法的框架，很多規(guī)定不甚詳明；同時(shí)各省制定的選舉辦法之間存在差異，可能會(huì)產(chǎn)生一些法律上的問(wèn)題。

第二，規(guī)范、統(tǒng)一村委會(huì)選舉程序，完善候選人提名方式及罷免制度等。

（1）完善候選人提名方式。各省的選舉辦法中一般采取聯(lián)名或海選的方式，海選模式可以將聯(lián)名提名候選人與預(yù)選確定正式候選人合并成一步，既簡(jiǎn)化了選舉程序又有利于選民表達(dá)其真實(shí)意愿，減少了家族、派系的不良影響。

（2）健全罷免程序。罷免是對(duì)已經(jīng)任職的村委會(huì)成員，在因違法亂紀(jì)或者嚴(yán)重失職，已不符合任職條件的情況下，按照一定的法律程序通過(guò)村民會(huì)議罷免其現(xiàn)任職務(wù)。

第三，建立、健全村委會(huì)選舉的救濟(jì)機(jī)制。對(duì)于上文提到的無(wú)論是村委會(huì)選舉程序不夠規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民選舉進(jìn)行干預(yù)還是村委競(jìng)選中出現(xiàn)了賄選問(wèn)題，除了需要法律對(duì)其做進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定，還需要法律在選舉權(quán)利因上述行為受到侵犯時(shí)提供的相應(yīng)救濟(jì)，特別是訴訟救濟(jì)。

（1）村委會(huì)選舉在訴訟上的救濟(jì)。訴訟救濟(jì)是公力救濟(jì)中最有效的一種救濟(jì)方式。

在民事訴訟中，建議將村委會(huì)選舉中選民資格案件也列入民事訴訟程序中，保證司法的最終裁決效力。

在刑事訴訟中，建議一方面將破壞村委會(huì)選舉的行為納入破壞選舉罪中，為保障村民的選舉權(quán)利提供切實(shí)可行的刑事訴訟救濟(jì)途徑；另一方面，在刑事訴訟中規(guī)定對(duì)賄選的認(rèn)定，規(guī)定多大金額、多大范圍才算是賄選；增加對(duì)選舉主持機(jī)關(guān)人員破壞選舉行為的規(guī)定，尤其是對(duì)打擊報(bào)復(fù)行為的處罰。

在行政訴訟中，目前行政訴訟法中把行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的侵害相對(duì)人人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為列入可訴范圍。

（2）村委會(huì)選舉在信訪上的救濟(jì)。在村委會(huì)選舉救濟(jì)中，信訪救濟(jì)是指村民采取書信、電話、走訪等方式，就行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯自己選舉權(quán)利的行為以及在村委會(huì)選舉中的其他違法違紀(jì)行為，向各級(jí)行政機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，進(jìn)行申訴，提出意見(jiàn)、建議和要求，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法處理的活動(dòng)。信訪制度從性質(zhì)上說(shuō)既是行政救濟(jì)制度又是監(jiān)督行政制度，但更重要的是一項(xiàng)行政救濟(jì)制度。完善信訪制度，當(dāng)前需要明確具體的受理機(jī)關(guān)及其職責(zé)，完善其工作程序，增強(qiáng)信訪工作的透明度。

3 小結(jié)

中國(guó)農(nóng)村村委會(huì)選舉經(jīng)過(guò)了20多年的發(fā)展，通過(guò)民主選舉的洗禮，農(nóng)民的民主意識(shí)日益增強(qiáng)，守法、用法的意識(shí)不斷增強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)村委會(huì)選舉的關(guān)注與積極參與，是村民委員會(huì)選舉制度得以不斷發(fā)展的一個(gè)重要因素。然而由于種種原因，在村委會(huì)選舉實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，如程序不夠規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民選舉的干預(yù)，賄選問(wèn)題文章淺析問(wèn)題產(chǎn)生原因，認(rèn)為當(dāng)前制定一部全國(guó)統(tǒng)一的、專門的村民委員會(huì)選舉法是當(dāng)務(wù)之急。

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