中國(guó)古代巡視制度的當(dāng)代意義

張文珍

【摘 要】中國(guó)古代巡視制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，獨(dú)具特色。它萌芽于原始社會(huì)，形成于漢代，成熟于盛唐，完備于明清，歷代相沿，久盛不衰，給我們留下了許多值得借鑒的東西，既是中國(guó)當(dāng)代巡視制度的重要?dú)v史源泉，也是人類(lèi)法治文明的重要組成部分，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)社會(huì)加強(qiáng)制度反腐、構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】古代巡視制度；健全制度；當(dāng)代意義

中國(guó)幾千年的監(jiān)察制度史給我們留下了許多值得借鑒的寶貴財(cái)富。在中央對(duì)地方的監(jiān)察上，一個(gè)顯著特點(diǎn)就是皇帝和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或臨時(shí)派遣官員巡視地方，我們稱(chēng)為巡視制度。從歷史的角度來(lái)看，巡視制度的發(fā)展經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，它萌芽于原始社會(huì)，形成于漢代，成熟于盛唐，完備于明清，歷代相沿，久盛不衰。中國(guó)古代巡視制度的某些特質(zhì)對(duì)于我們?cè)诋?dāng)今的社會(huì)歷史條件下加強(qiáng)制度反腐、構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的借鑒意義。

一、中國(guó)古代巡視制度的發(fā)展及其特點(diǎn)

（一）中國(guó)古代巡視制度的歷史脈絡(luò)

1.中國(guó)古代巡視制度最早可以追溯到原始社會(huì)堯、舜、禹時(shí)期的天子巡狩制。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，建立了“巡縣之制”，國(guó)君、相國(guó)、郡守都可以巡視地方。

這一時(shí)期的巡視還沒(méi)有形成制度，其目的在于管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，祭祀名岳山川，整頓吏制，糾察不法行為以及選拔人才。

2.西漢時(shí)期，漢武帝創(chuàng)設(shè)了對(duì)地方巡視監(jiān)察的刺史制度，開(kāi)創(chuàng)了中央政府監(jiān)察官員巡察地方的先例。同時(shí)，漢代在郡級(jí)地方政府中增設(shè)督郵一職，掌管縣內(nèi)官吏的監(jiān)察。魏晉南北朝時(shí)期，中央設(shè)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)——御史臺(tái)負(fù)責(zé)監(jiān)察地方行政。

專(zhuān)職監(jiān)察刺史的出現(xiàn)和專(zhuān)門(mén)巡視機(jī)構(gòu)的成立，標(biāo)志著中國(guó)古代巡視制度的最終形成。

3.唐朝設(shè)立了“一臺(tái)三院”的巡視監(jiān)察制度。即中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)“御史臺(tái)”，直接受皇帝控制，專(zhuān)司監(jiān)察之職；“御史臺(tái)”下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院，共司監(jiān)察而各有側(cè)重。中宗神龍二年，設(shè)置了一種經(jīng)常性的地方巡回監(jiān)察制度——十道巡按制度，巡按使由左右臺(tái)及內(nèi)外五品以上官員擔(dān)任，任期一年。玄宗開(kāi)元年間，制定了巡視監(jiān)察的專(zhuān)門(mén)法律——《六察法》。唐宋時(shí)期的巡視制度形式多元，分工明確，制度完備，是中國(guó)古代巡視制度發(fā)展到頂峰的表現(xiàn)。

4.明成祖朱棣即位后，改御史臺(tái)為都察院，設(shè)六科給事中，負(fù)責(zé)監(jiān)察全國(guó)官吏。將全國(guó)劃分為十三道，每道設(shè)監(jiān)察御史，再?gòu)闹羞x出巡按御史，平時(shí)歸都察院管理，但在履職時(shí)直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。另外，明代各省還設(shè)提刑按察司，負(fù)責(zé)對(duì)所屬地區(qū)經(jīng)常性的巡察。清朝沿襲明制，由監(jiān)察御史和提刑按察使共同負(fù)責(zé)對(duì)地方進(jìn)行巡視。

（二）中國(guó)古代巡視制度的主要特點(diǎn)

1.權(quán)威性。巡視官員具有很大的權(quán)力。漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)察二千石的地方長(zhǎng)官。他們代表皇帝行使監(jiān)察權(quán)，能夠“以小監(jiān)大”“以卑督尊”。

2.規(guī)范性。中央政府針對(duì)巡視官員及其巡視行為的管理，制定了一整套完善的巡視制度。例如，漢代的《刺史六條問(wèn)事》，隋代的《刺史巡察六條》，唐代《巡察六條》，明代的《出巡相見(jiàn)禮儀》《奏請(qǐng)差點(diǎn)》《巡歷事例》等。這些法規(guī)性文件，既是對(duì)巡視官員職責(zé)的明確，也是對(duì)巡視官員履行職責(zé)的約束。

3.相對(duì)獨(dú)立性。巡視人員履行職責(zé)時(shí)，只對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，不受同級(jí)甚至上級(jí)行政部門(mén)的掣肘，擁有“大事奏裁，小事立斷”的權(quán)力，這就保證了巡視官員能夠無(wú)所顧忌，不畏權(quán)貴，獨(dú)立行使監(jiān)察、懲處大權(quán)。

二、中國(guó)古代巡視制度的現(xiàn)實(shí)意義

“以史為鑒，可以知興替”。借鑒中國(guó)古代巡視制度的寶貴經(jīng)驗(yàn)，在改革開(kāi)放三十余年后的今天，推進(jìn)中國(guó)當(dāng)代巡視制度制度化、規(guī)范化和程序化，以制度的形式，從源頭上預(yù)防和懲治腐敗，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，做到風(fēng)清氣正、官廉吏明具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）建立健全具有當(dāng)代中國(guó)特色的巡視制度的必要性

1.建立健全巡視制度是加強(qiáng)黨的建設(shè)的政治需要。

歷史和現(xiàn)實(shí)表明，黨長(zhǎng)期執(zhí)政很容易使一些黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部沾染上官僚主義習(xí)氣，滋長(zhǎng)驕傲自滿、貪圖享受的心理，脫離組織和群眾的監(jiān)督。

2.建立健全巡視制度是加強(qiáng)反腐倡廉的制度要求。

治國(guó)必先治吏，治吏必須從嚴(yán)。官吏手中的權(quán)力是一種支配他人的力量，具有獨(dú)占性、擴(kuò)張性、排他性和蛻變性，不受監(jiān)督、缺乏制衡的權(quán)力極易導(dǎo)致腐敗。預(yù)防和懲治腐敗，不僅要靠官員個(gè)人的道德自覺(jué)和自律行為，更重要的是靠一種好的制度來(lái)監(jiān)督制約權(quán)力。

3.建立健全巡視制度是構(gòu)建具有中國(guó)特色社會(huì)主義法治文明的應(yīng)有之義。

新中國(guó)成立60多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治的道路上不斷探索，逐步解決了中國(guó)要不要搞法治、要搞什么樣的法治、如何搞法治這三個(gè)重大問(wèn)題，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，依法治國(guó)成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，社會(huì)主義法治對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了重大推動(dòng)和保障作用。

4.建立健全巡視制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保障。

“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”是黨的十七大提出的今后五年的工作重點(diǎn)。在新的形勢(shì)下，建立和完善巡視制度，積極改進(jìn)巡視工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新要求。

從實(shí)踐看，當(dāng)前還存在著不少影響社會(huì)和諧的矛盾和問(wèn)題，一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。這個(gè)影響社會(huì)和諧的矛盾不解決，和諧社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。所以，巡視工作必須緊緊圍繞構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)這個(gè)大局，更好地發(fā)揮巡視工作“了解情況、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出建議、督促整改”的作用，為和諧社會(huì)建設(shè)各項(xiàng)主要目標(biāo)和任務(wù)的完成發(fā)揮重要保障作用。

（二）建立健全中國(guó)當(dāng)代巡視制度必須充分吸收中國(guó)古代巡視制度的優(yōu)良基因

1.獨(dú)立監(jiān)察是行使巡視職權(quán)的重要原則。歷代監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使巡視監(jiān)察職權(quán)都遵循一個(gè)共同的原則，就是獨(dú)立監(jiān)察。監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展巡視監(jiān)察，不受任何機(jī)關(guān)和任何人員的牽制。實(shí)行獨(dú)立監(jiān)察制度，使巡視監(jiān)察職權(quán)得到極大強(qiáng)化。元朝時(shí)有官員把巡視監(jiān)察官員比喻為“臥虎”“雖未噬人，人尤畏之”，足見(jiàn)其威懾作用。

2.察糾并舉是巡視取得成效的重要保證。察就是考察官員的施政實(shí)情，糾就是糾察官員的失范言行。歷朝歷代在開(kāi)展巡視監(jiān)察時(shí)，始終堅(jiān)持察糾并舉的方針，對(duì)于勤政廉潔的官員，巡視檢查官員代表朝廷予以褒獎(jiǎng)，并負(fù)責(zé)向上舉薦；對(duì)于德行不彰者，給予申責(zé)訓(xùn)誡；對(duì)于嚴(yán)重違法者，奏報(bào)有關(guān)部門(mén)彈劾。為了掌握官員政聲人品的真實(shí)情況，巡察官員出巡時(shí)還注意深入民間里巷，明查暗訪，稱(chēng)之為“風(fēng)聞訪知”。察糾并舉，保證了巡視制度能收到真正成效，避免流于形式。

3.以下臨上是巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的重要特點(diǎn)。巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)專(zhuān)司監(jiān)察職責(zé)，對(duì)其自身的監(jiān)督也為歷代所重視?！耙韵屡R上”是古代巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部自我監(jiān)督的重要特點(diǎn)。在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，一方面，下級(jí)或普通的監(jiān)察官員可以對(duì)其直接上司監(jiān)而察之；另一方面，下級(jí)官吏向上彈劾官員可以不受其直接上司的約束。這種做法，強(qiáng)化了監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部的相互監(jiān)督，對(duì)于凈化監(jiān)察隊(duì)伍起到了一定的成效。

在社會(huì)主義中國(guó)，加強(qiáng)巡視機(jī)構(gòu)及巡視員隊(duì)伍自身建設(shè)，對(duì)于正確履行黨和人民賦予的職能至關(guān)重要。巡視組去監(jiān)督別人，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)自身監(jiān)督，以保持清正廉潔、允公允能的良好形象。

批判性地繼承中國(guó)古代巡視制度，建立健全當(dāng)代中國(guó)具有社會(huì)主義特色的巡視制度，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有效預(yù)防和懲治腐敗的制度要求，是凈化風(fēng)氣、凝聚民心、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要手段，是豐富人類(lèi)社會(huì)法治文明的一大創(chuàng)舉，是關(guān)系到黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂(lè)業(yè)的一項(xiàng)重大制度安排。endprint