文｜尤慧

基于大數(shù)據(jù)的江蘇政府決策變革研究

文｜尤慧

2015年國(guó)務(wù)院頒布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，著力推進(jìn)大數(shù)據(jù)在政府治理和政府決策過程中的發(fā)展和應(yīng)用。對(duì)江蘇而言，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。近年來，江蘇省各級(jí)政府大力推進(jìn)公共決策體制機(jī)制創(chuàng)新，探索建立重大行政程序法定程序和依法決策機(jī)制，率先在全國(guó)開展第三方評(píng)估，這些探索和實(shí)踐為政府決策變革創(chuàng)造了有利條件。為此，各級(jí)政府應(yīng)不斷探索與大數(shù)據(jù)發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)的政府決策模式，充分挖掘大數(shù)據(jù)潛能，逐步樹立大數(shù)據(jù)理念，完善相關(guān)制度和機(jī)制。

一、大數(shù)據(jù)對(duì)政府決策的影響

基于大數(shù)據(jù)的政府決策是指在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境條件下，公共組織以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)和新興網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等新一代信息技術(shù)為支撐，通過對(duì)規(guī)模性、快速性、高價(jià)性以及多樣性的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理、分析，預(yù)測(cè)未來發(fā)展趨勢(shì)，優(yōu)化決策流程，輔助決策者進(jìn)行更科學(xué)有效的決策，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的一種決策模式。

（一）傳統(tǒng)決策面臨的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，對(duì)傳統(tǒng)政府決策來說，無疑帶來多方面的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的政府決策主體相對(duì)缺乏大數(shù)據(jù)觀念，數(shù)據(jù)挖掘能力不足；決策過程存在制度性障礙，影響數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)共享；決策中的信息手段有限，難以發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)；決策技術(shù)性人才相對(duì)短缺，掣肘數(shù)據(jù)決策發(fā)展。

（二）大數(shù)據(jù)與政府決策的關(guān)聯(lián)分析

大數(shù)據(jù)與政府決策主體范圍、政府決策對(duì)象認(rèn)知、政府決策手段、政府決策過程和目標(biāo)都存在著密不可分的邏輯關(guān)聯(lián)，深刻影響著政府決策變化與發(fā)展。大數(shù)據(jù)的理念和方法有效拓寬了政府決策主體范圍，提高了對(duì)政府決策對(duì)象的科學(xué)認(rèn)知，創(chuàng)新了政府決策手段，優(yōu)化了政府決策過程，激發(fā)了政府決策的公共利益導(dǎo)向。

二、基于大數(shù)據(jù)的江蘇政府決策現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

在對(duì)大數(shù)據(jù)和政府決策相關(guān)理論進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前江蘇基于大數(shù)據(jù)的政府決策主要情況和基礎(chǔ)條件進(jìn)行梳理分析，指出當(dāng)前形勢(shì)下我省大數(shù)據(jù)在政務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用中存在的問題和挑戰(zhàn)，為提出我省搶抓大數(shù)據(jù)發(fā)展機(jī)遇、提高政府治理能力的對(duì)策提供依據(jù)。

（一）基于大數(shù)據(jù)的江蘇政府決策的基本狀況

近年來，我省發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)，勇于創(chuàng)新，不斷推進(jìn)信息化基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的應(yīng)用，不斷增強(qiáng)政府治理能力，提升政府決策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和有效性。

我省運(yùn)用大數(shù)據(jù)理念和方法進(jìn)一步加強(qiáng)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和公共平臺(tái)建設(shè)，提升政府網(wǎng)站的服務(wù)水平，推進(jìn)信息技術(shù)在重點(diǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用，提升公共服務(wù)效率。省內(nèi)繼續(xù)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的智慧型政府建設(shè)，大力推進(jìn)“線上線下、虛實(shí)一體”的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，在行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明的基礎(chǔ)上不斷落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化政務(wù)服務(wù)。省一級(jí)及各設(shè)區(qū)市逐步完善信息化建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步發(fā)展云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的整合應(yīng)用，在群眾最關(guān)心的教育、交通、醫(yī)環(huán)境等民生問題上得到深化應(yīng)用。在云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等發(fā)展應(yīng)用下，根據(jù)全省智慧城市發(fā)展目標(biāo)，樹立大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，圍繞政府信息公開和服務(wù)，全省不斷規(guī)范協(xié)調(diào)政府網(wǎng)站群建設(shè)，加強(qiáng)網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)和專項(xiàng)整治工作。各級(jí)政府網(wǎng)站成為信息公開、政務(wù)服務(wù)的重要載體，降低了政府管理成本，提升了政府公共服務(wù)質(zhì)量和公信力。

（二）基于大數(shù)據(jù)的江蘇政府決策面臨的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)為政府決策提供新的理念和技術(shù)，在促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的同時(shí)，也提出了全新的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)對(duì)政府決策理念產(chǎn)生沖擊，傳統(tǒng)的決策模式和決策手段不能完全適應(yīng)時(shí)代需求，政府需要作出更加快速精準(zhǔn)的決策反應(yīng)。大數(shù)據(jù)建設(shè)與應(yīng)用還存在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)等亟需解決的問題，對(duì)精通大數(shù)據(jù)技術(shù)和管理的復(fù)合人才的迫切需求也將長(zhǎng)期存在。

三、國(guó)內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

大數(shù)據(jù)對(duì)于提高政府治理能力和決策水平具有重要意義。各國(guó)政府紛紛尋求利用大數(shù)據(jù)提升政府決策水平的途徑，一些國(guó)家已初步取得成效，國(guó)內(nèi)部分省市也在運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升政府決策能力方面開展了有益嘗試。分析國(guó)內(nèi)外基于大數(shù)據(jù)進(jìn)行政府決策變革的實(shí)例，有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索符合江蘇省情和大數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢(shì)的政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用之路。

（一）國(guó)外基于大數(shù)據(jù)的政府決策實(shí)踐

大數(shù)據(jù)具有轉(zhuǎn)化為國(guó)家重要公共資源的潛力，作為重要的信息資本和數(shù)據(jù)資源，已被各國(guó)政府提升到了戰(zhàn)略高度。一些國(guó)家的政府部門較早開始“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策”的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，以不同方式開展基于大數(shù)據(jù)的政府決策實(shí)踐，于宏觀層面部署本國(guó)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。美國(guó)制定大數(shù)據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略，注重全方位應(yīng)用；英國(guó)推動(dòng)數(shù)據(jù)開放，促進(jìn)政府和公共領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用；法國(guó)發(fā)展創(chuàng)新性解決方案，促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展；德國(guó)以數(shù)據(jù)開放促進(jìn)科學(xué)決策與社會(huì)創(chuàng)新；澳大利亞以提升公共服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)發(fā)展大數(shù)據(jù)；日本以發(fā)展開放公共數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)為核心；新加坡則將智慧技術(shù)上升至國(guó)家戰(zhàn)略，全面發(fā)展“智慧國(guó)”。

（二）國(guó)內(nèi)基于大數(shù)據(jù)的政府決策探索

與國(guó)際相比，國(guó)內(nèi)政府的“大數(shù)據(jù)決策”還處于研究和探索階段。北京遵循統(tǒng)籌集約、融合滲透、安全可信、績(jī)效導(dǎo)向的原則，用“大數(shù)據(jù)”驅(qū)動(dòng)城市治理變革。上海首建國(guó)內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，利用大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)政府決策的精準(zhǔn)有效。廣州設(shè)立“大數(shù)據(jù)管理局”，加強(qiáng)政府部門信息資源橫向整合和管理，逐步實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的共用共享。貴州依托“云上貴州”，通過數(shù)據(jù)開放，改進(jìn)公眾服務(wù)和社會(huì)管理，營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境和釋放商業(yè)機(jī)會(huì)，推進(jìn)政府決策創(chuàng)新。海南建設(shè)國(guó)家級(jí)“大數(shù)據(jù)”，加強(qiáng)熱點(diǎn)事件和重大決策的社會(huì)預(yù)期管理和引導(dǎo)，助力打造服務(wù)型政府。

（三）可供江蘇借鑒的經(jīng)驗(yàn)

大數(shù)據(jù)的推動(dòng)，必將給政府注入新的活力，極大地轉(zhuǎn)變政府管理和服務(wù)方式，有效提高政府的決策效率?？v觀國(guó)內(nèi)外政府基于大數(shù)據(jù)的決策實(shí)踐和探索歷程，可供江蘇政府借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一是全方位更新政府決策理念。江蘇政府要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)的決策思維，改變傳統(tǒng)落后的決策思路，構(gòu)建依賴于大數(shù)據(jù)分析的多邊治理的科學(xué)決策模式。

二是不斷提升政府決策系統(tǒng)。通過大數(shù)據(jù)和云計(jì)算方法統(tǒng)籌建設(shè)省、市、縣三級(jí)大數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)，完善交換共享平臺(tái)的覆蓋范圍，打通信息橫向和縱向的共享渠道，推進(jìn)跨地區(qū)、跨部門的信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

三是努力創(chuàng)新政府決策機(jī)制。重新界定政府決策邊界，有效提高政府決策效率，增強(qiáng)政府決策的靈活性和針對(duì)性，保證政府決策程序的科學(xué)性，最后形成大數(shù)據(jù)環(huán)境下有江蘇特色的新型政府決策機(jī)制。

四是持續(xù)優(yōu)化政府決策過程。大數(shù)據(jù)不僅梳理了政府決策組織間的關(guān)系，而且提高了政府決策程序的透明度，從而提高了決策監(jiān)督性政府和反饋執(zhí)行性政府間的交互性，加快了決策信息的雙向流動(dòng)，從而構(gòu)筑了新型的政府決策架構(gòu)。

四、大數(shù)據(jù)背景下江蘇政府決策變革的對(duì)策建議

在大數(shù)據(jù)背景下推進(jìn)江蘇政府決策變革，應(yīng)緊扣政府決策變革目標(biāo)，圍繞政府決策流程，著眼政府決策理念、決策模式、決策過程、決策方式、決策環(huán)境等因素，充分融入大數(shù)據(jù)理念和方法技術(shù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)背景下現(xiàn)代政府決策模式。

（一）樹立大數(shù)據(jù)思維，確立大數(shù)據(jù)在政府決策中的戰(zhàn)略地位

大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)、技術(shù)和思維三要素共同作用的結(jié)果，三者之中，大數(shù)據(jù)思維對(duì)政府決策的影響最為關(guān)鍵，包括思維態(tài)度和思維方式。這就要求政府解放思想，拋棄傳統(tǒng)的管理思維，重新定位政府角色，將數(shù)據(jù)思維融入決策過程，改變政府決策的思路和方式，將大數(shù)據(jù)思維運(yùn)用于政府決策過程，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到?jīng)Q策過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)做好大數(shù)據(jù)的頂層設(shè)計(jì)，需要將大數(shù)據(jù)提升到戰(zhàn)略高度，制定大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，充分考慮大數(shù)據(jù)的建設(shè)和應(yīng)用，做好全盤規(guī)劃，確保大數(shù)據(jù)能夠承載和延伸到?jīng)Q策的每個(gè)階段。

（二）以大數(shù)據(jù)為核心資源，構(gòu)建現(xiàn)代政府的公共決策模式

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，決策需要從傳統(tǒng)的依靠直覺判斷和主管經(jīng)驗(yàn)的模式向大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化，提高政府決策科學(xué)化水平。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)模式即以大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為核心，以新一代信息技術(shù)為支撐，以公共利益最大化為目標(biāo)，具有全面感知、客觀透明、實(shí)時(shí)連續(xù)、自主預(yù)置以及多元共治等特征的一種全新公共決策模式。以大數(shù)據(jù)為核心資源，利用公民需求匹配技術(shù)、智能優(yōu)化技術(shù)，對(duì)公民提出的公共服務(wù)進(jìn)行匹配，從符合公民需求的決策方案集合中，選出最佳決策，從而為公民提供個(gè)性化、精準(zhǔn)化的服務(wù)。同時(shí)以政務(wù)云平臺(tái)為基礎(chǔ)，結(jié)合共享交換平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等信息資源基礎(chǔ)設(shè)施以及一系列基礎(chǔ)信息資源庫(kù)，利用政府決策大數(shù)據(jù)中心的開放，向社會(huì)大眾公示數(shù)據(jù)以及決策過程，接受社會(huì)監(jiān)督，確保政府決策的公共屬性，構(gòu)建現(xiàn)代政府的公共決策模式。

（三）借助大數(shù)據(jù)的技術(shù)平臺(tái)，完善政府公共決策過程

政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)貫通是運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段改進(jìn)政府治理的前提條件。由于傳統(tǒng)層級(jí)管理的條塊分割，當(dāng)前無論是各級(jí)政府之間，還是政府內(nèi)部的部門之間，仍然存在著信息共享水平低的問題。因此，推進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代的江蘇政府決策變革，一是要著眼于完善政府間的數(shù)據(jù)傳輸、交換和共享平臺(tái)建設(shè)，建設(shè)省內(nèi)統(tǒng)一的政府信息資源管理服務(wù)系統(tǒng)，梳理省市縣三級(jí)部門和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源，理清數(shù)據(jù)管理和共享的權(quán)利義務(wù)、范圍邊界和使用方式，形成政府信息資源目錄體系。二是要構(gòu)建公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)，整合享有的各類跨部門數(shù)據(jù)交換體系，推動(dòng)政府部門數(shù)據(jù)共享，逐步實(shí)現(xiàn)省市縣三級(jí)數(shù)據(jù)共享與交換。爭(zhēng)取國(guó)家部委專網(wǎng)信息系統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)向地方開放共享試點(diǎn)，加強(qiáng)與國(guó)家部委及兄弟?。▍^(qū)、市）相關(guān)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，推進(jìn)與個(gè)兄弟?。▍^(qū)、市）業(yè)務(wù)互信、證照互信以及信用互信。三是要整合工程項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等平臺(tái)，建立健全統(tǒng)一規(guī)范、上下銜接的公共資源交易平臺(tái)。

（四）運(yùn)用大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段，豐富政府公共決策的方式

首先，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升政府決策的科學(xué)化水平。通過云計(jì)算以及大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，對(duì)大量復(fù)雜、多變、多元的數(shù)據(jù)進(jìn)行全方位采集、整理、加工和動(dòng)態(tài)地深度挖掘分析，這將使得政府能夠獲得全面的動(dòng)態(tài)信息，配合適當(dāng)?shù)拇髷?shù)據(jù)算法和模型，可以對(duì)公共決策的目標(biāo)、需求有更加清晰的界定。其次，運(yùn)用大數(shù)據(jù)促進(jìn)政府決策的民主化水平。在大數(shù)據(jù)模式下，互聯(lián)網(wǎng)為社會(huì)公眾參與政府決策提供了更加方便快捷的方式，社會(huì)各界可以通過網(wǎng)絡(luò)渠道表達(dá)自己的意見，間接參與政府決策過程，監(jiān)督政府決策主體以及政府決策過程，并對(duì)政府決策結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋，形成良性的政府、社會(huì)、公眾之間的互動(dòng)。最后，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高政府決策的精準(zhǔn)化水平。大數(shù)據(jù)可以全面、精準(zhǔn)的分析社會(huì)公眾的需求，能夠?yàn)橹贫ㄒ驎r(shí)、因地、因人制宜的政府決策提供強(qiáng)大的技術(shù)支持。在政府從傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)決策向現(xiàn)代科學(xué)決策變革的過程中，通過大數(shù)據(jù)分析篩選不同行業(yè)、領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)、要求等，兼顧社會(huì)各方利益，可以有效提高政府決策的精準(zhǔn)性。

（五）進(jìn)一步完善相關(guān)法律保障，改善政府決策的環(huán)境安全

在現(xiàn)有的管理架構(gòu)下，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)管理的組織保障。在各級(jí)政府現(xiàn)有的信息化主管部門的組織架構(gòu)基礎(chǔ)上，設(shè)立專業(yè)化的大數(shù)據(jù)管理部門，主要負(fù)責(zé)研究擬訂并組織實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策措施，引導(dǎo)和推動(dòng)大數(shù)據(jù)研究和應(yīng)用工作；組織制定大數(shù)據(jù)收集、管理、開放、應(yīng)用等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；統(tǒng)籌推進(jìn)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理；組織協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)資源整合、開放與共享；推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用；組織協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)信息安全保障體系建設(shè)。重點(diǎn)研究推動(dòng)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵行業(yè)重要標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定工作，同時(shí)研究推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用、個(gè)人隱私保護(hù)等地方立法工作，全面支撐基于大數(shù)據(jù)的政府決策的法制環(huán)境。

作者單位：江蘇省信息中心