劉金燕

（中共北京市委黨校 政治學(xué)教研部，北京 100044）

農(nóng)民工有序政治參與問題研究

劉金燕

（中共北京市委黨校 政治學(xué)教研部，北京 100044）

農(nóng)民工有序政治參與的實質(zhì)是對自身合法權(quán)益的主張和維護(hù)，農(nóng)民工的權(quán)利行使和利益表達(dá)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國改革開放發(fā)展的新時期，推進(jìn)農(nóng)民工有序政治參與具有重要的戰(zhàn)略意義。推進(jìn)農(nóng)民工有序政治參與應(yīng)從繼續(xù)深化戶籍制度改革，保證農(nóng)民工人大代表的代表充分性，加強(qiáng)農(nóng)民工的組織建設(shè)，提高農(nóng)民工的政治素質(zhì)四方面著手；政府在推動制度改革和政策調(diào)整的同時整合社會力量，共同發(fā)揮作用提高該群體的有序政治參與水平，實現(xiàn)關(guān)乎其生存發(fā)展的特殊利益。

農(nóng)民工；有序政治參與；合法權(quán)益

農(nóng)民工群體是改革開放以來，為國家的工業(yè)化建設(shè)和社會發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的特殊群體，維護(hù)好該群體的權(quán)利和利益一直是政府工作的重點與難點。所謂農(nóng)民工群體，是指從事非農(nóng)業(yè)的、生活和工作在城鎮(zhèn)中基于相近的社會地位、職業(yè)、收入的農(nóng)民社會群體[1]。他們是農(nóng)民中的精英群體，但處于城市生活的底層；他們相較于普通農(nóng)民有更高的經(jīng)濟(jì)收入，但戶籍制度和農(nóng)民身份使他們難以被吸納進(jìn)城市公共福利體系，合法權(quán)益得不到有效保障。政治參與是公民以政治權(quán)利為基礎(chǔ)，通過與公共權(quán)力發(fā)生聯(lián)系來實現(xiàn)自己的特殊利益的一種政治行為[2]，有序的政治參與行為不僅是農(nóng)民工行使政治權(quán)利的體現(xiàn)，而且是維護(hù)其切身利益的基礎(chǔ)和保障。基于目前我國社會發(fā)展的階段，進(jìn)一步提高農(nóng)民工的有序政治參與水平具有重要的現(xiàn)實意義，它關(guān)系到農(nóng)民工合法權(quán)益能否得到有效保障，關(guān)系到中國未來的政治發(fā)展，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、農(nóng)民工有序政治參與的具體實踐

在我國，有序的政治參與方式主要有依法投票選舉，加入黨組織，參加工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會政治團(tuán)體，參加座談會，依法進(jìn)行政治集會、逐級上訪等。近年來，政府高度重視農(nóng)民工的權(quán)利和利益問題，農(nóng)民工有序政治參與取得了一定的成果，農(nóng)民工政治參與的渠道和機(jī)制從無到有發(fā)展起來，為提高農(nóng)民工有序政治參與水平奠定了基礎(chǔ)。但實際運(yùn)作過程中暴露出的問題表明，我們還有很長的路要走。

（一）農(nóng)民工參加投票選舉的情況

在我國，投票選舉仍是有序政治參與的主要方式，農(nóng)民工參加投票選舉的情況受到戶籍制度的影響，有序政治參與的效果有待提高。根據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會選舉法》和各省關(guān)于《縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉實施細(xì)則》的規(guī)定，農(nóng)村村民委員會和城市居民委員會選舉、地方各級人大代表選舉等，相應(yīng)的選民登記制度都是以戶籍為基本依據(jù)，農(nóng)民工可以親自回鄉(xiāng)投票或委托投票或以函投的方式參加戶籍地的選舉，或者在獲得居住地選區(qū)的選民資格證明后進(jìn)行選民登記，參加居住地的選舉?，F(xiàn)實的情況是，在經(jīng)濟(jì)成本和政治收益雙重因素的影響下，農(nóng)民工往往選擇放棄戶籍地的投票選舉，與此同時，大部分農(nóng)民工因申請不到居住地的選民資格，也無法參加居住地的選舉。這就造成農(nóng)民工在農(nóng)村和城市、戶籍地和居住地兩個地理空間上投票選舉的政治參與事實上的缺失。

（二）農(nóng)民工加入黨組織的情況

積極發(fā)展農(nóng)民工入黨，是推進(jìn)其有序政治參與的重要方式，目前仍然具有很大的發(fā)展空間。當(dāng)前發(fā)展農(nóng)民工入黨主要有四種實踐模式：流出地黨組織直接發(fā)展入黨、流出地黨組織駐外地流動黨員支部發(fā)展入黨、流入地企業(yè)黨組織發(fā)展入黨、流入地社區(qū)黨組織發(fā)展入黨[3]。這四種模式針對情況不同的農(nóng)民工群體，為他們加入黨組織提供了渠道。當(dāng)下農(nóng)民工黨員的人數(shù)占農(nóng)民工總量的比例不高，農(nóng)民工入黨工作的成效有限。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的2015年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計報告的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月31日，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為8 875.8萬名，比2014年凈增96.5萬名，增幅為1.1%，新發(fā)展的黨員中，農(nóng)民工有5 074名[4]。農(nóng)民工入黨工作仍需要有更多的關(guān)注和探索。

（三）農(nóng)民工參加工會等社會政治團(tuán)體的情況

農(nóng)民工加入工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會政治團(tuán)體的有序政治參與行為，近年來得到政府的大力扶持，其中以加入工會為主要形式，但從總體比例上分析，目前這種參與方式的影響仍然有限。據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《2016年中國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工加入工會組織的比例有所提高，報告指出：“從對工會組織的知曉情況看，已就業(yè)進(jìn)城農(nóng)民工中20.8%知道所在企業(yè)或單位有工會組織，比上年提高1.3個百分點；59.6%知道所在單位和企業(yè)沒有工會組織，19.6%不知道自己所在企業(yè)或單位是否有工會組織。在知道自己所在企業(yè)或單位有工會組織的農(nóng)民工中，53.8%的農(nóng)民工加入了工會，比上年提高2.9個百分點；加入工會的進(jìn)城農(nóng)民工占已就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民工的比重為11.2%，比上年提高1.3個百分點。在加入工會的農(nóng)民工中，經(jīng)常參加工會活動的占21.3%，比上年下降1個百分點；偶爾參加的占62.1%，比上年提高0.4個百分點；沒參加過的占16.6%，比上年提高0.6個百分點?！盵5]從以上調(diào)查報告我們發(fā)現(xiàn)：仍有部分農(nóng)民工缺乏對工會組織的基本認(rèn)識和了解，不知道自己所在企業(yè)或單位是否有工會組織；仍有一些農(nóng)民工所在單位和企業(yè)沒有成立工會組織；已經(jīng)加入工會組織的農(nóng)民工參加組織活動的積極性有待提高。

（四）農(nóng)民工參加座談會、依法逐級上訪等情況

農(nóng)民工參加座談會、依法逐級上訪等也是有序政治參與的方式，其中以座談會為主。座談會是以一種非結(jié)構(gòu)化的自然方式召開的關(guān)于某一特定主題的圓桌討論會議，農(nóng)民工在座談會上可以直接表達(dá)自己的政治觀點和政治態(tài)度，目前這種參與方式的適用范圍有限，農(nóng)民工的政治效能感不高，期望政府在解決實際問題上有更多的積極作為。為此，國務(wù)院出臺了一系列文件，其中2008年3月28日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干建議》，2010年2月5日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》，2016年1月19日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》①。一系列文件的出臺，一方面體現(xiàn)了中央政府對農(nóng)民工問題的高度重視，另一方面為地方各級政府解決農(nóng)民工問題提供了政策指導(dǎo)。隨后，解決農(nóng)民工問題的座談會在各地召開，如“情系農(nóng)民工，關(guān)注留守兒童——全國影視文化送溫暖活動座談會召開”[6]，“河南召開保障農(nóng)民工合法權(quán)益座談會”[7]，“推進(jìn)農(nóng)民工精神家園建設(shè)——全國農(nóng)民工文化服務(wù)工作座談會召開”[8]，“我市召開農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)座談會——熱烈歡迎、傾力支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、安心創(chuàng)業(yè)、踏實創(chuàng)業(yè)”[9]等。地方各級政府積極召開以解決農(nóng)民工問題為主題的座談會，給農(nóng)民工帶來了希望，但是落實到具體問題和具體工作上，農(nóng)民工更關(guān)注生活質(zhì)量的改善和切身利益的維護(hù)。當(dāng)需求得不到滿足，或者說在渴望改善生活現(xiàn)狀與實際生活水平之間形成了差距，這一差距就會造成社會頹廢和不滿[10]。因此，面對現(xiàn)實與理想的差距，農(nóng)民工會產(chǎn)生巨大的心理落差，座談會等形式難以直接解決現(xiàn)實問題，現(xiàn)實生活的困境更容易挫敗農(nóng)民工有序政治參與的積極性。

二、農(nóng)民工有序政治參與的現(xiàn)實阻力

由以上分析可知，農(nóng)民工的有序政治參與水平低，這是多種現(xiàn)實阻力共同作用的結(jié)果，其中既有國家層面上的制度和政策阻力，也有社會層面、個人層面的阻力，這些現(xiàn)實阻力是進(jìn)一步提高農(nóng)民工有序政治參與水平需要重點攻克的難關(guān)。

（一）制度與政策不完善的阻力

戶籍制度及相關(guān)政策制約了農(nóng)民工權(quán)利的行使和利益的分配，帶來了權(quán)利行使的不充分和利益分配的不均衡。在這一制度環(huán)境中，農(nóng)民工個人權(quán)利的行使受到戶籍的限制，其政治權(quán)利得不到充分行使，社會權(quán)利得不到有效保障，直接和間接地阻礙了該群體的有序政治參與。1958年全國人大常委會通過并實施《中華人民共和國戶口登記條例》，它“后來成為各種行政部門限制或者控制個人遷徙和居住自由以及接近和占有資源權(quán)利的法律依據(jù)”[11]。此后全國開始實行戶籍管理制度，城鄉(xiāng)分治的二元化體系慢慢形成。20多年后，在改革開放過程中大量的農(nóng)村剩余勞動力涌入城市打工謀生，形成了農(nóng)民工群體，他們“離開了農(nóng)村，卻仍然保留著與農(nóng)村的某種制度性聯(lián)系，他們因受制度限制而非城非農(nóng)，亦城亦農(nóng)，非工非農(nóng)，亦工亦農(nóng)，游走于城鄉(xiāng)之間，不僅是社會邊緣人，也是政治邊緣人”[1]。戶籍制度屬地管理的規(guī)定限制了農(nóng)民工在城市行使政治權(quán)利；在農(nóng)村，也因為該群體長期在外打工而被忽視,無法有效參與基層群眾自治，從而直接阻礙了該群體的有序政治參與。政治參與的實質(zhì)是公民的利益表達(dá)，是公民通過行使政治權(quán)利向政治體系進(jìn)行政治輸入，政治體系內(nèi)部的運(yùn)作將代表民意的政治輸入轉(zhuǎn)換成權(quán)威性的政策輸出，履行其公共服務(wù)職能。農(nóng)民工有序政治參與的不足帶來政治表達(dá)的不充分，使得公共政策和政府行為難以照顧到該群體的現(xiàn)實需求。

戶籍制度除決定政治權(quán)利的行使之外，還決定了個人的受教育權(quán)、勞動權(quán)、醫(yī)療衛(wèi)生保障等社會權(quán)利的行使，一系列相關(guān)政策的實施實質(zhì)上帶來的是社會資源分配上的不均衡。城市公共服務(wù)體系中充足的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生資源等與農(nóng)村落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成了鮮明的對比，農(nóng)民工遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)來到城市生活，農(nóng)村戶籍使他們難以被吸納進(jìn)現(xiàn)有的城市公共福利體系，不能和城市居民平等地分享各種社會資源，社會權(quán)利無法充分行使，影響其生存和發(fā)展。生活上的困境不利于該群體建立起積極的社會認(rèn)同和政治認(rèn)同，對遷入地城市缺乏歸屬感，對遷出地家鄉(xiāng)也失去歸屬感，消極的政治認(rèn)同容易造成政治冷漠，從而間接阻礙該群體的有序政治參與。

近年來，中央政府一直在大力推動戶籍制度改革，目前全國已有31個?。ㄊ校┏雠_了具體的戶籍制度改革方案，全面取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，這些成果為進(jìn)一步的改革奠定了基礎(chǔ)。但是當(dāng)下，戶籍制度改革仍處于政策落地的關(guān)鍵時期，一方面各地具體的戶籍制度改革方案處于待實施的狀態(tài)，需要具體的配套政策，需要足夠的調(diào)試時間；另一方面，建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的教育、醫(yī)療等社會保障政策，需要有實質(zhì)性的調(diào)整和更新，這是戶籍制度改革的關(guān)鍵所在，因此改革的任務(wù)依然艱巨。目前，農(nóng)民工的有序政治參與仍然受到戶籍制度和相關(guān)政策的限制，我們應(yīng)該正視這一現(xiàn)實阻力。

（二）人大代表代表性不足的阻力

在我國，人大代表代表人民的利益為人民發(fā)聲，人大代表的代表范圍和履職能力對其代表性有重要影響。農(nóng)民工群體總體規(guī)模大，主體范圍廣，面臨的問題復(fù)雜多樣，但農(nóng)民工代表的代表范圍、履職能力有限，使這一群體處于未被充分代表的狀態(tài)，代表的不充分性不利于該群體的有序政治參與，不利于維護(hù)其合法權(quán)益。一方面，農(nóng)民工作為選舉人參加選舉，選出人大代表；另一方面農(nóng)民工作為被選舉人參加選舉，參選人大代表，在這兩個環(huán)節(jié)中農(nóng)民工的參與度都不高，使農(nóng)民工代表的代表性不足。同時，少數(shù)當(dāng)選的農(nóng)民工代表履行代表職責(zé)的能力有待提高，人大代表代表性的不足是農(nóng)民工有序政治參與的現(xiàn)實阻力。

據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《2016年中國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示：“2016年農(nóng)民工總量達(dá)到28 171萬人，比上年增加424萬人，增長1.5%，增速比上年加快0.2個百分點?！盵5]農(nóng)民工總量繼續(xù)增加，如圖1所示：從2011年起農(nóng)民工總量一直處于增加的狀態(tài)，到2015年增速有所減緩；但2015和2016年相較，增速又有所回升，這一變化應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。提高該群體的有序政治參與水平，保證其利益表達(dá)，人大代表扮演的角色十分重要。2008年第十一屆全國人大代表中首次出現(xiàn)三名農(nóng)民工代表：朱雪琴、胡小燕、康厚明，他們就農(nóng)民工群體的薪資收入、子女教育、養(yǎng)老醫(yī)療等問題，向全國人民代表大會提出了建設(shè)性意見。從2008年到2016年，8年時間過去了，農(nóng)民工的總量繼續(xù)增加，主體的多樣性繼續(xù)擴(kuò)大，利益需求的差異化也繼續(xù)擴(kuò)大，解決農(nóng)民工問題的現(xiàn)實急迫性上升。在這種復(fù)雜的現(xiàn)實情況下，農(nóng)民工人大代表的數(shù)量也有所增加，但相對于整個農(nóng)民工群體的規(guī)模，其代表人數(shù)顯著不夠。在2017年第十二屆全國人民代表大會第五次會議期間，提交到大會審議的《關(guān)于第十三屆全國人大代表名額和選舉問題的決定（草案）》明確規(guī)定：農(nóng)民工代表人數(shù)要比上一屆有所增加[12]，這一規(guī)定有利于擴(kuò)大農(nóng)民工代表的范圍，對提高人大代表的代表性具有重要意義。

農(nóng)民工代表的履職能力是影響其代表性的又一重要因素。雖然當(dāng)選為人大代表的農(nóng)民工通常是農(nóng)民工群體中的精英，但農(nóng)民工代表的履職意識、對法律法規(guī)及議事規(guī)則的掌握情況、履職時間和精力等都會直接影響到他們的工作水平，進(jìn)而影響其代表性。首先，一些農(nóng)民工代表只把代表身份看作是一種榮譽(yù)，只有光榮感而缺乏責(zé)任感，對代表的職責(zé)認(rèn)識不到位，個人履職意識和動力不足，極易發(fā)展為有名無實的“假代表”；其次，農(nóng)民工代表大多缺乏與人大工作相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)和工作經(jīng)驗，因而對國家的法律法規(guī)、人大工作的基本規(guī)則等了解不夠充分，造成履職素養(yǎng)不足，極易發(fā)展為“空代表”；最后，履職時間和精力是農(nóng)民工代表面臨的又一現(xiàn)實難題。作為兼職代表，農(nóng)民工代表往往把本職工作放在第一位，人大代表的工作放在第二位，他們大多數(shù)是生產(chǎn)型企業(yè)里的一、二線工人，本職工作占據(jù)著他們大部分的時間和精力，用來調(diào)研、聯(lián)系選民等活動的時間少之又少，在這種情況下農(nóng)民工代表的工作很難取得實質(zhì)性的成果，極易發(fā)展為“虛代表”?！凹俅怼薄翱沾怼薄疤摯怼倍疾皇恰罢娲怼?，因此，是否能夠保證農(nóng)民工代表盡職盡責(zé)是影響其代表性的重要因素。

圖1 農(nóng)民工總量及增速②

（三）群體組織化程度低的阻力

在中國，黨組織是組織群眾、團(tuán)結(jié)群眾的重要政治組織，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等屬于社會政治團(tuán)體，城市社區(qū)內(nèi)的管理組織和興趣組織等屬于民間組織，農(nóng)民工群體的組織化程度會影響到他們的社會融入和城市認(rèn)同。流動性強(qiáng)、分散性大的農(nóng)民工群體組織化程度不高，組織的缺位對該群體的社會融入和城市認(rèn)同產(chǎn)生了消極影響，降低了該群體有序政治參與的積極性，影響到該群體合法權(quán)益的保障。

由于農(nóng)民工流動性和分散性大，與基層黨組織的溝通聯(lián)系不緊密，發(fā)展培養(yǎng)的成本高，入黨程序容易中斷，因此，近年來成功入黨的農(nóng)民工不多。而且，農(nóng)民工大多在非公企業(yè)里工作，與居住地社區(qū)關(guān)系緊密，因此非公企業(yè)黨建的水平和流入地社區(qū)黨組織的建設(shè)水平也影響到發(fā)展農(nóng)民工入黨工作的成效。工會組織對農(nóng)民工群體的吸納程度低，一方面是因為部分農(nóng)民工所在的非公企業(yè)沒有建立工會組織，而已有的工會組織設(shè)置的農(nóng)民工入會門檻較高；另一方面是因為農(nóng)民工對工會組織的認(rèn)知度和積極性不高，仍有一些農(nóng)民工不了解工會組織的性質(zhì)和功能，不知道自己所在的單位或企業(yè)是否有工會組織，因此，工會組織難以在農(nóng)民工群體中發(fā)揮應(yīng)有的影響力。除此之外，城市社區(qū)里原生組織的封閉性和排外性不利于農(nóng)民工過有組織的生活，城市居民對農(nóng)民工持有的消極“刻板印象”隔離了雙方的互動和交流，缺少組織化的生活使農(nóng)民工群體對城市社會產(chǎn)生了疏離感，因此社會融入程度和城市認(rèn)同度不高。以上多種因素最終直接或間接地影響到該群體的有序政治參與。

據(jù)在武漢市進(jìn)行的調(diào)查顯示，受訪的農(nóng)民工中有78.9%的人明確表示“在打工的地方急需代表外來人員利益的組織或機(jī)構(gòu)來代表或維護(hù)外來人員利益”[13]。隨著農(nóng)民工群體利益訴求的多元化，該群體的組織化更具有必要性和重要性。在建立規(guī)范的勞資關(guān)系，滿足基本的社會交往需求，更好地融入城市生活等方面，工會、社區(qū)居委會等能夠發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。相反，沒有被有效組織起來的個體農(nóng)民工力量單薄，當(dāng)個人權(quán)益受損時，他們更多的是尋求以血緣、地緣、親情等為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)組織的幫助。據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《2016年中國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示：“在工作和生活中遇到困難時，62.4%的進(jìn)城農(nóng)民工想到的是找家人、親戚幫忙，找老鄉(xiāng)的占28.9%，找本地朋友的占24.7%，找單位領(lǐng)導(dǎo)或同事的占11.7%，找工會、婦聯(lián)和政府部門的占6.8%，找社區(qū)的占2.3%。”[5]雖然近年來選擇法律途徑解決權(quán)益受損問題的農(nóng)民工比例有了顯著提高，但傳統(tǒng)組織在農(nóng)民工群體的社會生活中仍然占據(jù)主導(dǎo)性地位，工會、社區(qū)居委會等組織的角色地位有待提升。

（四）政治素質(zhì)不高的阻力

農(nóng)民工的受教育程度普遍不高，權(quán)利意識和法律意識不強(qiáng)，加上農(nóng)村傳統(tǒng)小農(nóng)意識里的臣民文化影響較深，缺乏現(xiàn)代社會公民型政治參與文化的思想基礎(chǔ)，因而該群體的政治素質(zhì)不高，影響其有序政治參與的水平。一方面，在政治參與能力上，農(nóng)民工缺乏必要的政治生活常識和技能；另一方面，在政治參與態(tài)度上，農(nóng)民工對政治參與的成本和收益的預(yù)期往往是成本大于收益，政治參與的獲得感不強(qiáng)，政治參與積極性不高，存在不同程度的政治冷漠。這兩方面的因素影響了農(nóng)民工的有序政治參與。

農(nóng)民工群體與城市居民相較，他們在文化知識水平、受教育程度、專業(yè)技能等方面有很大的差距。據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《2016年中國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，農(nóng)民工中，未上過學(xué)的占1%，小學(xué)文化程度占13.2%，初中文化程度占59.4%，高中文化程度占17%，大專及以上文化程度占9.4%；在接受技能培訓(xùn)方面，接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占30.7%[5]。受教育水平和專業(yè)技能的限制，該群體在城市里主要從事城市居民不愿意從事的“低質(zhì)性職業(yè)”[14]，其就業(yè)主要集中在建筑、運(yùn)輸、飲食服務(wù)、家庭保姆、環(huán)境衛(wèi)生、治安保衛(wèi)等領(lǐng)域，均是雜工、散工，或為個體工商戶和私營企業(yè)當(dāng)雇工，或在集市貿(mào)易做小商販[14]。工作和生活環(huán)境的封閉性和邊緣性使該群體的信息相對閉塞，政治參與相對被動，加上缺少教育培訓(xùn)機(jī)會和正確有效的指導(dǎo)，該群體的政治素質(zhì)普遍不高，很多農(nóng)民工不懂得更不善于通過合法有序的方式進(jìn)行利益表達(dá)、維護(hù)切身利益，這是造成該群體低水平政治參與的一個重要因素。

三、提高農(nóng)民工有序政治參與水平的舉措

提高農(nóng)民工的有序政治參與水平，根本性措施是要繼續(xù)深化戶籍制度改革，確保相關(guān)政策平穩(wěn)落地，公平無差異地維護(hù)該群體的合法權(quán)益。在政府的大力推動之下，通過全社會的共同努力，沖破各種現(xiàn)實阻力，提升農(nóng)民工有序政治參與的水平。

（一）改變戶籍決定個人權(quán)利行使和資源分配的格局

戶籍制度改革是實現(xiàn)農(nóng)民工權(quán)利平等、提高其有序政治參與水平的重要舉措。近年來，中央政府十分重視農(nóng)民工問題，2006年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中指出，要逐步地、有條件地解決長期在城市就業(yè)和居住的農(nóng)民工的戶籍問題。中小城市和小城鎮(zhèn)要適當(dāng)放寬農(nóng)民工落戶條件；大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問題，對農(nóng)民工中的勞動模范、先進(jìn)工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻(xiàn)者，應(yīng)優(yōu)先準(zhǔn)予落戶；具體落戶條件，由各地根據(jù)城市規(guī)劃和實際情況自行制定[15]。在中央政府指導(dǎo)下，各地政府進(jìn)行了一些改革上的嘗試和探索，但總體而言，農(nóng)民工在城市落戶的政策門檻依然較高。2014年7月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度，建立居住證制度[16]。中央的這一戶籍政策法規(guī)的出臺推動了我國戶籍制度改革的進(jìn)程，到2016年1月1日，《居住證暫行條例》開始實施，條例規(guī)定：持有居住證的外地人同本地人享有同等的教育權(quán)、勞動權(quán)、社會保障權(quán)等，此項政策相較于暫住證制度是很大的進(jìn)步，其貫徹實施對解決農(nóng)民工問題具有促進(jìn)作用，為各級地方政府提供了更多積極作為的空間。目前，全國共有25個?。▍^(qū)、市）發(fā)布了居住證實施辦法。兩年多來，一系列重大政策出臺，戶籍制度改革的政策框架基本成型，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度全面建立，“城里人”和“鄉(xiāng)下人”的戶口身份區(qū)別消失，這些成果為進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)下，戶籍制度改革正處于政策落地的關(guān)鍵時期，改革任務(wù)依然艱巨。

推進(jìn)我國農(nóng)民工有序政治參與就要繼續(xù)深化戶籍制度改革，打破附著在傳統(tǒng)戶籍上不合理的利益格局，革除戶籍的利益分配功能，僅將其作為人口登記管理的必要手段。第一，各級地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實中央在戶籍制度改革上的政策，根據(jù)《居住證暫行條例》制定具體的實施辦法和細(xì)則，及時出臺相關(guān)的具體政策，幫助符合條件的農(nóng)民工獲得城市居住證，使他們能夠在居住地平等地行使政治權(quán)利，平等地有序政治參與；第二，目前我國不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平差異較大，不同地區(qū)的政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，進(jìn)一步開辟居住證持有者的落戶通道，使農(nóng)民工逐步實現(xiàn)向居住地城市居民身份的過渡，并將試點區(qū)域行之有效的好政策上升為國家層面的政策進(jìn)行強(qiáng)化和推廣，在全國范圍內(nèi)逐步解除戶籍制度對人們生存發(fā)展的束縛；第三，戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)改變戶籍決定個人行使受教育權(quán)、勞動權(quán)、醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)等社會權(quán)利的格局，完善居民身份證制度，優(yōu)化城市居民管理系統(tǒng)，逐步將社會公共福利體系向全體居民開放；同時，大力改革不平等的就業(yè)保護(hù)政策和教育政策，為農(nóng)民工的自我提升和更好的職業(yè)發(fā)展提供平等的機(jī)會。通過深化戶籍制度改革，改變不合理的資源分配格局，開放城市社會公共福利體系，使農(nóng)民工有效行使個人的政治權(quán)利和社會權(quán)利，推動該群體的有序政治參與。

（二）提高農(nóng)民工代表的代表性

農(nóng)民工群體是一個具有特殊屬性的群體，農(nóng)民工代表最能代表這一群體的利益、體察民情表達(dá)民意。如何更加有效地利用這一政治參與渠道是值得關(guān)注的重點。

第一，提高農(nóng)民工代表的比例，擴(kuò)大代表的覆蓋范圍。要動員農(nóng)民工積極投票參加地方各級人大代表選舉，行使選舉權(quán)；同時增加全國人大和地方各級人大中農(nóng)民工代表的名額，選出具有不同年齡、職業(yè)等背景的農(nóng)民工代表，提高其代表的充分性。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，首先，實行直接選舉的地方選舉機(jī)構(gòu)要做好選舉動員工作和選民登記工作，最大限度地調(diào)動農(nóng)民工參加地方各級人大代表選舉的積極性，保證選舉的競爭性和公平性；其次，各級政府在遵守《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的前提下，在選舉的具體實施細(xì)則上做出適應(yīng)性調(diào)整，明確增加農(nóng)民工代表的人數(shù)，在決定代表候選人時，充分考慮年齡、職業(yè)、性別等因素，努力照顧到農(nóng)民工的不同需求；最后，選舉過程要保證程序正義，推動農(nóng)民工群體的政治社會化進(jìn)程，給他們提供學(xué)習(xí)政治知識和技能的機(jī)會，在實現(xiàn)政治選舉目標(biāo)的同時提高農(nóng)民工群體的政治參與能力。第二，提高農(nóng)民工代表的政治素質(zhì)和履職能力。各級政府應(yīng)當(dāng)開設(shè)農(nóng)民工代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，對新當(dāng)選的代表進(jìn)行知識普及和技能培訓(xùn)，指導(dǎo)他們具體開展聯(lián)系群眾的工作，正確聽取和反映該群體的利益訴求，使農(nóng)民工代表更加專業(yè)化，代表的履職行為更加規(guī)范化和科學(xué)化。第三，鼓勵農(nóng)民工代表積極履行代表職責(zé)，推動農(nóng)民工問題的解決。農(nóng)民工代表應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》充分履行代表職責(zé)，深入農(nóng)民工的日常生活進(jìn)行走訪調(diào)查，在密切聯(lián)系農(nóng)民工選民的同時密切關(guān)注政府工作，積極參加全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，就解決農(nóng)民工問題提出建設(shè)性意見和建議，為農(nóng)民工群體主張權(quán)益。

（三）引導(dǎo)農(nóng)民工過有組織的生活

加強(qiáng)農(nóng)民工的組織建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)民工的“社會與文化融入”[17]，有利于提高其有序政治參與水平。提高農(nóng)民工的組織化程度，要從黨內(nèi)的組織建設(shè)、工會內(nèi)的組織建設(shè)、社區(qū)內(nèi)的組織建設(shè)等方面入手，在工作和生活兩方面將該群體組織起來，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序的參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種有序的參與機(jī)制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源（合法性）和控制權(quán)”[18]。組織化的生活能夠帶給農(nóng)民工群體新的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、多樣化的信息獲取渠道和情感支撐，促進(jìn)其社會融入，有助于該群體的有序政治參與和利益表達(dá)。

第一，加強(qiáng)黨內(nèi)農(nóng)民工的組織建設(shè)，提高黨組織的吸納力和組織力。首先，在流出地和流入地加強(qiáng)對農(nóng)民工入黨工作的投入，在流出地加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，在流入地加強(qiáng)社區(qū)黨組織和非公企業(yè)黨組織建設(shè)；其次，流出地和流入地黨組織要做好組織關(guān)系的轉(zhuǎn)移和對接工作，相互合作，共同做好農(nóng)民工黨員培養(yǎng)考察工作；最后，流出地和流入地黨組織，依照具體情況正確定位自身角色，以做好農(nóng)民工入黨工作為中心，發(fā)揮好主導(dǎo)或配合作用，提高工作效率。第二，加強(qiáng)工會內(nèi)農(nóng)民工的組織建設(shè)，提高工會在解決勞資糾紛中的影響力。首先，工會組織是平衡勞動關(guān)系、維護(hù)工人合法權(quán)益的重要組織，要提高農(nóng)民工對工會組織的認(rèn)知和信任，引導(dǎo)他們積極參加工會組織；其次，公有制企業(yè)和非公有制企業(yè)要搞好工會組織建設(shè)，對農(nóng)民工群體，或者引導(dǎo)他們加入已有的工會組織，或者建立新的工會組織吸納農(nóng)民工入會；最后，工會組織要根據(jù)農(nóng)民工群體流動性強(qiáng)的特點，創(chuàng)新入會形式，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，在平衡政府、資方、工人三方關(guān)系中保持獨(dú)立地位，提高解決勞資糾紛的能力，擴(kuò)大社會影響力。第三，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)農(nóng)民工的組織建設(shè)，增強(qiáng)同城市居民的聯(lián)系，增進(jìn)社會融入，培養(yǎng)城市認(rèn)同感。一方面，在城市社區(qū)建立農(nóng)民工服務(wù)站等專門的農(nóng)民工服務(wù)組織，為農(nóng)民工群體提供專項服務(wù)；另一方面積極動員農(nóng)民工加入社區(qū)內(nèi)已有的民間興趣組織，如各種健身娛樂組織等，增強(qiáng)新老居民之間的互動和交流，改變城市居民對農(nóng)民工的消極“刻板印象”，增進(jìn)彼此的信任，使農(nóng)民工群體盡快形成新的歸屬感。

（四）提升農(nóng)民工的主體參與能力

提升農(nóng)民工的主體參與能力，提高其政治素質(zhì)，需要加強(qiáng)對農(nóng)民工的教育培訓(xùn)。加強(qiáng)對農(nóng)民工的教育培訓(xùn)要從確定培訓(xùn)主體、明確培訓(xùn)內(nèi)容、確保培訓(xùn)效果等方面入手，政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督相關(guān)培訓(xùn)項目的開展，確保培訓(xùn)工作的有效性。第一，對農(nóng)民工的教育培訓(xùn)，培訓(xùn)主體可以是工作單位、工會組織或者社區(qū)組織，政府在其中扮演領(lǐng)導(dǎo)者的角色，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。不同的培訓(xùn)主體根據(jù)自身特性和組織需要，因地制宜地為該群體提供不同類型的教育培訓(xùn)，努力做到機(jī)會平等、合法有效。第二，培訓(xùn)內(nèi)容分為職業(yè)技能培訓(xùn)和普通培訓(xùn)，前者致力于提高農(nóng)民工的專業(yè)技能，后者致力于提高其政治社會化水平和政治素質(zhì)。首先，職業(yè)技能培訓(xùn)追求專業(yè)、精細(xì)、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，幫助農(nóng)民工提高專業(yè)技能，拓展職業(yè)選擇空間，為未來更好地發(fā)展積累人力資本、打下堅實基礎(chǔ)；其次，普通培訓(xùn)的核心是政治知識和法治觀念的普及，提高農(nóng)民工的權(quán)利意識和法律意識，使農(nóng)民工了解有序政治參與的渠道，了解相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的角色分工，了解不同參與方式的基本程序和規(guī)范，掌握有序政治參與必備的政治生活本領(lǐng)，反對以暴制暴；第三，農(nóng)民工參加教育培訓(xùn)要有結(jié)業(yè)考核，并將它與薪酬和升遷掛鉤，以保證培訓(xùn)的效果。在培訓(xùn)過程中對表現(xiàn)積極的農(nóng)民工進(jìn)行物質(zhì)獎勵，把結(jié)業(yè)考核成績優(yōu)異的農(nóng)民工列入加薪和升遷的目標(biāo)人選，并以召開表彰大會頒發(fā)榮譽(yù)證書的形式在精神上進(jìn)行鼓勵，在農(nóng)民工群體內(nèi)樹立正面典范，營造良好的學(xué)習(xí)氛圍。有效的教育培訓(xùn)能夠提高農(nóng)民工群體的政治素質(zhì)和政治參與能力，調(diào)動其政治參與的積極性，提高其有序政治參與的水平。

此外，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在政府工作中的作用，普及和完善網(wǎng)絡(luò)問政的形式，利用科學(xué)技術(shù)的發(fā)展等也有助于推進(jìn)農(nóng)民工的有序政治參與?？傊?，“群眾利益無小事”，解決好人民群眾的生存發(fā)展問題，保障好人民群眾的切身利益，才能真正體現(xiàn)社會主義國家“以人為本，執(zhí)政為民”的本質(zhì)和宗旨。推進(jìn)農(nóng)民工有序政治參與是中國政治建設(shè)、社會建設(shè)的重要內(nèi)容，解決好農(nóng)民工問題對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局具有重要意義。

注 釋：

①有關(guān)文件的具體內(nèi)容詳見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/xxgkzl.htm.

②根據(jù)《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》整理而成。

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[5]2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[EB/OL].（2017-04-28）[2017-05-07].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-04/28/content_5189509.htm#1.

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[15]國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見[EB/OL].（2006-03-27）[2017-05-07].http：//www.gov.cn/jrzg/2006-03/27/content_237644.htm.

[16]國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見[EB/OL].（2014-07-30）[2017-05-07].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

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（責(zé)任編輯：張群喜）

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1674-9014（2017）06-0062-08

2017-08-29

劉金燕，女，山東臨沂人，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部碩士研究生，研究方向為當(dāng)代中國政府與政治。