“人—業(yè)—地”綜合減貧分析框架下的精準(zhǔn)扶貧政策評價
——兩個典型貧困村的對比分析

龍海軍，丁建軍

（吉首大學(xué) a.商學(xué)院；b.武陵山片區(qū)扶貧與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，湖南吉首416000）

“人—業(yè)—地”綜合減貧分析框架下的精準(zhǔn)扶貧政策評價
——兩個典型貧困村的對比分析

龍海軍a，b，丁建軍a，b

（吉首大學(xué) a.商學(xué)院；b.武陵山片區(qū)扶貧與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，湖南吉首416000）

基于“人—業(yè)—地”綜合減貧分析框架，構(gòu)建了“人—業(yè)—地”綜合減貧的精準(zhǔn)扶貧政策評價指標(biāo)體系，以兩個集中連片特困區(qū)典型貧困村為個案進行了對比分析。結(jié)果表明：不同貧困村在“人、業(yè)、地”各維度扶貧政策實施差異會導(dǎo)致扶貧政策實施成效差異；貧困村村民對扶貧政策實施整體認同度較好，且感知面向“人、地”的政策好于面向“業(yè)”的政策，符合精準(zhǔn)扶貧“以人為本”的理念；扶貧政策實施成效方面，貧困戶的生計資本、產(chǎn)業(yè)包容性、社會排斥等方面得到了實質(zhì)性改善，而在可行能力、產(chǎn)業(yè)脆弱性方面改善較小。根據(jù)研究結(jié)果，提出了今后扶貧政策制定與實施中的優(yōu)化建議。

“人—業(yè)—地”；綜合減貧；精準(zhǔn)扶貧；典型貧困村

1 引言

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》中明確提出，當(dāng)前我國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場是14個集中連片特困區(qū)，并于2011年起相繼啟動了各集中連片特困區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅戰(zhàn)略，出臺了大量的扶貧政策，以期通過政策支持促進集中連片特困區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅。2013年，我國提出“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略。精準(zhǔn)扶貧實踐既要求精準(zhǔn)制定與實施扶貧政策，又要求精準(zhǔn)評價扶貧政策的實施成效。因此，如何借鑒國內(nèi)外現(xiàn)有理論成果與實踐經(jīng)驗，構(gòu)建一套精準(zhǔn)扶貧政策實施績效的綜合評價體系，并對扶貧政策實施效果進行精準(zhǔn)評價，對集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實踐具有非常重要的意義。

有關(guān)扶貧政策的制定與實施對貧困內(nèi)涵及其成因分析。作為一種復(fù)雜的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界對貧困問題開展了大量的研究。貧困的內(nèi)涵從單一的經(jīng)濟貧困拓展到社會排斥、權(quán)力缺失和發(fā)展自由受到剝奪的多維貧困、發(fā)展貧困，貧困成因也從貧困者自身歸因拓展到社會制度等外部環(huán)境歸因，并形成了“個人主義”和“結(jié)構(gòu)主義”兩大貧困研究范式［1］。貧困內(nèi)涵從單維到多維發(fā)展，以及貧困成因由內(nèi)到外分析視角的演進，對應(yīng)的扶貧政策績效評價也逐步從單一指標(biāo)測度過渡到復(fù)合指標(biāo)測度。在單一指標(biāo)測度中，學(xué)者們偏重“個人主義”范式，從經(jīng)濟收入［2］、內(nèi)生動力［3］等指標(biāo)測度扶貧政策績效。在復(fù)合指標(biāo)測度方面，學(xué)者們或從經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平、村民能力建設(shè)等方面評價參與式扶貧模式的績效［4］，或以“反貧困”和“可持續(xù)發(fā)展”兩大目標(biāo)構(gòu)建農(nóng)村扶貧績效指標(biāo)體系［5］，或構(gòu)建了包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、經(jīng)濟社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減貧成效等五個指標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧績效評價體系［6］，或從可持續(xù)性、合作性、公平性、效率等四個維度構(gòu)建起農(nóng)村專項扶貧績效評價體系［7］。以上的復(fù)合指標(biāo)測度或側(cè)重于“個人主義”，或側(cè)重于“結(jié)構(gòu)主義”，均未真正實現(xiàn)個人主義范式與結(jié)構(gòu)主義范式的融合，容易導(dǎo)致扶貧政策制定失衡，進而在扶貧政策績效評價方面多有偏頗。多維貧困理論、可行能力理論的提出顯示出貧困研究個人主義范式與結(jié)構(gòu)主義范式的融合趨勢?；凇叭说仃P(guān)系地域系統(tǒng)”理論，貧困可理解為特定時空情境下“人、業(yè)、地”維度上的缺失或三者之間未能實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程與狀態(tài)［8］。20世紀(jì)80年代以來，我國扶貧模式經(jīng)歷了開發(fā)式、參與式、合作式等三個階段［9］，這也映襯出我國貧困地區(qū)在扶貧政策制定與實施中追求“人、業(yè)、地”協(xié)調(diào)發(fā)展的政策傾向?；谝陨险J識，本文基于“人—業(yè)—地”綜合減貧分析框架，創(chuàng)新性地構(gòu)建起“人—業(yè)—地”綜合減貧的精準(zhǔn)扶貧政策績效評價體系，并以兩個集中連片特困區(qū)典型貧困村為個案進行對比分析。

2 研究設(shè)計

2.1 指標(biāo)設(shè)計

“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”理論認為，經(jīng)濟地理格局是自然綜合體和生產(chǎn)綜合體相互作用的產(chǎn)物［10］。因此，將貧困置于“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”中則認為貧困是特定時空情境下“人”（貧困主體）、“業(yè)”（生計活動）、“地”（自然和社會環(huán)境）維度上的缺失或三者之間未能實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程與狀態(tài)［8］。生計方式與可行能力分析框架關(guān)注作為貧困主體“人”的要素，認為其生計方式和可行能力直接影響其貧困，因此扶貧政策應(yīng)關(guān)注貧困戶生計方式和可行能力的改善［11，12］。脆弱性和抗逆力分析框架則涉及“業(yè)”的要素，認為脆弱性和抗逆力是影響貧困戶可持續(xù)生計改善的關(guān)鍵要素。其中，脆弱性主要是指來自自然、市場和社會等方面影響貧困戶可持續(xù)生計改善的因素，抗逆力是指各貧困主體的抗逆力［13］。貧困地理學(xué)研究成果則集中在貧困形成中“地”的要素，認為有兩類地理因素影響貧困的形成，一類包括地理區(qū)位和資源稟賦，另一類則包括文化距離、政治地位等［14，15］。綜合以上觀點，貧困的形成是“人、業(yè)、地”三個要素相互作用、負向積累的過程。即若某地地理資本缺乏、社會文化隔離，會導(dǎo)致當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)不振，影響“業(yè)”的數(shù)量與質(zhì)量，無法滿足“人”要素的生計需求，阻礙可行能力的提升?？梢哉f，貧困就是一個“地要素貧困—業(yè)要素貧困—人要素貧困”不斷強化的過程。因此，扶貧政策的制定及實施應(yīng)綜合考量“人、業(yè)、地”三要素及其平衡。

基于以上思路，本文構(gòu)建起精準(zhǔn)扶貧政策評價指標(biāo)體系（表1）。該指標(biāo)體系包括人、業(yè)、地等3個一級指標(biāo)，生計資本、可行能力、產(chǎn)業(yè)脆弱性、產(chǎn)業(yè)包容性、地理資本、社會排斥等6個二級指標(biāo)，自然資本等25個三級指標(biāo)。依托該指標(biāo)體系，可定量測評精準(zhǔn)扶貧政策的實施成效。

表1 “人—業(yè)—地”綜合減貧的精準(zhǔn)扶貧政策評價指標(biāo)體系

2.2 研究對象

依托以上指標(biāo)體系，本文選取兩個集中連片特困區(qū)典型貧困村作為個案開展對比分析。這兩個貧困村分別為湖南省懷化市芷江縣五郎溪村和廣西壯族自治區(qū)南寧市馬山縣龍昌村（簡稱“五郎溪村”和“龍昌村”）。其中，五郎溪村為湖南省委政策研究室對口扶貧村，龍昌村為廣西壯族自治區(qū)扶貧辦對口扶貧村。

五郎溪村位于湖南省懷化市芷江侗族自治縣北部，距縣城30km，是武陵山片區(qū)一個典型貧困村。全村有15個村民小組540戶2008人，其中70%的人口為侗族和苗族，人均耕地和戶均林地少，呈現(xiàn)“三多三少兩難靠”的困境。即困難家庭多、留守家庭多、患病家庭多，分別占全村總戶數(shù)的65%、55%和33%；種田收入少、多種經(jīng)營少、技術(shù)農(nóng)民少，種植純收益戶均不到800元，從事特色種養(yǎng)和有高中以上學(xué)歷、有一技之長的農(nóng)戶僅20多戶，占全村4%。集體經(jīng)濟難靠、龍頭大戶難靠，村級收益僅生態(tài)林補貼近7萬元，全村僅有兩家具有一定規(guī)模的種養(yǎng)大戶，但年純收入不到6萬元。

龍昌村地處廣西壯族自治區(qū)南寧市馬山縣百龍灘鎮(zhèn)東北部，距馬山縣城20km，是滇黔桂石漠化片區(qū)的一個典型貧困村，也是國家一類貧困村。全村轄23個村民小組46個自然屯，共有847戶3538人。其中，貧困戶313戶，貧困人口1263人，占全村人口總數(shù)的36%。龍昌村地貌特征屬典型的喀斯特地形，山多地少，全村耕地均為旱地，且自然災(zāi)害頻發(fā)，村民經(jīng)濟脆弱性強；村民居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施及交通條件差，目前尚有8個自然村未通路，也沒有專門的農(nóng)田灌溉工程和排澇建設(shè)，經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主支柱性產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)缺乏，經(jīng)濟活力差。

2.3 研究方法與數(shù)據(jù)處理

為了全面系統(tǒng)地了解五郎溪村、龍昌村等典型貧困村扶貧開發(fā)政策實施及其成效，吉首大學(xué)“武陵山片區(qū)扶貧與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”課題組于2016年5月和8月分別對五郎溪村和龍昌村進行了深度調(diào)查。調(diào)查分為三個階段：第一階段是對村干部的訪談，即對典型貧困村近五年精準(zhǔn)扶貧工作的貫徹落實與推進進行系統(tǒng)了解；第二階段是問卷調(diào)查，即組織村支兩委成員填寫《扶貧政策實施情況調(diào)查問卷》，并隨機抽查若干位農(nóng)戶（以貧困戶為主）以一問一答的方式填寫《扶貧政策實施成效調(diào)查問卷》；第三階段是實地考察精準(zhǔn)扶貧代表性項目的實施進展成效。

作為各類扶貧政策的一線實施者和管理者，村干部相對于農(nóng)戶更加了解各類扶貧政策的實施情況。因此，課題組選擇村干部填寫《扶貧政策實施情況調(diào)查問卷》，該問卷共37個題項。針對每個三級指標(biāo)，我們分兩步來開展調(diào)查：一是調(diào)查是否實施了這方面的政策，回答“是”賦值為“1”，回答否賦值為“0”；二是根據(jù)第一步的回答展開，如回答“是”則繼續(xù)從“政策合理性、配套資金、政策效率、政策管理、政策成效”五個方面進行調(diào)查，要求調(diào)查對象分別對上述五個方面做出主觀評價并打分。按照李克特5分法賦值，“差、較差、一般、較好、好”五個等級分別賦值“1、2、3、4、5”，若第一步回答“否”則無需回答上述五個問題。本課題組分別對4名五郎溪村村干部和5名龍昌村村干部開展了扶貧政策實施情況調(diào)查。

村干部雖然對國家及地方各級扶貧政策實施情況最熟悉，但切實感受到扶貧政策好處的是廣大村民。因此，本文選擇農(nóng)戶村民對兩個典型貧困村扶貧政策的實施成效進行評價。《扶貧政策實施成效調(diào)查問卷》調(diào)查內(nèi)容包括35個題項，包括了上述精準(zhǔn)扶貧政策評價指標(biāo)體系的所有一、二、三級指標(biāo)。不同的是，該問卷重點關(guān)注近5年來以戶為單位的調(diào)查對象回答是否發(fā)生了實質(zhì)性變化，回答“是”賦值1，回答“否”則賦值0；然后根據(jù)第一步的回答展開，若回答“是”則繼續(xù)展開，并要求調(diào)查對象對量和質(zhì)的變化以及對這些變化的“滿意度”進行評價打分。按照李克特5分法賦值，“變化小、變化較小、變化一般、變化較大、變化大”或“不滿意、不太滿意、一般、比較滿意、滿意”等五個等級分別賦值“1、2、3、4、5”。本課題組分別對 17 名五郎溪村村民和30名龍昌村村民開展了扶貧政策實施成效問卷調(diào)查。

3 扶貧政策實施比較

3.1 扶貧政策認同度比較

兩個典型貧困村村干部對各指標(biāo)對應(yīng)的扶貧政策認同對比分析見圖1。

圖1 扶貧政策實施認知度對比

整體而言，兩個典型貧困村村干部對扶貧政策認同度較高，25個三級指標(biāo)中共有18個指標(biāo)對應(yīng)的政策認同度在60%以上，占比達72%。其中，物質(zhì)資本、人力資本、金融資本、生活能力、可持續(xù)性、發(fā)展條件、經(jīng)濟活力、就業(yè)創(chuàng)造力、窮人參與度、區(qū)位資本、政治資本、政治排斥、關(guān)系排斥、文化排斥、福利排斥等15個三級指標(biāo)的政策認同度為100%，而競爭力、多樣化、經(jīng)濟利貧性、生態(tài)資本、經(jīng)濟排斥等5個指標(biāo)的政策認同度較低。對應(yīng)各二級指標(biāo)可知，兩個典型貧困村對生計資本、社會排斥政策的認同度相對較高，而對產(chǎn)業(yè)脆弱性政策認同度相對較低。這意味著雖然各地出臺了各種扶貧政策，但這些扶貧政策側(cè)重于貧困戶的生計資本、社會排斥，而缺乏改善產(chǎn)業(yè)脆弱性的政策。同時，兩個村在扶貧政策認同度方面存在顯著差異。五郎溪村各維度扶貧政策認同度遠高于龍昌村，意味著五郎溪村的扶貧政策數(shù)量更多，更應(yīng)從“人、業(yè)、地”綜合減貧視角制定扶貧政策。此外，龍昌村在生產(chǎn)能力、發(fā)展能力、競爭力、生態(tài)資本、經(jīng)濟資本等5個三級指標(biāo)政策認同度方面得分為0，意味著龍昌村沒有在這些指標(biāo)上出臺任何政策，在扶貧過程中忽視了可行能力和區(qū)位資本的改善，出現(xiàn)“人、業(yè)、地”綜合減貧不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

3.2 各維度扶貧政策實施的比較

通過對兩個典型貧困村村干部的問卷調(diào)查，得到兩個村扶貧政策實施的得分情況，見表2。通過對表2數(shù)據(jù)的比較與分析，我們得出了以下四個方面的主要結(jié)論：①五郎溪村面向“人、業(yè)、地”的扶貧政策實施優(yōu)于龍昌村。從“人、業(yè)、地”各維度政策實施情況得分的對比來看，五郎溪村均大大好于龍昌村且得分相對均衡。這意味著五郎溪村在實施各維度扶貧政策過程中，在“政策合理性、配套資金、政策效率、政策管理、政策成效”等方面優(yōu)于龍昌村。同時，兩個村在各維度政策實施得分先后順序上存在差別，五郎溪村扶貧政策實施由強到弱是“地—人—業(yè)”，而龍昌村則為“地—業(yè)—人”。這意味著，兩地均重視面向“地”的扶貧政策實施，兩個村在面向“業(yè)”的扶貧政策實施中均面臨困難。②在面向“人”的政策實施中，兩個村的生計資本提升政策力度大于可行能力。兩村重視生計資本而忽視可行能力，尤其是在龍昌村，村干部認為可行能力提升政策的實施情況很不理想。五郎溪村和龍昌村在生計資本提升政策的得分分別為4.71和3.44，而可行能力提升政策得分僅分別為4.07和1.40。此外，在生計資本政策實施方面，金融資本、物質(zhì)資本和人力資本更受重視；在可行能力政策實施方面，生活能力、生產(chǎn)能力政策更加突出，發(fā)展能力政策的實施表現(xiàn)一般。③在面向“業(yè)”的政策實施中，兩個村重視產(chǎn)業(yè)包容性而忽視產(chǎn)業(yè)脆弱性。在產(chǎn)業(yè)包容性政策實施方面，五郎溪村和龍昌村得分分別為4.47和2.59，而在產(chǎn)業(yè)脆弱性政策實施上，兩村的得分僅分別為4和2.33，兩個政策實施差異明顯。這意味著兩個村在面向“業(yè)”的政策實施過程中，均重視吸收貧困人口參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進貧困人口享受產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效益，這正是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧思想的體現(xiàn)。在產(chǎn)業(yè)脆弱性改善方面，五郎溪村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性政策實施差，得分僅為2.8；龍昌村在產(chǎn)業(yè)多樣化政策實施上表現(xiàn)差，得分僅為0.72。④面向“地”的政策實施中，兩個村的社會排斥改善力度明顯好于地理資本。在社會排斥改善政策實施方面，五郎溪村和龍昌村得分分別為4.8和3.61，而地理資本提升政策得分僅分別為4.15和1.33。這表明兩個村在面向“地”的政策實施過程中，相較于地理資本提升的長周期，社會排斥改善的及時效應(yīng)對其扶貧政策制定與實施具有明顯的正向影響。在社會排斥改善政策方面，政治排斥、文化排斥等方面的政策得分較高，而經(jīng)濟排斥的得分較低?？梢?，由于各級政府高度重視典型貧困村的建設(shè)，樹立了一批先進人物，推進了村級民主建設(shè)和文化建設(shè)，但是在提升經(jīng)濟融合的市場建設(shè)政策方面還有待加強。

表2 五郎溪村與龍昌村扶貧政策實施得分比較

4 精準(zhǔn)扶貧政策成效比較

4.1 政策實施成效認同度比較

兩個典型貧困村村民對各扶貧政策實施成效認同度的對比見圖2。由圖2可知，兩個村村民對各扶貧政策實施成效的認同存在明顯差異，除了金融資本、生活能力、窮人參與性、政治資本等4個三級指標(biāo)以外，五郎溪村村民對其他21個三級指標(biāo)對應(yīng)的扶貧政策實施成效認同度都高于龍昌村。這意味著，五郎溪村村民比龍昌村村民更多地感知到“人、業(yè)、地”各維度的貧困有了實質(zhì)性的改善?？傮w而言，在25個三級指標(biāo)政策實施成效認同中，兩個村村民的認同度都在60%以上的有物質(zhì)資本、人力資本、社會資本、金融資本、生活能力、可持續(xù)性、就業(yè)創(chuàng)造力、窮人參與度、區(qū)位資本、政治資本、經(jīng)濟排斥、政治排斥、社會關(guān)系排斥、文化排斥等15個三級指標(biāo)。對應(yīng)二級指標(biāo)，這意味著兩個村村民一致認同在生計資本、產(chǎn)業(yè)包容性、社會排斥等方面有實質(zhì)性的改善。

圖2 扶貧政策實施成效認同度對比

4.2 各維度扶貧政策實施成效比較

通過對兩個典型貧困村貧困戶的問卷調(diào)查，得到兩個村扶貧政策實施成效的得分情況，見表3。

表3 五郎溪村與龍昌村扶貧政策實施成效得分比較

通過對表3數(shù)據(jù)的比較與分析，我們發(fā)現(xiàn)：①兩個村整體扶貧政策實施成效不理想，但五郎溪村優(yōu)于龍昌村，且兩個村面向“地”的政策成效好于面向“人、業(yè)”的政策成效。兩個典型貧困村的村民對各項扶貧政策的實施成效均不夠滿意，尤其是龍昌村村民認為各項扶貧政策的實施成效小，與預(yù)期理想存在較大差異。相對而言，五郎溪村村民對“人、業(yè)、地”扶貧政策實施成效的評價處于“變化較大/比較滿意”區(qū)間。兩個典型貧困村在整體扶貧政策實施成效評價上的差異正是兩村在整體扶貧政策實施情況的差異所致。由于龍昌村在面向“人、業(yè)、地”的扶貧政策實施情況上遠落后于五郎溪村，導(dǎo)致整體扶貧政策實施成效遠低于五郎溪村。此外，兩個典型貧困村面向“地”的扶貧政策實施成效均好于面向“人、業(yè)”的扶貧政策實施成效，這是由于典型貧困村往往地理位置偏僻，近年來通過交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，典型貧困村的地理資本和社會排斥得到了相對較大的改善。②在面向“人”的政策實施成效中，兩個村的生計資本改善好于可行能力的提升，而面向“人”的政策實施成效在兩個典型村中都較差。其中，五郎溪村的生計資本和可行能力實施成效得分為2.78和2.58，處于“一般/一般”區(qū)間；龍昌村這兩個方面的成效得分僅為1.59和1.33，處于“變化小/不滿意”區(qū)間。相對而言，兩個村在生計資本實施成效上的得分明顯高于可行能力，這也與前面兩個村村干部對于扶貧政策實施情況的評價結(jié)果相一致。在生計資本成效方面，兩個村都是物質(zhì)資本改善程度最高（4.02/2.38）；而在可行能力實施成效上，兩個村都是生活能力提高最快的（2.96/2.68）。這同樣與前面兩個村村干部對生計資本和可行能力提升政策的實施評價結(jié)果大體一致。③在面向“業(yè)”的政策實施成效中，典型貧困村在產(chǎn)業(yè)脆弱性和產(chǎn)業(yè)包容性政策實施成效上存在差異。五郎溪村在產(chǎn)業(yè)脆弱性成效方面略好于產(chǎn)業(yè)包容性，而龍昌村則是產(chǎn)業(yè)包容性成效優(yōu)于產(chǎn)業(yè)脆弱性。結(jié)合兩個村村干部對面向“業(yè)”的扶貧政策實施情況評價結(jié)果，發(fā)現(xiàn)五郎溪村雖然制定與實施了一系列產(chǎn)業(yè)包容性政策，但這些政策在增強當(dāng)?shù)貏趧恿ξ{能力和提高窮人受益程度方面的效果有待進一步加強。此外，在產(chǎn)業(yè)脆弱性成效方面，兩個村均在增強經(jīng)濟活力上表現(xiàn)最佳；而在產(chǎn)業(yè)包容性成效方面，則都是經(jīng)濟利貧性效果最好。④在面向“地”的政策實施中，兩村的政策實施成效都最好，但兩個村的成效差異明顯。五郎溪村面向“地”的政策實施成效為3.56，處于“變化較大/比較滿意”區(qū)間；龍昌村面向“地”的政策實施成效僅為1.59，處于“變化小/不滿意”區(qū)間。此外，在地理資本實施成效中，兩個村的區(qū)位資本提升最明顯；在社會排斥實施成效中，關(guān)系排斥、福利排斥、政治排斥為兩個村改善成效最明顯的三個方面。

5 結(jié)論與建議

基于“人—業(yè)—地”綜合減貧分析框架視角，集中連片特困區(qū)的貧困既包括“人”的貧困，也包括“地”和“業(yè)”的貧困，且“人、業(yè)、地”貧困之間的不協(xié)調(diào)將會進一步加劇貧困。因此，區(qū)域扶貧政策需要系統(tǒng)設(shè)計，協(xié)同考量“人、業(yè)、地”的均衡發(fā)展，既要包括對“人”的幫扶，也要注重對“業(yè)”和“地”的促進和支持。

基于這一視角，本文構(gòu)建了“人—業(yè)—地”綜合減貧的精準(zhǔn)扶貧政策評價指標(biāo)體系，并以兩個典型貧困村作為個案進行了對比分析。經(jīng)過分析，得到以下結(jié)論：①扶貧政策制定偏重面向“人、地”的政策，而忽視面向“業(yè)”的政策。通過典型貧困村村干部對扶貧政策認同度的調(diào)查可知，貧困村村民對改善貧困戶的生計資本、社會排斥等方面的政策認同度最高，改善可行能力、區(qū)位資本的政策認同居中，改善產(chǎn)業(yè)脆弱性和產(chǎn)業(yè)包容性的政策認同最低。這意味著，雖然“人—業(yè)—地”綜合減貧的視角要求協(xié)調(diào)制定“人、業(yè)、地”各項扶貧政策，但現(xiàn)實中各級政府偏重面向“人”和“地”的扶貧政策制定，相對弱化面向“業(yè)”的政策。究其原因，可能是各類政策制定的難度和見效快慢所致。即改善村民生計資本、社會排斥、可行能力、區(qū)位資本等方面的政策措施相對簡單、有例可循、見效快，而改善貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)脆弱性、產(chǎn)業(yè)包容性的政策措施復(fù)雜、難度大、見效慢，各級政府自然傾向于優(yōu)先制定改善生計資本、社會排斥、可行能力、區(qū)位資本等面向“人”和“地”的政策，而弱化面向“業(yè)”的政策。這也意味著，今后各級政府在精準(zhǔn)扶貧實施過程中既要關(guān)注扶貧政策的“短平快”，又要做到“長久穩(wěn)”，減少政策制定過程中的功利導(dǎo)向。②典型貧困村在面向“人、業(yè)、地”的扶貧政策制定與實施協(xié)調(diào)性方面存在顯著差異。在扶貧政策制定方面，五郎溪村對全部25個三級指標(biāo)方面均出臺了對應(yīng)的扶貧政策，且政策認同度差異小；而龍昌村對5個三級指標(biāo)的政策認同度為0，即在這些三級指標(biāo)方面沒有出臺任何扶貧政策。同時，在扶貧政策實施方面，五郎溪村的“人、業(yè)、地”三維扶貧政策實施協(xié)調(diào)性優(yōu)于龍昌村，在全部25個三級指標(biāo)扶貧政策實施評價得分的差異度明顯小于龍昌村。兩村在扶貧政策制定與實施方面的差異正反映出兩村對“人—業(yè)—地”綜合減貧理念的認識方面還存在差異。相對而言，五郎溪村認同“人—業(yè)—地”綜合減貧的扶貧理念，注重“人、業(yè)、地”的協(xié)調(diào)發(fā)展。③在扶貧政策實施成效方面，兩村在扶貧政策實施成效方面存在明顯差異，總體上認為生計資本、產(chǎn)業(yè)包容性、社會排斥等得到實質(zhì)性改善，而在可行能力、產(chǎn)業(yè)脆弱性等方面改善較小。通過對兩個典型貧困村扶貧政策實施成效的對比分析，五郎溪村對“人、業(yè)、地”三個一級指標(biāo)扶貧政策實施成效的得分均優(yōu)于龍昌村。這一扶貧政策成效的差異正是五郎溪村在扶貧政策制定與實施中對“人、業(yè)、地”三維指標(biāo)的協(xié)調(diào)性較好，而龍昌村則是對“人、業(yè)、地”扶貧政策的失調(diào)所致。這一發(fā)現(xiàn)要求在今后各地扶貧政策制定與實施中，應(yīng)進一步強化“人、業(yè)、地”扶貧政策的協(xié)調(diào)，提高扶貧政策的實施成效。

相較于現(xiàn)有研究成果，本文有兩個方面的創(chuàng)新：①在扶貧政策績效評價分析框架上提出了“人—業(yè)—地”綜合減貧的分析框架。這一分析框架基于“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”理論，將貧困理解為在“人、業(yè)、地”等特定人地關(guān)系地域系統(tǒng)中三個相互作用要素不協(xié)調(diào)、不耦合，初步實現(xiàn)了“個人主義”和“結(jié)構(gòu)主義”等兩大貧困研究范式在扶貧政策績效評價上的整合。②依托“人—業(yè)—地”綜合減貧精準(zhǔn)扶貧政策評價指標(biāo)體系，實證檢驗了典型貧困村的扶貧政策績效。在扶貧政策績效評價過程中，抓住扶貧政策落實與幫扶的兩個主體——村干部和貧困戶，既要關(guān)注扶貧政策的制定與實施過程，又要關(guān)注扶貧政策實施結(jié)果。既要測量貧困地區(qū)貧困的“然”，還要探索貧困地區(qū)貧困的“所以然”，從而為“實事求是、因地制宜，分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的精準(zhǔn)扶貧政策制定與實施提供指導(dǎo)。

根據(jù)五郎溪村和龍昌村等兩個典型貧困村扶貧政策評價結(jié)果，兩個村今后在扶貧政策制定與實施中應(yīng)重點關(guān)注以下幾點：一是協(xié)調(diào)扶貧政策的實施，注重扶貧政策中“人、地、業(yè)”協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，五郎溪村和龍昌村今后應(yīng)通過擴大特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模，打造“種植—加工—銷售”的全產(chǎn)業(yè)鏈，通過注冊地理標(biāo)志等方式打響“五郎溪、龍昌”等區(qū)域品牌，加強銷售宣傳，進一步強化對村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競爭力提升的支持；通過污水治理、農(nóng)藥殘留量控制等政策措施，促進村域特色產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；通過支持外出務(wù)工、經(jīng)商等政策，促進村域經(jīng)濟多樣化；通過扶持致富帶頭人、支持創(chuàng)業(yè)等，提高村域經(jīng)濟活力，最終實現(xiàn)兩村在“業(yè)”方面的改善，促進兩村“人、地、業(yè)”協(xié)調(diào)發(fā)展。二是把好“三關(guān)”，彌補扶貧政策認同度較高與扶貧成效認同度較低之間的鴻溝。兩個村村民對各項扶貧政策的認同度整體水平較高，但對各項扶貧政策實施成效的評價則相對較低，這一現(xiàn)象在龍昌村表現(xiàn)得尤為突出。這兩者之間的鴻溝如何彌補？一方面，應(yīng)進一步把好扶貧政策設(shè)計關(guān)，提高各項扶貧政策實施的可行性和適應(yīng)性；另一方面，應(yīng)進一步把好扶貧政策的宣傳關(guān)，提高村民對各項扶貧政策的認識，進一步把好扶貧政策的執(zhí)行關(guān)，提高各項扶貧政策的實效。三是注重生態(tài)資本改善，留住青山綠水。生態(tài)資本改善是貧困村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，當(dāng)前兩個村的生態(tài)資本改善表現(xiàn)較差，這與五郎溪村和龍昌村發(fā)展特色農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)主打“綠色生態(tài)”形成沖突，必將會對兩個村產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成制約。一方面，應(yīng)通過強化村民培訓(xùn)，提高村民的生態(tài)環(huán)境保護意識，形成自發(fā)改善生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在動力；另一方面，通過強化各種環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，形成良好的生態(tài)資本改善硬件條件；積極爭取各種生態(tài)補償政策，為貧困村改善生態(tài)資本提供政策條件和資金支持。

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Evaluation of Targeted Poverty Alleviation Policy from Analytic Framework of“People，Industry and Land”Comprehensive Poverty Alleviation——An Comparative Analysis Between Two Typical Poor Villages

LONG Hai－ juna，b，DING Jian-juna，b
（Jishou University a.Business School；b.Poverty Alleviation and Development Collaborative Innovation Center，Jishou 416000，China）

Based on the analytic framework of“people，industry and land”comprehensive poverty alleviation，this paper constructed an performance evaluation index system for targeted poverty alleviation policy，and took an comparative analysis between two typical poor villages，and got the following founds.Firstly，differences in the implementation of“people，industry and land”poverty alleviation policy in two typical poor villages led to differences in the performance of poverty alleviation policy.Secondly，lots of villagers considered policies as a whole was implemented well，but generally felt that policies for“people”and “l(fā)and”were better than policies for“industry”，so it was in line with the people first′concept of targeted poverty alleviation policy.Thirdly，as to the implementation performances of poverty alleviation policy，interviewees felt that there were greater improvements in livelihood capital，inclusive of industry and social exclusion，but also there were almost nothing changes in the capacities，and vulnerability of industry.And lastly，the authors put forwards some suggestions to the implementation of targeted poverty alleviation policies in two typical poor villages.

“people，industry and land”；comprehensive poverty alleviation；targeted poverty alleviation；typical poor village

F323.8

A

1005－8141（2017）11－1384－07

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.11.018

2017－09－25；

2017－10－12

湖南省教育廳重點項目（編號：16A235）；湖南省社會科學(xué)基金項目（編號：14YBX051）。

及通訊作者簡介：龍海軍（1979－），男，湖南省會同人，博士研究生，副教授，主要研究區(qū)域扶貧與企業(yè)精神。