不同治理結(jié)構(gòu)下農(nóng)村宅基地有償退出模式探析
——以金寨、薊州、義烏3個典型試點為例

(.華中農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院,湖北 武漢 430070;.廣東中地土地房地產(chǎn)評估與規(guī)劃設(shè)計有限公司,廣東 廣州 50000)

不同治理結(jié)構(gòu)下農(nóng)村宅基地有償退出模式探析
——以金寨、薊州、義烏3個典型試點為例

胡銀根1,王 聰1,廖成泉2,吳 欣1
(1.華中農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院,湖北 武漢 430070;2.廣東中地土地房地產(chǎn)評估與規(guī)劃設(shè)計有限公司,廣東 廣州 510000)

運用交易費用法分析試點區(qū)宅基地退出的治理結(jié)構(gòu),揭示不同治理結(jié)構(gòu)下宅基地有償退出的模式,剖析各種模式運作過程中出現(xiàn)的問題,以便其他地區(qū)借鑒。研究表明:①金寨縣、薊州區(qū)、義烏市分別在層級制、混合制和市場制的治理結(jié)構(gòu)下,形成了“貨幣+宅基地、貨幣+購房補貼、資產(chǎn)置換”3種宅基地退出模式;②3種退出模式出現(xiàn)了補償資金不足、復墾利用效率低、權(quán)屬不完整等問題。因此,各地區(qū)應(yīng)因地制宜地選擇不同的治理結(jié)構(gòu)和退出模式。

治理結(jié)構(gòu);宅基地;有償退出;退出模式

1 引言

當前,我國農(nóng)村存在大量閑置宅基地,土地資源浪費嚴重、土地利用效益下降。截至2013年底,全國宅基地總面積約1133萬hm2,約占集體建設(shè)用地總面積的54%[1]。據(jù)調(diào)查,農(nóng)村宅基地空心化率達10.2%,宅基地利用低效的比重達14.9%[2],而城鎮(zhèn)建設(shè)用地面臨土地資源的剛性約束,供需矛盾十分尖銳。宅基地有償退出既可增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入,減少經(jīng)濟負擔[3],又可盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量、提高利用效率、改善農(nóng)居條件和環(huán)境[4,5],為城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)騰挪空間[6]。

2015年1月我國出臺的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》規(guī)定,將對15個試點宅基地制度進行改革,探索進城農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。2016年中央1號文件《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》中提出,支持引導農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)等權(quán)益。2016年10月,國土資源部在《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》中提出,允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地,因此宅基地有償退出是我國亟待解決的問題。

在宅基地退出過程中,由于受地區(qū)經(jīng)濟、制度與政策等多種因素的影響,全國各地形成了各具特色的退出模式。朱燁辛認為,置換農(nóng)民宅基地使用權(quán)主要有兩種方式:一是通過評估農(nóng)民房屋,給予農(nóng)民現(xiàn)金,并由農(nóng)民自由選擇購買社區(qū)房屋;二是給農(nóng)民補貼相應(yīng)面積的社區(qū)房屋[7]。張嫻從運作方式角度分析認為,宅基地置換可分為已有項目套用置換、近期規(guī)劃結(jié)合置換、行政指令推進和遺留問題借用置換等模式[8]。在宅基地流轉(zhuǎn)與退出形式上,“宅基地換住房、宅基地換資金、宅基地換社保、宅基地換保險”等模式備受關(guān)注[9]。劉衛(wèi)柏等將宅基地流轉(zhuǎn)分為農(nóng)戶主導自由租賃模式、村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓模式、村集體經(jīng)濟組織外部轉(zhuǎn)讓模式、地方政府主導轉(zhuǎn)讓模式[10]；徐小峰從置換對象角度,將宅基地置換分為宅基地換貨幣、宅基地換宅基地和宅基地換房3種模式[11],通常將3種模式相互結(jié)合,確保實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。

眾多學者都從不同角度總結(jié)和比較了不同宅基地置換模式,但均沒有形成一個系統(tǒng)、全面、有理論依據(jù)的模式。當前,在統(tǒng)一的政策框架下,15個試點地區(qū)就宅基地有償退出均制定了規(guī)范性文件,不同程度地開展了宅基地自愿有償退出工作,形成了各具特色的宅基地退出模式。本文從不同治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的交易費用差異性視角,揭示不同治理結(jié)構(gòu)下宅基地有償退出的3種典型模式,剖析各種模式運作過程中出現(xiàn)的問題,為其他地區(qū)提供借鑒。

2 治理結(jié)構(gòu)

在研究社會問題過程中,Williamson提出了“社會基礎(chǔ)—制度環(huán)境—治理結(jié)構(gòu)—資源配置”四層次理論,該理論為許多社會分析提供了清晰的框架[12]。治理結(jié)構(gòu)是四層次理論的一部分[13],交易費用經(jīng)濟學將治理結(jié)構(gòu)比喻成一條光譜,左端光譜屬于市場治理，中間光譜屬于混合治理，右端光譜屬于層級治理[13](圖1)。其中,交易費用的不同,影響著不同治理結(jié)構(gòu)的選擇。Williamson認為,交易費用的大小取決于資產(chǎn)專用性、交易不確定性和交易頻率三個基本維度,當資產(chǎn)專用性程度較低、不確定性較小、交易頻率較低的交易產(chǎn)生的交易費用較小時,傾向于市場制治理結(jié)構(gòu);當資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率均處于中等水平時,傾向于中間混合制治理結(jié)構(gòu);當資產(chǎn)專用性程度較高、不確定性較大、交易頻率較高、產(chǎn)生的交易費用較大時,傾向于層級制治理結(jié)構(gòu)[14,15]。衡量資產(chǎn)專用性高低主要是取決于它對周邊環(huán)境因素的依賴程度。如果產(chǎn)生的依賴程度越小,離當前的環(huán)境后價值損失減少越小,表明資產(chǎn)專用性越低,產(chǎn)生的交易費用越小[16]。宅基地對農(nóng)民居住、倉儲糧食和農(nóng)機具有保障作用,所以其資產(chǎn)專用性程度的高低主要取決于農(nóng)民對農(nóng)村生活和生產(chǎn)環(huán)境的依賴程度。

圖1 不同治理結(jié)構(gòu)的類型傾向

本文主要從兩個方面衡量宅基地的資產(chǎn)專用性程度:①土地稀缺程度。衡量土地稀缺程度主要選擇人均耕地面積、人均農(nóng)村居民點面積和人均城市建設(shè)用地面積3個指標。當區(qū)域人均耕地面積較小時,土地稀缺程度較高,農(nóng)地承載能力較弱,農(nóng)民以農(nóng)業(yè)維持生計的程度較低,對農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境的依賴程度降低;當人均農(nóng)村居民點面積和人均城市建設(shè)用地面積較小時,土地稀缺程度較高,建設(shè)用地價值將會上升,農(nóng)民更愿意退出宅基地來獲取一定的價值,此時農(nóng)民對農(nóng)村生活環(huán)境的依賴程度降低。所以,3個指標值越小,土地的稀缺程度越高,農(nóng)民對生產(chǎn)和生活環(huán)境的依賴越少。②非農(nóng)就業(yè)機會程度。主要通過第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重、非農(nóng)就業(yè)人口所占比重、常住人口占戶籍人口的比重3個指標進行衡量。第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和非農(nóng)就業(yè)人口所占比重越大,表明本地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會越多,工資性收入越穩(wěn)定,對農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境的依賴降低;當常住人口占戶籍人口的比重較大時,表明大量外來務(wù)工人員進入該區(qū)域工作,新增租房、購房需求增強了本地農(nóng)民退出宅基地的主動性,此時農(nóng)民對農(nóng)村生活環(huán)境的依賴程度降低。所以,3個指標值越大,非農(nóng)就業(yè)機會就越大,農(nóng)民對生產(chǎn)和生活環(huán)境的依賴越少。因此,土地稀缺程度較高、非農(nóng)就業(yè)機會較大的地區(qū),農(nóng)民對農(nóng)村生活和生產(chǎn)環(huán)境的依賴程度較低,宅基地的資產(chǎn)專用性程度較低;反之,則宅基地的資產(chǎn)專用性程度較高。

Williamson認為,引起交易不確定性因素主要有環(huán)境不可預見性、行為不確定性。交易不確定性越大,交易費用越大[17];行為的不確定性主要取決于信息對稱性,宅基地退出中農(nóng)民與政府之間的信息是透明的,農(nóng)民自愿決定是否退出宅基地,其行為的不確定性不存在信息不對稱影響。宅基地退出中環(huán)境不可預見性主要取決于農(nóng)民是否可將承包的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收益和更加完善的社會保障服務(wù)。所以,宅基地退出的不確定性大小主要取決于環(huán)境的不可預見性。

本文從兩個方面衡量宅基地退出的不確定性：①農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度。衡量指標主要選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)所占比重。在宅基地退出過程中,農(nóng)地流轉(zhuǎn)所占比重較大的地區(qū),表明流轉(zhuǎn)初具規(guī)模,流轉(zhuǎn)市場已成熟穩(wěn)定,農(nóng)民獲得農(nóng)地收益的穩(wěn)定程度較高,大大降低了環(huán)境的不可預見性。②農(nóng)村社會保障穩(wěn)定程度。選取農(nóng)民享有的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和最低生活保障作為主要指標。農(nóng)民的社會保障越完善,農(nóng)地的社會保障功就越弱化,宅基地退出中的不可預見性越低。因此,農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重越高、農(nóng)村社會保障越完善,宅基地退出的不確定性越小;反之,宅基地退出的不確定性越大。此外,交易頻率只影響各種交易方式的相對成本,并不影響交易費用的絕對值。在不同的宅基地退出模式中,農(nóng)民宅基地退出實現(xiàn)集中居住后,屬于一次性交易[18]。本研究假設(shè)該交易對各地區(qū)宅基地退出交易費用的影響是一致的,不會影響宅基地退出模式的選擇。

3 宅基地有償退出的治理結(jié)構(gòu)傾向

自實施宅基地有償退出改革以來,我國各試點區(qū)域均根據(jù)地區(qū)情況制定了相關(guān)的政策,形成了各具特色的退出模式,也產(chǎn)生了較好的效果。基于各地區(qū)的經(jīng)濟水平差異,通過對各地實施模式的歸納總結(jié),選擇金寨縣、薊州區(qū)、義烏市3個典型進行探析。本文僅研究金寨縣、薊州區(qū)、義烏市宅基地資產(chǎn)專用性、交易不確定性等各項指標,分析各地區(qū)宅基地退出傾向的治理結(jié)構(gòu)(表1)。

表1 試點區(qū)資產(chǎn)專用性和不確定性的指標對比

注:①表中數(shù)據(jù)均為2015年數(shù)據(jù),只有薊州區(qū)的非農(nóng)就業(yè)人口比重為2013年數(shù)據(jù),該數(shù)據(jù)變化不大,可適用;基礎(chǔ)養(yǎng)老金均采用2017年的數(shù)據(jù),更準確。②表中數(shù)據(jù)除人均農(nóng)村居民點面積、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積是根據(jù)本縣土地利用規(guī)劃文本計算得到外,其余數(shù)據(jù)來源于金寨縣、薊州區(qū)、義烏市政府網(wǎng)及統(tǒng)計局。

3.1 資產(chǎn)專用性程度分析

土地稀缺性:主要選取人均耕地面積、人均農(nóng)村居民點面積和人均城市建設(shè)用地面積對各地區(qū)的土地稀缺性進行對比,金寨縣的耕地面積為753m2/人,農(nóng)村居民點面積、城市建設(shè)用地面積分別為221.64m2/人、161.93m2/人;薊州區(qū)耕地面積為613m2/人,農(nóng)村居民點面積、城市建設(shè)用地面積分別為208.12m2/人、132.3m2/人;義烏市耕地面積為253m2/人,農(nóng)村居民點面積、城市建砷用地面積分別為100m2/人、125m2/人。通過數(shù)據(jù)分析可知，金寨縣的三項指標值均較大,土地稀缺性低。其中,金寨縣人均耕地面積較大,表明該地區(qū)農(nóng)民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,對農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境依賴性大。同時，金寨縣人均農(nóng)村居民點面積與人均城市建設(shè)用地面積較大,表明建設(shè)用地的資產(chǎn)價值較小,宅基地的資產(chǎn)價值不易實現(xiàn),宅基地退出需求不強烈,此時農(nóng)民對農(nóng)村生活環(huán)境的依賴程度較高。相反,義烏市作為經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū),土地稀缺性高。一方面,該地區(qū)農(nóng)民以非農(nóng)就業(yè)為主,對耕地的需求不高,所以對農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境依賴程度較低;另一方面,該地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,土地資源緊張,土地價值不斷上升,農(nóng)民更愿意退出宅基地實現(xiàn)其價值,此時農(nóng)民對農(nóng)村生活環(huán)境依賴程度較低。薊州區(qū)土地稀缺程度相較于金寨縣和義烏市則處于中等水平。

非農(nóng)就業(yè)機會:選取第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重、非農(nóng)就業(yè)人口占地區(qū)總?cè)丝诒戎亍⒊Ｗ∪丝谡紤艏丝诒戎?個指標衡量非農(nóng)就業(yè)機會。金寨縣第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重為79.5%,非農(nóng)就業(yè)人口比重為52.5%,常住人口占戶籍人口比重為78%;薊州區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重為92.02%,非農(nóng)就業(yè)人口比重為67.12%,常住人口占戶籍人口的比重為105%;義烏市第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重為97.95%,非農(nóng)就業(yè)人口比重為93.94%,常住人口占戶籍人口比重為163%。通過數(shù)據(jù)分析可知:金寨縣是農(nóng)業(yè)大縣,第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重相較于薊州區(qū)、義烏市偏低,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值仍然占有較大比重,非農(nóng)就業(yè)人口比重為52.5%,也處于較低水平,說明該地區(qū)農(nóng)業(yè)占有很大比例,非農(nóng)就業(yè)機會較少;同時,金寨縣的常住人口占戶籍人口的比重為78%,表明外來人口較少,外出人口較多,非農(nóng)就業(yè)機會較少?？梢?金寨縣農(nóng)民對農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境依賴性較高。相反,薊州區(qū)和義烏市指標相對較大,非農(nóng)就業(yè)機會較多,對農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境依賴性較低。

綜上所述,金寨縣的土地稀缺程度較低、非農(nóng)就業(yè)機會較小,所以宅基地的資產(chǎn)專用性較高,產(chǎn)生的交易費用較高;薊州區(qū)的土地稀缺程度、非農(nóng)就業(yè)機會處于中等水平,所以宅基地的資產(chǎn)專用性中等,產(chǎn)生的交易費用中等;義烏市的土地稀缺程度較高,非農(nóng)就業(yè)機會較多,所以宅基地的資產(chǎn)專用性較低,產(chǎn)生的交易費用較低。

3.2 交易的不確定性分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度:農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度選取農(nóng)地流轉(zhuǎn)所占比重作為主要指標。金寨縣流轉(zhuǎn)的土地面積為1.26萬hm2,占耕種面積的24.8%;薊州區(qū)流轉(zhuǎn)的土地面積1.35萬hm2,占耕種面積的28%;義烏市流轉(zhuǎn)的土地面積1.07萬hm2,占耕種面積的54.3%。通過調(diào)查分析可知，金寨縣農(nóng)民的農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)比例較小,沒有形成一定規(guī)模的流轉(zhuǎn)環(huán)境,農(nóng)民難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益;而義烏市的流轉(zhuǎn)比例高達54.3%,流轉(zhuǎn)市場已成熟,農(nóng)民的土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理,農(nóng)民每年可得到持續(xù)穩(wěn)定的股權(quán)收益,農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度較高；薊州區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度則處于中等水平。

社會保障穩(wěn)定程度:農(nóng)村社會保障穩(wěn)定程度選取農(nóng)民享有的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、最低生活保障類作為衡量指標,3個縣市已經(jīng)全部實施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策,但新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村最低生活保障的實施標準存在著明顯的差異。金寨縣2015年農(nóng)村居民最低生活保障標準為150元/月·人,2017年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準為70元/月·人;薊州區(qū)2015年農(nóng)村居民的最低生活保障標準為540元/月·人,2017年城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準為150元/月·人;義烏市2015年農(nóng)村居民最低生活保障標準為640元/月·人,2017年城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準為150元/月·人。通過數(shù)據(jù)分析可知，義烏市的社會保障體系較完善,農(nóng)民的就業(yè)和社會保障功能被削弱,宅基地退出中的不確定性降低；金寨縣農(nóng)民社會保障水平相對較低,農(nóng)民仍對農(nóng)地的就業(yè)和社會保障功能依賴程度較大,宅基地退出中環(huán)境的不確定性較高；薊州區(qū)社會保障水平處于中等水平,宅基地退出中的不確定性中等。

綜上所述,金寨縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會保障穩(wěn)定程度較低,在宅基地退出過程中的不確定性較大,產(chǎn)生的交易費用較高;薊州區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會保障穩(wěn)定程度相對較高,宅基地退出的不確定性處于中等水平,產(chǎn)生的交易費用適中；義烏市的農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會保障穩(wěn)定程度均處于較高水平,宅基地退出的不確定性較小,產(chǎn)生的交易費用較低。

表2 試點區(qū)交易費用大小和治理結(jié)構(gòu)傾向?qū)Ρ?/p>

3.3 宅基地有償退出治理結(jié)構(gòu)傾向

通過分析比較3個試點區(qū)的8個不同指標可知,各試點區(qū)在宅基地退出過程中產(chǎn)生的交易費用多少與治理結(jié)構(gòu)傾向存在明顯的差異。金寨縣宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度較高,交易不確定性較大,宅基地退出交易費用較大,傾向?qū)蛹壷浦卫斫Y(jié)構(gòu);薊州區(qū)宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度中等,交易不確定性中等,宅基地退出交易費用適中,傾向中間混合制治理結(jié)構(gòu);義烏市宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度較低,交易不確定性較小,宅基地退出交易費用較小,傾向市場制治理結(jié)構(gòu)(表2)。

4 宅基地有償退出的三種模式

依據(jù)Williamson的四層次理論,各試點區(qū)的宅基地有償退出政策是一項正式制度,它是在一定的社會基礎(chǔ)和制度環(huán)境下形成的。在宅基地退出政策的實施過程中,通過采用不同的治理結(jié)構(gòu),將會形成不同的退出模式,每種退出模式又會產(chǎn)生差異明顯的實施效果。

圖2 金寨縣“貨幣+宅基地”的退出模式

表3 金寨縣宅基地退出補償安置標準細則[19]

4.1 金寨縣“貨幣+宅基地”模式

金寨縣形成了“貨幣+宅基地”退出模式。即在符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃前提下,鼓勵自愿退出宅基地的農(nóng)戶由自然村向中心村、中心鎮(zhèn)集聚,實行統(tǒng)建、聯(lián)建、自建等,同時通過鄉(xiāng)村規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善,以建設(shè)性補償作為輔助性補償,對農(nóng)民進行補償。該模式中宅基地的退出范圍包括縣城規(guī)劃區(qū)(含現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村宅基地。具體做法為:①運行機制。農(nóng)民原有的宅基地由村集體統(tǒng)一組織復墾,復墾指標優(yōu)先保障村內(nèi)農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)等用地需求,節(jié)余的建設(shè)用地指標以720元/m2的價格在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用,收益由集體經(jīng)濟組織所有。有償調(diào)劑費用主要用于宅基地騰退補償、宅基地整治復墾、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。其中,當集體經(jīng)濟組織不能承擔宅基地退出補償資金時,由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提前墊付,后期從增值收益中歸還給縣政府。農(nóng)民通過統(tǒng)建、聯(lián)建、自建等方式取得房屋居住權(quán),不能入市交易(圖2)。②金寨縣宅基地退出補償安置標準細則見表3。從表3可見,金寨縣形成了“貨幣+宅基地”的退出模式,該模式以地方政府為主導。即地方政府制定統(tǒng)一的補償價作為退出補償標準,農(nóng)民選擇在政府劃定的規(guī)劃區(qū)內(nèi)自建、自購房屋,房屋的土地產(chǎn)權(quán)屬于集體所有,所擁有的房屋不能在市場上交易,這種模式與金寨縣宅基地退出傾向的層級制治理結(jié)構(gòu)相對應(yīng)。

4.2 薊州區(qū)“貨幣+購房補貼”模式

薊州區(qū)形成了“貨幣+購房補貼”模式。即以現(xiàn)金的形式對自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民進行補償,在貨幣補償?shù)幕A(chǔ)上,政府實施農(nóng)村新型社區(qū)、農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)、集鎮(zhèn)購房、經(jīng)濟適用房、商品房等安置補貼政策,并配以醫(yī)療、教育、就業(yè)培訓、社會保障等相應(yīng)優(yōu)惠政策。該模式的宅基地退出范圍包括除薊縣城區(qū)(含新城)、庫區(qū)搬遷村、兩個園區(qū)內(nèi)、景區(qū)內(nèi)和許家臺示范小城鎮(zhèn)內(nèi)共計168個村莊外的其余781個村莊。具體做法為:①運行機制。薊州區(qū)對宅基地進行復墾,將部分指標用于產(chǎn)業(yè)用地,獲取現(xiàn)金、股份、股金等收益;另一部分指標在縣域內(nèi)、市域內(nèi)安排使用,建設(shè)用地指標基準交易價格根據(jù)新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費等確定,集體獲得指標收益?？h政府按照不少于264元/m2的額度給予村集體經(jīng)濟組織補償。村集體獲得的收益將用于自愿有償退出宅基地的回購資金、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。農(nóng)民用宅基地退出獲得的補償購買社區(qū)房屋,社區(qū)土地屬于集體所有,不能入市交易(圖3)。②薊州區(qū)宅基地退出補償安置標準細則見表4。從表4可見,薊州區(qū)形成了“貨幣+購房補貼”模式,該模式宅基地退出是以“政府+市場”為主導,退出補償方式以地方政府參考基準地價制定的市場價為標準或集體內(nèi)部自行流轉(zhuǎn)的可自行協(xié)商價格,農(nóng)民也可將富余指標用于產(chǎn)業(yè)用地,獲取現(xiàn)金、股份、股金等收益,住宅小區(qū)的土地所有權(quán)歸集體所有。這種模式與薊州區(qū)宅基地退出傾向的混合制治理結(jié)構(gòu)相對應(yīng)。

圖3 薊州區(qū)“貨幣+購房補貼”的退出模式

表4 薊州區(qū)宅基地退出補償安置標準細則[20]

4.3 義烏市“資產(chǎn)置換”模式

義烏市宅基地退出形成了“資產(chǎn)置換”模式。即農(nóng)民將自己的宅基地直接與社區(qū)房屋進行“資產(chǎn)置換”,給農(nóng)民補貼相應(yīng)居住面積的住房,并對就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等均納入城鎮(zhèn)保障體系,與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。該模式宅基地的退出范圍包括義烏市城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的281個村,由多村集中聯(lián)建安置到55個集聚區(qū)。具體做法為:①運行機制。義烏市將宅基地復墾后,一部分征收為國有土地進行出讓取得收益;另一部分復墾為耕地,形成“集地券”在義烏市資源要素交易平臺交易,指導價格確定為600元/m2,政府獲得的收益用于社區(qū)住房建設(shè)費用、宅基地復墾費用、土地開發(fā)支出和利息。同時,通過設(shè)立社投建設(shè)公司,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新社區(qū)集聚項目的規(guī)劃建設(shè)工作,運作前期費用由財政補貼和市場運作解決。此外,由房地產(chǎn)公司代建房屋,使小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計、房屋品質(zhì)有所提升。農(nóng)民根據(jù)合法住宅建筑占地面積為基準,置換一定面積的房屋,由政府按權(quán)益保護價回購,入市交易(圖4)。②義烏市宅基地退出補償安置標準細則見表5。從表5可見,義烏市宅基地退出形成了“資產(chǎn)置換”模式,該模式的宅基地退出是以市場為主導,農(nóng)民通過與政府的不斷博弈、談判,根據(jù)產(chǎn)權(quán)按一定比例置換房屋,農(nóng)民可獲得土地產(chǎn)權(quán)屬于國家的商品房或商業(yè)用房,同時在確保“戶有所居”的前提下,農(nóng)民可選擇將房屋入市交易。這種模式與義烏市宅基地退出傾向的市場制治理結(jié)構(gòu)相對應(yīng)。

圖4 義烏市“資產(chǎn)置換”的退出模式

表5 義烏市宅基地退出補償安置標準細則[21]

5 不同治理結(jié)構(gòu)下的宅基地退出模式探析

5.1 層級制治理結(jié)構(gòu)下的退出模式問題

以增減掛鉤方式無法實現(xiàn)資金平衡,資金缺口大。各地政府均認為,偏遠的農(nóng)村宅基地退出可采取建設(shè)用地增減掛鉤來解決資金問題,但實際上卻出現(xiàn)了資金困難現(xiàn)象。許多縣市的建設(shè)區(qū)域本身規(guī)模較小,宅基地退出形成的指標無法實現(xiàn)交易。各地區(qū)提出要進行跨縣市指標交易,縣里的指標賣到省城,中西部指標賣到東部發(fā)達地區(qū),但發(fā)達地區(qū)本身并不缺指標。因國家政策規(guī)定貧困縣的指標可在省域范圍內(nèi)交易,所以金寨縣交易價格有所提升,資金相對充裕;而其他經(jīng)濟條件較差且不能將指標在省域交易的縣市,本身需要退出數(shù)量較多,縣級層面不能彌補資金缺口。宅基地復墾成耕地后,點多面廣,利用效率低。一方面,政府通過制度設(shè)計,將偏遠農(nóng)村的宅基地復墾成耕地后,引入產(chǎn)業(yè)和項目,但實際上很多土地處于種而不管的荒蕪狀態(tài)；另一方面,偏遠地區(qū)復墾的耕地散、面積小,土壤較貧瘠、利用效率低,與目前各地撂荒的高質(zhì)量土地相比,復墾的意義不大。

5.2 混合制治理結(jié)構(gòu)下的退出模式問題

社區(qū)農(nóng)民生活成本升高。農(nóng)民退出宅基地進入集鎮(zhèn)集中居住區(qū)后,原來可利用庭院養(yǎng)殖家禽和種植蔬菜、瓜果的收入消失,家庭庭院經(jīng)濟收入減少,而物業(yè)管理費、燃氣費、水費等生活成本明顯增加。同時,對沒有放棄土地承包權(quán)的農(nóng)戶來說,他們沒有離開農(nóng)村、脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但住所的改變導致他們距耕地的距離增加,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本升高,這樣將無形中增大農(nóng)民退出宅基地的生活壓力。

房屋產(chǎn)權(quán)不完整、土地財產(chǎn)權(quán)受損。農(nóng)民放棄原有宅基地到中心社區(qū)居住后,一方面新住房面積一般比原住房小,不能滿足家庭現(xiàn)有成員的居住要求[22],這是對農(nóng)民原有宅基地使用權(quán)的一種剝削;另一方面，集體土地上的房屋不能像城鎮(zhèn)國有土地一樣可在土地市場上自由交易,大大削弱了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

5.3 市場制治理結(jié)構(gòu)下的退出模式問題

政府資金來源不足。在市場制治理結(jié)構(gòu)下,農(nóng)民作為土地使用者具有談判權(quán)利,宅基地退出需要得到農(nóng)民的同意。政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的補償意愿,結(jié)合國家法律法規(guī)規(guī)定制定補償方案。但如果當?shù)剞r(nóng)民對補償要求過高,希望按照房地產(chǎn)開發(fā)收益獲得補償,此時政府的財政能力有限,只能通過了解農(nóng)民退出補償預期等信息推動退出進度,這種模式下退出進展可能極其緩慢。

6 結(jié)論與討論

金寨縣宅基地退出交易費用較大,傾向?qū)蛹壷频闹卫斫Y(jié)構(gòu);薊州區(qū)宅基地退出交易費用適中,傾向中間混合制的治理結(jié)構(gòu);義烏市宅基地退出交易費用較小,傾向市場制的治理結(jié)構(gòu)。在不同的治理結(jié)構(gòu)下,金寨縣、薊州區(qū)、義烏市試點區(qū)形成了“貨幣+宅基地、貨幣+購房補貼、資產(chǎn)置換”3種宅基地退出模式,3種模式在實施過程中出現(xiàn)補償資金不足、復墾利用效率低、權(quán)屬不完整等問題,各個地區(qū)可根據(jù)實際情況宅基地退出模式，規(guī)避可能出現(xiàn)的問題。

需要注意的是:我國正處于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中,許多地區(qū)盲目采用市場制進行宅基地自愿有償退出,發(fā)生“一刀切”的辦法，引發(fā)了一系列社會矛盾。因此，我們必須根據(jù)實際情況，因地制宜地選擇不同的治理結(jié)構(gòu),形成適當?shù)恼赝顺瞿Ｊ健?/p>

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[20]《薊州區(qū)宅基地管理暫行辦法》[EB/OL].https：//max.book118.com/html/2017/0619/116566013.shtm,薊州政務(wù)網(wǎng),2017-03-08.

[21]農(nóng)村宅基地制度改革的義烏探索[EB/OL].http：//www.yw.gov.cn/zjyw/ywkf/2015/gjmyzhggsd_27948/201608/t20160805_992776.shtml,中國義烏,2015-11-09.

[22]黃貽芳.農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護問題研究——以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為背景[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學碩士學位論文,2014.

StudyonModeofPaidExitinRuralHomesteadUnderDifferentGovernanceStructures——BasedonThreeTypicalPilotProjectsinJinzhai,JizhouandYiwu

HU Yin-gen1,WANG Cong1,LIAO Cheng-quan2,WU Xin1
(1.College of Public Management,Huazhong Agricultural University,Wuhan,430070,China;2.Guangdong Zhongdi Real-estate Appraisal amp; Planning Design Go.,Ltd,Guangzhou 510000,China)

The governance structure of the exit in the pilot area was analyzed by using the transaction cost method to reveal the different modes of the homestead under the different governance structures,to analyze the problems in the operation of the various modes,so that the other areas could learn according to the own actual situation.The results showed that:①Jinzhai,Jizhou,Yiwu formed themoney+homestead,money+purchasesubsidiesandassetreplacementthree homestead exit mode under the hierarchical system respectively,mixed system and market governance structure.②3 kinds of exit modes could provide a better reference for each region,but still should pay attention to the implementation of the lack of compensation funds,inefficient reclamation,incomplete ownership and other issues.Therefore,the region should carefully chose governance structure according to local conditions,to form the appropriate homestead exit mode.

governance structure;homestead;paid exit;exit mode

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.12.001

F301.24

A

1005-8141(2017)12-1411-06

2017-10-12；

2017-11-25

國家自然科學基金項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下建設(shè)用地優(yōu)化配置的動力、績效與配套機制研究”(編號:41271191);國家自然科學基金項目“宅基地有償退出與有償使用策略對農(nóng)戶決策行為的影響機理、響應(yīng)閾值與政策優(yōu)化”(編號:41671173)。

及通訊作者簡介：胡銀根(1970-),男,安徽省懷寧人,博士,副教授,碩士生導師,研究方向為土地利用管理與土地信息。