李京梅，王騰林

(中國(guó)海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 青島 266100)

美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行制度研究綜述

李京梅，王騰林

(中國(guó)海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 青島 266100)

濕地補(bǔ)償銀行制度是20世紀(jì)90年代美國(guó)借助市場(chǎng)交易手段進(jìn)行濕地生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)濕地“零凈損失”管理目標(biāo)的成功應(yīng)用。文章在系統(tǒng)梳理美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行制度產(chǎn)生背景、發(fā)展歷程、管理框架及基本補(bǔ)償交易流程的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)闡釋國(guó)外學(xué)者對(duì)濕地補(bǔ)償銀行交易制度中的“濕地信用”、交易補(bǔ)償率及存在問題的研究進(jìn)展，旨在為我國(guó)建立濕地生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化運(yùn)作研究提供借鑒。

濕地零凈損失；濕地補(bǔ)償銀行制度；濕地信用；補(bǔ)償率

濕地作為地球生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在應(yīng)對(duì)氣候變化、保持生物多樣性、維持生態(tài)平衡等方面具有不可替代的作用。20世紀(jì)70年代之前，美國(guó)進(jìn)行了大量的濕地圍墾及排水等活動(dòng)，導(dǎo)致濕地大范圍遭到破壞，生態(tài)功能嚴(yán)重退化或喪失[1]。70年代以后，由于濕地面積銳減和生態(tài)功能遭受破壞，以及公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)提高，美國(guó)政府開始制定濕地保護(hù)政策，1988年布什總統(tǒng)提出濕地“零凈損失”目標(biāo)，即轉(zhuǎn)換為其他用途的濕地必須得以補(bǔ)償以維持甚至增加濕地總量規(guī)模。這一市場(chǎng)化管理制度是美國(guó)自然資源管理的一次極大創(chuàng)新，它在主張誰破壞、誰補(bǔ)償?shù)馁Y源管理原則的同時(shí)，又賦予濕地開發(fā)方一定的自由選擇權(quán)，通過濕地開發(fā)方與相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的相互作用、影響來達(dá)到控制濕地總量不減少的目的，使得生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的“新自由主義”與美國(guó)新的環(huán)境保護(hù)政策相呼應(yīng)[2]。美國(guó)在濕地等資源保護(hù)的市場(chǎng)化配置方面為我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和濕地資源的可持續(xù)利用提供了有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

1 美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行制度的產(chǎn)生和發(fā)展

20世紀(jì)70年代前，美國(guó)政府鼓勵(lì)開發(fā)濕地以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而在濕地大量開發(fā)的過程中，越來越多的人意識(shí)到濕地具有調(diào)節(jié)水分循環(huán)、維持濕地特有植物，特別是維持生物多樣性等生態(tài)功能，并認(rèn)識(shí)到濕地是具有巨大經(jīng)濟(jì)、文化、科研及休閑旅游價(jià)值的資源，其損失將不可彌補(bǔ)[3-6]。在此基礎(chǔ)上，美聯(lián)邦及各州政府開始逐步實(shí)施控制濕地減少政策措施以替代原來的濕地開發(fā)鼓勵(lì)政策[7]。

1972年，美國(guó)頒布《清潔水法》(Clean Water Act)，其中第404條款規(guī)定，“濕地開發(fā)被許可人需提供等價(jià)的替代濕地來補(bǔ)償受損濕地，從而實(shí)現(xiàn)全國(guó)濕地功能和總量的平衡”。1988年濕地“零凈損失”管理目標(biāo)提出之后，美國(guó)陸軍工程團(tuán)頒布了一系列具體指導(dǎo)濕地補(bǔ)償實(shí)際運(yùn)作的規(guī)則(表1)。1990年，陸軍工程兵團(tuán)與環(huán)境保護(hù)署共同制定的《濕地補(bǔ)償協(xié)議備忘錄》(Memorandum of Agreement)首次認(rèn)可了濕地補(bǔ)償交易的合法性，并指出申請(qǐng)濕地補(bǔ)償銀行的建設(shè)者或投資者必須與陸軍工程兵團(tuán)簽訂協(xié)議文書，并且嚴(yán)格遵守該協(xié)議文書的內(nèi)容，該協(xié)議具有法律約束力。

表1 美國(guó)濕地保護(hù)的相關(guān)政策法規(guī)

隨著濕地開發(fā)被許可人自行修復(fù)濕地補(bǔ)償弊端的暴露及修復(fù)技術(shù)和法律的逐步完善，1991年美國(guó)首個(gè)商業(yè)濕地補(bǔ)償銀行名為Millhaven banking出現(xiàn)在佐治亞州，并同時(shí)在佛羅里達(dá)州和伊利諾伊州傳播開來[2]。該補(bǔ)償銀行允許有補(bǔ)償責(zé)任的濕地開發(fā)被許可人從濕地補(bǔ)償銀行購(gòu)買“濕地信用”而無須自己去再建濕地。1994年佛羅里達(dá)州的Pembroke Pines銀行進(jìn)行了第一次“濕地信用”交易。由于被修復(fù)濕地可作為資本在濕地補(bǔ)償銀行中出售獲益，激勵(lì)了大量的私人投資實(shí)施濕地修復(fù)，連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)了聯(lián)邦政府的濕地“零凈損失”目標(biāo)。

2008年，陸軍工程兵團(tuán)聯(lián)合環(huán)保署等在總結(jié)美國(guó)各地濕地補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上共同頒布了水域資源損害補(bǔ)償最終規(guī)則，全面確立3種濕地補(bǔ)償?shù)闹饕绞?，?duì)濕地補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作做了詳盡規(guī)定：①自行補(bǔ)償，即具有開發(fā)行為的被許可人自行恢復(fù)受損濕地、新建濕地、強(qiáng)化現(xiàn)有濕地的某些功能或特別保存現(xiàn)有濕地；②濕地替代費(fèi)補(bǔ)償，指獲得許可的濕地開發(fā)者有責(zé)任因其對(duì)濕地的損害行為向政府有關(guān)部門、第三方機(jī)構(gòu)或非盈利自然能資源管理機(jī)構(gòu)交付一筆濕地補(bǔ)償費(fèi)用，由其替代被許可人實(shí)施補(bǔ)償濕地的法律責(zé)任；③第三方補(bǔ)償，即濕地補(bǔ)償銀行補(bǔ)償，指專業(yè)進(jìn)行濕地修復(fù)的實(shí)體通過在一定地域上修復(fù)受損濕地、新建濕地、強(qiáng)化現(xiàn)有濕地的特殊功能或者特別保存某些濕地的方式建立濕地補(bǔ)償銀行，而有濕地補(bǔ)償責(zé)任的濕地開發(fā)被許可人通過向其購(gòu)買“濕地信用”，從而把補(bǔ)償責(zé)任轉(zhuǎn)移給濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者[8]。其中，第三方補(bǔ)償，即濕地補(bǔ)償銀行是建立補(bǔ)償交易市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制配置資源，實(shí)現(xiàn)濕地資源總量不減少的目標(biāo)，是聯(lián)邦政府最為推薦的市場(chǎng)化管理機(jī)制。至此，從濕地補(bǔ)償銀行購(gòu)買“濕地信用”的濕地保護(hù)機(jī)制在美國(guó)已比較成熟。

自1991年美國(guó)誕生第一家商業(yè)濕地補(bǔ)償銀行以來[2]，全美濕地補(bǔ)償銀行數(shù)量不斷增加，截至2016年，全美濕地補(bǔ)償銀行已近3 000家[10]，目前各州都有濕地保護(hù)交易行為，濕地得到有效保護(hù)[9]。

2 濕地補(bǔ)償銀行制度的內(nèi)涵

2.1 濕地補(bǔ)償銀行的相關(guān)概念

濕地補(bǔ)償銀行是指政府、個(gè)人、政府與私人的聯(lián)合或非盈利性組織等實(shí)體在得到許可的情況下，事先在一定地域上對(duì)新建或者修復(fù)濕地、特別保護(hù)現(xiàn)有濕地或強(qiáng)化濕地的某些特殊功能，并儲(chǔ)備這些新建、修復(fù)、保育或強(qiáng)化的濕地，再通過信貸方式將儲(chǔ)備濕地以合理的市場(chǎng)價(jià)格出售給那些不可避免將會(huì)造成濕地?fù)p失的濕地開發(fā)者，并從中獲取利益[2]，因與金融行業(yè)中的銀行運(yùn)作方式相似而得名。

濕地補(bǔ)償銀行是由第三方代為補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，其主要交易主體包括借款方、貸款方和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。借款方，是指由于項(xiàng)目開發(fā)活動(dòng)占用濕地生態(tài)系統(tǒng)，直接或者間接造成對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)造成損害，需要從濕地補(bǔ)償銀行購(gòu)買“濕地信用”以替代受損濕地生態(tài)功能的濕地開發(fā)被許可人。貸款方是指擁有“濕地信用”的濕地補(bǔ)償銀行，也即濕地補(bǔ)償銀行的投資方或者建設(shè)者。按照2008年美國(guó)環(huán)境保護(hù)署出臺(tái)的《水域資源損害補(bǔ)償最終規(guī)則》，可以建設(shè)濕地補(bǔ)償銀行的主體主要有4類：政府部門或者政府部門的聯(lián)合、私人實(shí)體、非營(yíng)利性組織或土地信托、政府部門和私人實(shí)體的聯(lián)合等[10]。

濕地補(bǔ)償銀行的資產(chǎn)類型及交易主體等與普通的商業(yè)銀行有很大的差別，它是將儲(chǔ)備濕地以“濕地信用”的名義出售給具有濕地補(bǔ)償責(zé)任的濕地開發(fā)者[11]，有別于普通商業(yè)銀行充當(dāng)?shù)慕栀J主體間中介者身份。濕地開發(fā)者從濕地補(bǔ)償銀行購(gòu)買一定的“濕地信用”，從而將濕地補(bǔ)償責(zé)任轉(zhuǎn)移給具有濕地儲(chǔ)備濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者[12]。

監(jiān)管部門也指項(xiàng)目開發(fā)許可部門，是批準(zhǔn)項(xiàng)目開發(fā)活動(dòng)、為項(xiàng)目開發(fā)單位頒發(fā)許可證的政府部門，美國(guó)濕地開發(fā)許可部門是指美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)。開發(fā)許可部門對(duì)濕地開發(fā)者的具體補(bǔ)償責(zé)任作了相應(yīng)規(guī)定，同時(shí)對(duì)濕地補(bǔ)償銀行的建立、運(yùn)作等行為實(shí)施監(jiān)管。此外，由多個(gè)與濕地保護(hù)相關(guān)的政府部門代表組成的聯(lián)合評(píng)估小組也有責(zé)任對(duì)濕地開發(fā)者的行為和濕地補(bǔ)償銀行的運(yùn)作給予必要的監(jiān)督，并向許可部門提供中肯的建議。

2.2 濕地補(bǔ)償銀行的設(shè)立及運(yùn)作流程

美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)和國(guó)家環(huán)保署聯(lián)合制定的《1995聯(lián)邦濕地補(bǔ)償銀行導(dǎo)則》是美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行機(jī)制設(shè)立、交易及監(jiān)督的主要法律依據(jù)。該導(dǎo)則對(duì)濕地補(bǔ)償銀行的設(shè)立及運(yùn)作流程進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，主要有以下4個(gè)步驟。

(1)濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者或投資者提出申請(qǐng)。濕地補(bǔ)償銀行的設(shè)立始于其建設(shè)者或投資人向陸軍工程兵團(tuán)提出建設(shè)申請(qǐng)，并同時(shí)提交詳細(xì)具體的執(zhí)行方案，方案須分析濕地補(bǔ)償銀行的建設(shè)行為可能對(duì)周邊環(huán)境造成的潛在不利影響，以及需借助濕地補(bǔ)償銀行手段進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臐竦厣鷳B(tài)功能需求。

(2)管理部門的核査和審批。陸軍工程兵團(tuán)在收到濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者提交的申請(qǐng)和執(zhí)行方案后，應(yīng)組織成立一個(gè)聯(lián)合評(píng)估小組[13]專門負(fù)責(zé)評(píng)估濕地補(bǔ)償銀行的申請(qǐng)，評(píng)估的同時(shí)將申請(qǐng)書的相關(guān)內(nèi)容告知社會(huì)公眾，必要時(shí)召集民眾舉行聽證會(huì)，接受社會(huì)公眾的審查與監(jiān)督。聯(lián)合評(píng)估小組共同對(duì)濕地補(bǔ)償銀行的建設(shè)申請(qǐng)進(jìn)行全面審核，審核通過后，濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)的申請(qǐng)人須與陸軍工程兵團(tuán)簽署一份具有法律約束力的濕地補(bǔ)償銀行協(xié)議文書，且必須嚴(yán)格遵照協(xié)議文書的要求進(jìn)行濕地補(bǔ)償銀行的建設(shè)和運(yùn)作[14]。

(3)“濕地信用”的交易。“濕地信用”的交易應(yīng)滿足一定的條件。一方面，需要政府部門對(duì)濕地開發(fā)者行為進(jìn)行評(píng)估，確定是否可以不對(duì)濕地造成破壞，或存在某種措施可最小化濕地開發(fā)造成的損害。只有在無法更小化濕地開發(fā)造成的損害時(shí)，才可以選擇從濕地補(bǔ)償銀行購(gòu)買“濕地信用”的方式來補(bǔ)償造成的損害。另一方面，濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者必須嚴(yán)格遵照協(xié)議文書對(duì)濕地補(bǔ)償銀行進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)作，以保證濕地生態(tài)服務(wù)功能和特性的實(shí)現(xiàn)。濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)的濕地必須符合協(xié)議文書中的各項(xiàng)要求，然后才能取得陸軍工程兵團(tuán)的許可的“濕地信用”，并出售給有補(bǔ)償責(zé)任的濕地開發(fā)者。

(4)濕地交易后的長(zhǎng)期管理。根據(jù)《清潔水法》的規(guī)定，濕地交易完成之后，具有補(bǔ)償責(zé)任的濕地開發(fā)被許可人可將其購(gòu)買濕地的管理責(zé)任轉(zhuǎn)移給濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者。濕地補(bǔ)償銀行利用其專業(yè)的濕地維護(hù)人員和設(shè)備實(shí)現(xiàn)濕地的有效補(bǔ)償和長(zhǎng)期管理。除此之外，在濕地補(bǔ)償銀行的儲(chǔ)備“濕地信用”全部賣出后，經(jīng)過政府部門的批準(zhǔn)，濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者可將其交易濕地的長(zhǎng)期管理責(zé)任移交給政府部門、私人土地管理者或非政府組織等實(shí)體組織。

濕地補(bǔ)償銀行的設(shè)立及市場(chǎng)運(yùn)作流程見圖1。

圖1 濕地補(bǔ)償銀行的設(shè)立及運(yùn)作流程

3 美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行的交易

濕地補(bǔ)償銀行是美國(guó)在濕地?fù)p害補(bǔ)償過程中發(fā)展建立起來的一種新的替代補(bǔ)償方式，相當(dāng)于一個(gè)交易市場(chǎng)。濕地開發(fā)者在建設(shè)項(xiàng)目開始前按照規(guī)定的補(bǔ)償率從濕地補(bǔ)償銀行購(gòu)買一定的“濕地信用”用于抵消項(xiàng)目建設(shè)對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)造成的損害，而濕地補(bǔ)償銀行通過出售“濕地信用”獲得利益。

3.1 濕地補(bǔ)償銀行的交易內(nèi)容——“濕地信用”

與銀行交易貨幣資產(chǎn)不同的是，濕地補(bǔ)償銀行借款方和貸款方交易內(nèi)容是濕地信用，即濕地開發(fā)者通過向濕地補(bǔ)償銀行購(gòu)買“濕地信用”的方式來補(bǔ)償造成的濕地?fù)p失。

“濕地信用”是因新建濕地、恢復(fù)受損濕地、強(qiáng)化現(xiàn)有濕地的某些功能或者特別保存現(xiàn)有濕地等行為，從濕地面積和生態(tài)功能等角度確定濕地凈增值的一種計(jì)量單位[15]?！皾竦匦庞谩钡娜〉眯枰戃姽こ瘫鴪F(tuán)利用某些具體的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，如濕地的質(zhì)量、濕地功能的恢復(fù)、濕地的特殊類型、動(dòng)植物群落數(shù)量及棲息地?cái)?shù)量等。理論上，“濕地信用”數(shù)額的確定應(yīng)該基于專業(yè)的生態(tài)評(píng)估技術(shù)，檢驗(yàn)濕地補(bǔ)償銀行的濕地能否有效地提供特定生態(tài)功能，但實(shí)踐中評(píng)估濕地生態(tài)功能既復(fù)雜又耗時(shí)，濕地面積便成為最常用的確定“濕地信用”多少的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者在實(shí)現(xiàn)建設(shè)的階段性目標(biāo)或完成建設(shè)后，即可申請(qǐng)認(rèn)定“濕地信用”。

3.2 濕地信用的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

市場(chǎng)交易機(jī)制下，影響濕地補(bǔ)償銀行產(chǎn)品價(jià)格的因素主要有兩個(gè)：一是買賣雙方的供求均衡條件，即濕地補(bǔ)償銀行交易過程中的補(bǔ)償率；二是濕地補(bǔ)償銀行為儲(chǔ)存“濕地信用”而投入的建設(shè)成本，其具體成本因修復(fù)手段和技術(shù)水平各異，從每英畝幾千到十幾萬美元不等[16]。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，等價(jià)交換是交易(補(bǔ)償)的基本特征和重要原則，由于濕地可為改善人類的社會(huì)福利水平提供重要的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，從這一角度來看，濕地開發(fā)者應(yīng)提供對(duì)等的生態(tài)服務(wù)以補(bǔ)償項(xiàng)目開發(fā)造成的濕地?fù)p失。然而，受損濕地和濕地補(bǔ)償銀行待售濕地的地理位置、生態(tài)特征等各不相同，為了實(shí)現(xiàn)等價(jià)交換必須確定統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即“濕地信用”。濕地補(bǔ)償銀行中的“信用”作為一個(gè)計(jì)量單位，代表著濕地補(bǔ)償銀行對(duì)該區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償后所累積產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)量[11]。

實(shí)踐中，為節(jié)約時(shí)間和成本，許多政府通過修復(fù)濕地的面積來確定濕地補(bǔ)償銀行可獲得“濕地信用”。然而，越來越多的學(xué)者指出確定濕地補(bǔ)償銀行獲得的“信用”，應(yīng)是基于專業(yè)的生態(tài)評(píng)估技術(shù)，從而確定該濕地是否能成功提供特定的生態(tài)功能。

Stein等[17]通過對(duì)濕地補(bǔ)償銀行修復(fù)前后及濕地項(xiàng)目開發(fā)前后水生系統(tǒng)的水文、生物、生物地球化學(xué)及景觀特征等多種功能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行等級(jí)打分的方式，建立了一個(gè)濕地補(bǔ)償銀行信用買賣機(jī)制，濕地補(bǔ)償銀行“信用”為銀行所有標(biāo)準(zhǔn)的濕地得分凈增加總和，買方需買入的“濕地信用”為項(xiàng)目開發(fā)影響的所有標(biāo)準(zhǔn)的濕地得分凈損失總和。該機(jī)制實(shí)現(xiàn)了專業(yè)評(píng)估與簡(jiǎn)單易用兩者之間的平衡；Wainger等[18]從現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)兩個(gè)角度入手對(duì)修復(fù)濕地的功能價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，引入功能容量、資源利用率、服務(wù)功能可替代性及影響服務(wù)價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)等因素，綜合運(yùn)用生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)方法建立了濕地價(jià)值評(píng)估體系，用于確定濕地補(bǔ)償銀行“信用”標(biāo)準(zhǔn)；Bonds等[19]指出為維持濕地價(jià)值，社會(huì)目標(biāo)不是在一個(gè)最小的濕地?cái)?shù)量的情況下最小化總成本，而是在一個(gè)最小的濕地功能價(jià)值下最小化總成本。在此基礎(chǔ)上，他指出在濕地補(bǔ)償銀行“信用”標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)考慮區(qū)位因素的影響，用于調(diào)整不同區(qū)位的生產(chǎn)率水平，可更好地保護(hù)濕地生產(chǎn)價(jià)值。一般而言，上游濕地的邊際價(jià)值要大于下游濕地的邊際價(jià)值。Levrel等[20]在對(duì)美國(guó)佛羅里達(dá)州的濕地和濕地補(bǔ)償銀行進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并采用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范式進(jìn)行實(shí)證研究后，詳細(xì)闡述了濕地補(bǔ)償銀行制度的功能，并發(fā)現(xiàn)“濕地信用”交易市場(chǎng)是一種混合市場(chǎng)形式，而非單一市場(chǎng)。

3.3 濕地補(bǔ)償銀行補(bǔ)償率

濕地補(bǔ)償銀行制度實(shí)施過程中另一個(gè)重要因素為補(bǔ)償率，補(bǔ)償率是指新建、修復(fù)、優(yōu)化或者保留的濕地面積與項(xiàng)目開發(fā)占用的濕地面積之間交換的比率。根據(jù)國(guó)外多位學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，濕地補(bǔ)償率的確定主要依據(jù)濕地補(bǔ)償?shù)姆绞?、開發(fā)及補(bǔ)償濕地的類型、補(bǔ)償濕地質(zhì)量、濕地的地理位置、濕地補(bǔ)償成功的可能性等因素。

Kruczynski[21]提出對(duì)于修復(fù)、新建和優(yōu)化濕地需利用不同的補(bǔ)償率即1.5∶1、2∶1和3∶1，并指出補(bǔ)償率的大小因補(bǔ)償方式成功率及補(bǔ)償后恢復(fù)濕地功能所需要的時(shí)間等的不同而異。Zedler[22]認(rèn)為，對(duì)于質(zhì)量很低的補(bǔ)償濕地，補(bǔ)償率可確定為10∶1；對(duì)于質(zhì)量適中的補(bǔ)償濕地，補(bǔ)償率可確定為5∶1。2007年Alberta頒布的《濕地補(bǔ)償指南》規(guī)定，若補(bǔ)償濕地與被開發(fā)濕地之間不超過20 km，濕地補(bǔ)償率最低為3∶1，若該距離在20～80 km，濕地補(bǔ)償率為3∶1～10∶1，若該距離超過80 km，濕地補(bǔ)償率高于10∶1。Robb JT[23]對(duì)美國(guó)印第安納州1986-1996年的濕地補(bǔ)償成效進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)不同類型濕地的補(bǔ)償成功率各不相同，濕草甸為13%，森林濕地為29%，低洼沼澤地為83%，開闊性水域?yàn)?6%，因而，可以參照以往濕地補(bǔ)償實(shí)施的成功率來確定濕地補(bǔ)償率。

當(dāng)許可開發(fā)的濕地受損時(shí)，許可部門應(yīng)利用一定的技術(shù)手段對(duì)濕地受損情況進(jìn)行測(cè)定，進(jìn)而確定濕地開發(fā)者必須從濕地補(bǔ)償銀行購(gòu)買“濕地信用”的數(shù)量。Stein等[17]利用濕地的多種功能標(biāo)準(zhǔn)建立了濕地信用借貸機(jī)制，指出濕地補(bǔ)償銀行交易補(bǔ)償率的確定應(yīng)是基于受損濕地項(xiàng)目開發(fā)前后單位面積濕地功能價(jià)值減小量與濕地補(bǔ)償銀行修復(fù)前后單位面積濕地功能價(jià)值增加量的對(duì)比得出的。同時(shí)，Stein等建立的“信用借貸”機(jī)制，通過允許調(diào)整補(bǔ)償率，以反映濕地補(bǔ)償銀行的當(dāng)前條件，為在濕地功能全部實(shí)現(xiàn)前進(jìn)行信用借貸提供了可能。Reiss等[24]運(yùn)用景觀開發(fā)強(qiáng)度指數(shù)檢驗(yàn)濕地補(bǔ)償銀行制度生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行裕瑥亩贸鲇行У剡M(jìn)行濕地補(bǔ)償?shù)目赡鼙嚷始啊皾竦匦庞谩苯灰椎慕?jīng)濟(jì)回報(bào)。

4 美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行存在的問題

當(dāng)前，美國(guó)大部分州都存在濕地保護(hù)市場(chǎng)化行為。與此同時(shí)，美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)和環(huán)保署等部門聯(lián)合建立了專門的網(wǎng)站對(duì)全美濕地補(bǔ)償銀行的分布、“濕地信用”數(shù)額等主要數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新，方便信息交流以促進(jìn)“濕地信用”交易，盡管美國(guó)利用濕地補(bǔ)償銀行的方式進(jìn)行濕地保護(hù)已有30多年的經(jīng)驗(yàn)，但仍有不少學(xué)者仍然對(duì)濕地補(bǔ)償銀行實(shí)施過程中的異地修復(fù)、補(bǔ)償濕地修復(fù)成效的測(cè)度及環(huán)境治理的管理等問題提出質(zhì)疑。

4.1 補(bǔ)償銀行的異地修復(fù)問題

濕地補(bǔ)償銀行這種異地補(bǔ)償方式是否真的可以替代受損濕地的生態(tài)功能以及異地補(bǔ)償是否會(huì)影響不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境受益者的區(qū)際公平，不少學(xué)者對(duì)此持質(zhì)疑的觀點(diǎn)。

Reiss等[25]認(rèn)為濕地補(bǔ)償銀行這一異地補(bǔ)償方式很難替代受損濕地的生態(tài)功能，被開發(fā)濕地失去的功能和價(jià)值將永遠(yuǎn)不會(huì)恢復(fù)，而且濕地補(bǔ)償銀行可獲取的及彌補(bǔ)受損濕地所需購(gòu)買的“濕地信用”額度如何定量評(píng)估，實(shí)現(xiàn)真正的替換和等價(jià)是很大的問題。Booth[26]認(rèn)為濕地補(bǔ)償銀行制度是濕地開發(fā)者繞開一定許可審查的一種途徑，放寬了對(duì)濕地開發(fā)行為的限制。從全美范圍看，陸軍工程兵團(tuán)基本上通過了絕大部分的濕地開發(fā)申請(qǐng)，而實(shí)踐中濕地補(bǔ)償銀行的異地補(bǔ)償無法在生態(tài)技術(shù)上實(shí)現(xiàn)受損濕地功能的完全替代。

對(duì)于環(huán)境的區(qū)際公平問題，Ruhl等[27]指出濕地補(bǔ)償銀行的異地補(bǔ)償方式，使得一直享有被開發(fā)濕地資源的主體所能獲得的社會(huì)福利水平降低了。他們一直享有的濕地生態(tài)資源由公共物品逐步變?yōu)檎?cái)產(chǎn)或者私人財(cái)產(chǎn)，這將會(huì)導(dǎo)致資源的重新配置，使得處于受損濕地區(qū)域的公眾最終會(huì)為整個(gè)國(guó)家的濕地生態(tài)改善承擔(dān)更多的成本，但是他們得到的直接補(bǔ)償會(huì)很少甚至沒有。

4.2 補(bǔ)償濕地修復(fù)成效的測(cè)度問題

濕地補(bǔ)償銀行運(yùn)行最大的困擾，也就是如何創(chuàng)建一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的度量體系。然而濕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在濕地許可中并不是統(tǒng)一的，且經(jīng)常是由美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)批準(zhǔn)通過的持證機(jī)構(gòu)的顧問提議的。Breaux等[28]的研究表明即使對(duì)相似的濕地類型，其實(shí)際目標(biāo)也可能存在很大的不一致，這表明性能標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是很隨意的，沒有參考相似的自然或者修復(fù)濕地。不僅如此，Cole[29]和NRC[30]還指出，濕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常是不清晰的，設(shè)定的目標(biāo)不可測(cè)量，或者缺乏被修復(fù)濕地的性能或者濕地功能的指標(biāo)。

不同部門對(duì)“濕地信用”評(píng)估方法及標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，也會(huì)影響濕地修復(fù)成效的測(cè)度。Robertson[2]認(rèn)為為了穩(wěn)定“濕地信用”的價(jià)格，濕地補(bǔ)償銀行必須明確交易對(duì)象的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)指出，濕地?fù)p害和濕地補(bǔ)償應(yīng)該價(jià)值相等。在“產(chǎn)品”價(jià)值已定的情況下，如果有兩個(gè)開發(fā)商購(gòu)買了同等“濕地信用”，那么必須要確保這兩筆交易是等價(jià)的。然而，銀行的各個(gè)部門不僅沒有確定一個(gè)評(píng)價(jià)體系，他們甚至還不知道要測(cè)度哪些產(chǎn)品，而這就使得生態(tài)市場(chǎng)并未發(fā)展成大宗商品的成熟市場(chǎng)。并于2008年，通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、查閱數(shù)據(jù)及咨詢被許可持證人等方式，對(duì)芝加哥地區(qū)所有的“濕地信用”交易和濕地補(bǔ)償進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)濕地補(bǔ)償銀行的生態(tài)修復(fù)成效不佳[31]。Vasissiere等[20]指出由于州政府、聯(lián)邦政府等部門對(duì)“濕地信用”評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的差異，使得同等“濕地信用”在應(yīng)用于不同類型、程度及范圍的受損濕地時(shí)，無法完全匹配，模糊了等價(jià)交換的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)提高了“濕地信用”交易的成本。

4.3 濕地環(huán)境治理的管理問題

濕地補(bǔ)償銀行建立的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)，然而濕地補(bǔ)償銀行的發(fā)展史表明，濕地環(huán)境的監(jiān)管和治理工作經(jīng)常尺度不一，地區(qū)間各自為政導(dǎo)致了市場(chǎng)管理體制的混亂，在此現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，學(xué)者們開始探討如何建立一種有效地管理體制。Robertson[2]還指出環(huán)境治理的最終實(shí)現(xiàn)，往往需要各級(jí)政府部門與私人機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)。然而，在政府監(jiān)管、市場(chǎng)活動(dòng)以及生態(tài)進(jìn)程層面，仍然缺少一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果就導(dǎo)致了濕地補(bǔ)償銀行管理上的混亂無序。在補(bǔ)償銀行業(yè)，環(huán)境治理工作面臨著一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)，那就是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的商品化，必須協(xié)調(diào)好相互關(guān)聯(lián)的政府、資本家和生態(tài)之間的關(guān)系。

Hallwood[32]指出濕地補(bǔ)償銀行的契約設(shè)計(jì)和執(zhí)行存在問題。一方面，濕地修復(fù)的投資成本過高，但契約設(shè)計(jì)中可能很少涉及對(duì)逃避責(zé)任的處罰；另一方面，即使契約設(shè)計(jì)有效合理，但由于政府監(jiān)管的執(zhí)行成本較高，導(dǎo)致很難得到有效的監(jiān)督管理，因而他指出相關(guān)立法機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人亟須找到降低契約執(zhí)行監(jiān)督的有效方法。

不僅如此，許多學(xué)者也對(duì)濕地補(bǔ)償銀行機(jī)制運(yùn)作過程中存在問題的改進(jìn)措施進(jìn)行研究，Shabman L等[33]針對(duì)目前管理制度阻礙“濕地信用”銷售市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀，創(chuàng)造性地提出了“信用再銷售項(xiàng)目”框架，以確保濕地信用銷售目標(biāo)的完成；Fernandez等[34]基于經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，構(gòu)造隨機(jī)選擇控制模型來確定濕地補(bǔ)償銀行的最優(yōu)投資規(guī)模。Levrel等[35]在總結(jié)前人研究中濕地補(bǔ)償銀行制度的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及政府為控制風(fēng)險(xiǎn)所采取措施的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)政府采取市場(chǎng)與監(jiān)管相結(jié)合的混合型治理手段實(shí)施濕地補(bǔ)償銀行制度會(huì)更有效。

5 對(duì)我國(guó)的借鑒

實(shí)踐證明，濕地補(bǔ)償銀行制度相比于傳統(tǒng)的開發(fā)者自行補(bǔ)償損害更具有生態(tài)優(yōu)勢(shì)[36]。首先，濕地補(bǔ)償銀行可以提供較大規(guī)模的?；就陚涞臐竦厣鷳B(tài)環(huán)境，濕地的可持續(xù)性更能夠得到保證。其次，濕地補(bǔ)償銀行的信用是在濕地補(bǔ)償銀行項(xiàng)目完成或者達(dá)到既定目標(biāo)的情況下獲得的，發(fā)生在被許可的濕地開發(fā)項(xiàng)目開始之前，這樣可以消除濕地?fù)p失的隱患，有效實(shí)現(xiàn)濕地“零凈損失”，消除了濕地開發(fā)損害和濕地修復(fù)之間一個(gè)巨大的空檔期。不僅如此，相比于濕地開發(fā)者自行補(bǔ)償，濕地補(bǔ)償銀行因其專業(yè)性可實(shí)現(xiàn)濕地補(bǔ)償?shù)母咝?，同時(shí)允許濕地補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作在很大程度上可以刺激私人實(shí)體投資濕地保護(hù)從而減少政府公共投入，有利于濕地修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

筆者認(rèn)為，為完善我國(guó)濕地等多種生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)保護(hù)與補(bǔ)償制度，可借鑒美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行的經(jīng)驗(yàn)與模式，從以下方面進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償制度的研究。

(1)建立高效的生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制和法律保障機(jī)制。美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行制度的成功依賴于可靠的市場(chǎng)機(jī)制和政府嚴(yán)格的濕地保護(hù)政策，通過引入可出售的“濕地信用”，平衡濕地開發(fā)者的義務(wù)和濕地保護(hù)者的利益，從而達(dá)到高效保護(hù)濕地的目的。建議我國(guó)及早建立類似的機(jī)制，按照“誰保護(hù)誰受益、誰破壞誰補(bǔ)償”的原則，利用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)我國(guó)的生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償工作。

(2)對(duì)同等級(jí)的生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)予以分開管理。對(duì)具有重要生態(tài)保護(hù)價(jià)值的高等級(jí)生態(tài)系統(tǒng)，通過建立保護(hù)區(qū)予以保護(hù)；對(duì)低等級(jí)生態(tài)系統(tǒng)，可適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，允許私人團(tuán)體參與生態(tài)保護(hù)工作，推進(jìn)生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)保護(hù)與補(bǔ)償形式的多元化。

(3)政府必須在市場(chǎng)機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，嚴(yán)格監(jiān)督和管理，并積極引入第三方機(jī)構(gòu)以確?？陀^性和專業(yè)性。由于濕地等生態(tài)資源具有一定的公共物品屬性，因而需要政府在生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)的建立、運(yùn)行規(guī)則的制定、交易主體的準(zhǔn)入及后期的監(jiān)督管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，從而保證生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

[1] 陳溪,MAGDELINE L,ROBERTSON M,等.美國(guó)濕地保護(hù)制度變遷研究[J].資源科學(xué),2016(4):777-789.

[2] ROBERTSON M M.The neoliberalization of ecosystem services:wetland mitigation banking and problems in environmental governance[J].Geoforum,2004,35(3):361-373.

[3] 陳克林.《拉姆薩爾公約》:《濕地公約》介紹[J].生物多樣性,1995(2):119-121.

[4] BARBIER E B.Valuing Ecosystem Services for Coastal Wetland Protection and Restoration:Progress and Challenges[J].Resources,2013,2(3):213-230.

[5] DUARTE C M.Global Loss of Coastal Habitats Rates,Causes and Consequences[C]//International Conference on Emerging Intelligent Computing Technology and Applications.Mallorca,Spain:Springer-Verlag,2009:994-1003.

[6] DAHL T E,Johnson C E.Status and Trends of Wetlands in the Conterminous United States,Mid-1970’s to Mid-1980’s[R].U.S.Fish and Wildlife Service,2006:46.

[7] BROWN P H,LANT C L.Research:The Effect of Wetland Mitigation Banking on the Achievement of No Net Loss[J].Environmental Management,1999,23(3):333-345.

[8] U.S.Department of Defence.Compensatory Mitigation for Losses of Aquatic Resources:33 C.F.R.332.3(a) [S].2008.

[9] U.S.ACE.Regulatory In-lieu Fee and Bank Information Tracking System[EB/OL].(2016-12).[2016-12-15] https://ribits.usace.army.mil/ribits_apex/f?p=107:158:5015840903613:NO:RP:.

[10] U.S.Department of Defence.Compensatory Mitigation for Losses of Aquatic Resources:33C.F.R.332.8[S].2008.

[11] 王剛,李凌漢.沿海灘涂的“零凈損失”法律制度研究[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(2):33-37.

[12] SALAZAR J.Mitigation Banking:Theory and Practice[J].Biodiversity and Conservation,1998,7(5):695-696.

[13] Environmental Law Institute Research Staff.The Status and Character of In-Lieu Fee Mitigation in the United States[M].Washington,D.C:Environmental Law Institute,2006:61.

[14] BOOTH T E.Compensatory Mitigation:What Is the Best Approach[J].University of Baltimore Journal of Environmental Law,2004,11(2):205-222.

[15] MARSH L L,PORTER D R,SALVESEN D,et al.Mitigation banking :theory and practice[M].Washington,D.C:Island Press,1996.

[16] BENDOR T,SHOLTES J,DOYLE M W.Landscape characteristics of a stream and wetland mitigation banking program.[J].Ecological Applications,2009,19(8):2078.

[17] STEIN E D,TABATABAI F,AMBROSE R F.PROFILE:Wetland Mitigation Banking:A Framework for Crediting and Debiting[J].Environmental Management,2000,26(3):233-250.

[18] WAINGER L A,KING D,SALZMAN J,et al.Wetland Value Indicators for Scoring Mitigation Trades[J].Stan.envtl.l.j,2001.20:413-476.

[19] BONDS M,POMPE J.Calculating Wetland Mitigation Banking Credits:Adjusting for Wetland Function and Location[J].Natural Resources Journal,2004,43(4):961-977.

[21] KRUCZYNSKI W L.Options to be Considered in Preparation and Evaluation of Mitigation Plans[M].Washington D C:Island Press,1990.

[22] ZEDLER J B.The challenge of protecting endangered species habitat along the Southern California coast[J].Coastal Management,1991,19(1):35-53.

[23] ROBB J T.Assessing Wetland Compensatory Mitigation Sites to Aid in Establishing Mitigation Ratios[J].Wetlands,2016,22(2):435-440.

[24] REISS K C,HERNANDEZ E,BROWN M T.Application of the landscape development intensity (LDI) index in wetland mitigation banking[J].Ecological Modelling,2014,271:83-89.

[25] REISS K C,HERNANDEZ E,BROWN M T.An Evaluation of the Effectiveness of Mitigation Banking in Florida:Ecological Success and Compliance with Permit Criteria[J].Fluid Phase Equilibria,2007,152(2):299-305.

[26] BOOTH T E.Compensatory Mitigation:What Is the Best Approach[J].University of Baltimore Journal of Environmental Law,Spring 2004:205.

[27] RUHL J B,SALZMAN J.The Effects of Wetland Mitigation Banking on People[J].Social Science Electronic Publishing,2006,28(2):9.

[28] BREAUX A,SEREFIDDIN F.Validity of Performance Criteria and a Tentative Model for Regulatory Use in Compensatory Wetland Mitigation Permitting.[J].Environmental Management,1999,24(3):327-336.

[29] COLE C A.The assessment of herbaceous plant cover in wetlands as an indicator of function[J].Ecological Indicators,2002,2(3):287-293.

[30] ROBERTSON M M,NICHOLAS H.Evaluation of a Market in Wetland Credits:Entrepreneurial Wetland Banking in Chicago[J].Conservation Biology,2008,22(3):636-646.

[31] National Research Council (U.S.).Board on Environmental Studies and Toxicology.Committee on Mitigating Wetland Losses.Compensating for wetland losses under the Clean Water Act[M].Washington DC:National Academy Press,2001.

[32] HALLWOOD P.Contractual difficulties in environmental management:The case of wetland mitigation banking[J].Ecological Economics,2007,63(2-3):446-451.

[33] SHABMAN L,SCODARI P.Past,Present and Future of Wetland Credit Sales[J].Discussion Papers,2004,6：04-48

[34] FERNANDEZ L,KARP L.Restoring Wetlands Through Wetlands Mitigation Banks[J].Environmental and Resource Economics,1998,12(3):323-344.

[35] LEVREL H,SCEMAMA P,VAISSIRE A C.Should We Be Wary of Mitigation Banking? Evidence Regarding the Risks Associated with this Wetland Offset Arrangement in Florida[J].Ecological Economics,2017,135:136-149.

[36] GARDNER R C.Introduction-Lawyers,Swamps,and Money:U.S.Wetland Law,Policy and Politics[M]//Lawyers,swamps,and money :U.S.wetland law,policy,and politics.Island Press,2011.120,106.

ReviewoftheStudiesontheUSWetlandMitigationBankingSystem

LI Jingmei,WANG Tenglin

(School of Economics Ocean University of China,Qingdao 266100,China)

Wetland Mitigation Banking System is a policy that the government uses market transaction instruments to protect wetland ecosystem.Through this policy,the USA successfully reached the goal of no-net-loss of wetland in the 1990s.This paper offered a review of the emergence,development,framework and compensation transaction process of the wetland mitigation banking in the USA and particularly interpreted the research of “wetland credits” and mitigation rate,which could contribute to the establishment of ecological compensation market mechanism in China.

No Net Loss，Wetland Mitigation Banking System，Wetland Credits，Mitigation Rate

2017-06-17；

2017-07-18

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與制度設(shè)計(jì)”(16ZDA049).

李京梅，教授，博士，研究方向?yàn)楹Ｑ筚Y源可持續(xù)利用、環(huán)境與貿(mào)易等

F062.2；P7

A

1005-9857(2017)09-0003-08