單素敏

對(duì)于民宿業(yè)的發(fā)展，主管部門的指導(dǎo)性意見明確了支持和鼓勵(lì)的態(tài)度，而在具體實(shí)踐中，應(yīng)“先發(fā)展，后規(guī)范”。

“杭州‘90后女孩改裝出租房做民宿短租，戳戳手機(jī)月入數(shù)萬元”，2017年3月，這樣一條新聞在各大社交媒體平臺(tái)刷屏，曾引來眾多網(wǎng)友的艷羨。

然而，幾個(gè)月之后，又爆出了另一條消息——“上海松江區(qū)某商圈兩戶商家將公寓改成短租房被警方查處，兩名房東也被公安部門依法行政拘留”。

于是，公眾困惑了：民宿生意到底能不能做？

“從政策上來講，對(duì)這種新型住宿業(yè)態(tài)，應(yīng)該按照什么樣的法律法規(guī)和監(jiān)管方式來管理，目前還存在很多不明晰的地方。”中國旅游研究院院長(zhǎng)戴斌對(duì)《瞭望東方周刊》解釋。

類似的“矛盾”在國際上也并不鮮見。比如全球最大的民宿短租平臺(tái)Airbnb自2008年誕生以來，從它的大本營美國到新加坡、日本、英國、法國等世界其他國家和城市，受到的質(zhì)疑甚至抵制從未停止。以美國為例，許多地方短租交易至今仍屬違法，在多數(shù)情況下，各地均禁止業(yè)主出租房屋的時(shí)間短于30天，如果違反，將會(huì)被罰款甚至入獄。

“相比而言，中國對(duì)共享經(jīng)濟(jì)這種新事物的發(fā)展，制度上要靈活和寬松得多。對(duì)于民宿，主管部門的指導(dǎo)性意見明確了支持和鼓勵(lì)的態(tài)度，很多地方政府則已經(jīng)進(jìn)行了行之有效的創(chuàng)新和探索。”途家網(wǎng)CEO羅軍對(duì)《瞭望東方周刊》介紹。

是“旅館”還是“出租屋”

“就業(yè)務(wù)類型而言，民宿其實(shí)跟賓館、酒店一樣都是提供按天住宿服務(wù)的，但從房屋產(chǎn)權(quán)屬性上來說，后者屬于商業(yè)物業(yè)，民宿中則有大量的民宅，所以按目前的相關(guān)規(guī)定來講，住宅樓是不被允許經(jīng)營民宿的。而即便是商業(yè)項(xiàng)目，也并非可以隨便改造一番就能拿來做民宿短租?！贝鞅蟾嬖V本刊記者。

在中國，旅館業(yè)（包括旅社、飯店、賓館、酒店、招待所等）屬于特種行業(yè)，經(jīng)營酒店、賓館等標(biāo)準(zhǔn)化住宿業(yè)的企業(yè)和個(gè)人，需要具備分別由公安、工商、消防、環(huán)保、衛(wèi)生等部門頒發(fā)的《特種行業(yè)經(jīng)營許可證》、營業(yè)執(zhí)照、《消防鑒定書》《衛(wèi)生許可證》《稅務(wù)登記證》等相關(guān)證件。

要順利獲取上述證件，需要滿足的條件則包括房屋建筑質(zhì)量符合國家商業(yè)用戶質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，具備旅館業(yè)住宿登記、計(jì)算機(jī)管理信息管理、會(huì)客登記、旅館貴重物品寄存保管等安全管理制度，距離周邊居民住宅20米，等等，有一系列的硬件和軟件要求。

“如果對(duì)民宿嚴(yán)格按照目前旅館業(yè)的相關(guān)規(guī)定來審批和監(jiān)管，看起來是解決了合法性的問題，但那也一定意味著把這種新興業(yè)態(tài)給堵死了。僅消防驗(yàn)收這一項(xiàng)，目前運(yùn)營的民宿絕大部分是沒有的，它要求房間裝煙感系統(tǒng)、應(yīng)急照明系統(tǒng)等，可是普通老百姓的住房誰家會(huì)在房頂上裝噴水頭呢，即使要做，也是整個(gè)大樓的工程，某一家是做不了的?！绷_軍說。

實(shí)際上，民宿之所以沒有劃歸到旅館業(yè)的管理范疇，是因“旅館業(yè)”針對(duì)的是設(shè)置了20張床位以上的旅館，而大多數(shù)民宿所能提供的床位都在20張以下，應(yīng)該屬于出租屋。

那么，另一個(gè)問題便隨之而來，出租屋只能提供長(zhǎng)期出租服務(wù)，不能經(jīng)營低于30天的短期住宿業(yè)務(wù)。也就是說，即使按照房屋租賃行業(yè)的相關(guān)規(guī)定，民宿，特別是城市民宿中大量的短租公寓、日租房也是違規(guī)的。

“一方面，民宿業(yè)處在這樣一個(gè)‘三不管的地帶，有一定的成長(zhǎng)空間，但另一方面，經(jīng)營者也要承擔(dān)一定的法律、政策監(jiān)管的不確定性。”一位要求匿名的民宿預(yù)定平臺(tái)負(fù)責(zé)人告訴《瞭望東方周刊》。

對(duì)此，短租房東何芳芳（化名）有著更直接的感觸?！捌綍r(shí)基本上不會(huì)有人來查，但是如果有鄰居投訴或者遇到一些重大活動(dòng)日，也會(huì)比較麻煩。雖然被查甚至被處罰的很少，但總歸是個(gè)隱患。”她對(duì)《瞭望東方周刊》坦言。

先發(fā)展，后規(guī)范

2017年8月21日，國家旅游局發(fā)布了《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》，明確了旅游民宿的定義，正式營業(yè)的旅游民宿，規(guī)定了評(píng)價(jià)原則、基本要求、管理規(guī)范和等級(jí)劃分條件。這被認(rèn)為，對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)呼吁已久的國內(nèi)民宿行業(yè)終于迎來了統(tǒng)一規(guī)范。

“從微觀環(huán)境上來看，工商也好、公安城管也好，各個(gè)部門按法律法規(guī)、治安管理?xiàng)l例查處無照經(jīng)營行為，本身并沒有錯(cuò)，但另一方面，對(duì)一個(gè)主管部門認(rèn)可的于國于民都有諸多裨益的新興產(chǎn)業(yè)，還應(yīng)通過管理智慧給予其發(fā)展空間。”戴斌告訴本刊記者。

2015年11月19日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕85號(hào)）中首次提出“積極發(fā)展客棧民宿、短租公寓、長(zhǎng)租公寓等細(xì)分業(yè)態(tài)”。

2016年2月17日，國家發(fā)改委、商務(wù)部、環(huán)保部、國家旅游局等十部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)綠色消費(fèi)的指導(dǎo)意見》中提到，“支持發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)個(gè)人閑置資源有效利用，有序發(fā)展網(wǎng)絡(luò)預(yù)約拼車、自有車輛租賃、民宿出租、舊物交換利用等，創(chuàng)新監(jiān)管方式，完善信用體系?！?/p>

2017年7月3日，國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦、工信部等八部門又共同發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見》，進(jìn)一步明確了對(duì)分享經(jīng)濟(jì)“按照‘鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎的原則，發(fā)展與監(jiān)管并重，積極探索推進(jìn)，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，創(chuàng)新監(jiān)管模式”“清理規(guī)范制約分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政許可、商事登記等事項(xiàng)，進(jìn)一步取消或放寬資源提供者市場(chǎng)準(zhǔn)入條件限制，審慎出臺(tái)新的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策”等一系列政策保障。

事實(shí)上，對(duì)民宿這種新興業(yè)態(tài)，“鼓勵(lì)有條件的地區(qū)先行先試”“因地制宜”“先發(fā)展，后規(guī)范”的理念和原則，在很多城市已經(jīng)得到了落地執(zhí)行。

戴斌對(duì)本刊記者舉例稱，浙江省湖州市的長(zhǎng)清縣，地方民宿達(dá)到了1萬多家，為了規(guī)范管理，當(dāng)?shù)卣?guī)定不超過15間房子被列為民宿，在消防驗(yàn)收方面依照《村（社區(qū)）消防安全管理工作制度》，門檻比旅館業(yè)消防要求要低很多。此外，在稅收方面，對(duì)這種新業(yè)態(tài)設(shè)置了單獨(dú)的征管制度。

而在麗江，為鼓勵(lì)景區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，民房可以商用，但需要旅館業(yè)特許經(jīng)營等證件，只是條件沒有那么嚴(yán)苛。

他山之石

民宿業(yè)發(fā)展較早的日本則已經(jīng)有了明確的法律依據(jù)。

2017年3月，日本出臺(tái)了規(guī)定普通民宅作為住宿設(shè)施的“民宿”營業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的“住宅住宿事業(yè)法案”，其中除了規(guī)定提供民宿服務(wù)的房東必須向都道府縣等地方政府進(jìn)行備案的制度外，還規(guī)定可待客的營業(yè)天數(shù)每年控制在180天以內(nèi)，在擔(dān)憂生活環(huán)境惡化的地區(qū)，還可由地方政府制定地方條例加以縮短。對(duì)于違反法令的房東，地方政府可責(zé)令其停業(yè)整頓甚至撤銷其資質(zhì)，若不服從，將處以6個(gè)月以下有期徒刑或處以100萬日元（約合人民幣6萬元）以下罰金。

2017年6月9日，《住宅住宿事業(yè)法》在日本參院全體會(huì)議上獲得了通過，正式成為法律，預(yù)計(jì)將于2018年年初開始施行。

在羅軍看來，“規(guī)定經(jīng)營天數(shù)，實(shí)際上是區(qū)分假共享。就像本來作為共享經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)約車領(lǐng)域出現(xiàn)了大量的職業(yè)司機(jī)一樣，房屋分享中也有很多職業(yè)房東，可能就部分背離了分享經(jīng)濟(jì)的原則。在國內(nèi)也同樣如此，所以相比較而言，城市短租民宿的監(jiān)管一定是更嚴(yán)格的?！?/p>

而對(duì)于鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展，制度的口子開得要更大一些。對(duì)此，世界民宿密度最高的中國臺(tái)灣地區(qū)，則為大陸民宿業(yè)的管理制度提供了學(xué)習(xí)的樣板。

據(jù)了解，為了補(bǔ)充住宿業(yè)供給，臺(tái)灣從1981年就開始引導(dǎo)原住民利用空置房屋經(jīng)營民宿，2001年，臺(tái)灣交通部門發(fā)布首個(gè)行業(yè)法規(guī)《民宿管理辦法》，對(duì)行業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)范。按照規(guī)定，要取得合法民宿經(jīng)營資格需要符合一系列建筑、建材、消防安全等條件并接受相關(guān)部門審核。在納稅方面，有資料顯示，在臺(tái)灣地區(qū)，5間客房以下的民宿無需繳納營業(yè)稅。

“發(fā)展至后期，臺(tái)灣民宿業(yè)自發(fā)成立了民宿協(xié)會(huì)，在促進(jìn)民宿業(yè)的健康發(fā)展乃至推動(dòng)法規(guī)政策方面都發(fā)揮了重大作用。這對(duì)我們也有很大啟發(fā)?！贝鞅蟾嬖V本刊記者。

在他看來，保持制度的靈活性，既保證了民宿業(yè)的發(fā)展活力，又避免失去控制，對(duì)待新生事物應(yīng)以鼓勵(lì)和促進(jìn)為主，“讓子彈先飛一會(huì)兒”，在這個(gè)過程中適時(shí)地規(guī)范和調(diào)整，這正是民宿業(yè)發(fā)展所需的管理智慧。