行政主體信賴保護(hù)原則的建構(gòu)

郭俊濤　李霄娜

摘 要 當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展，需要一些價(jià)值取向的引導(dǎo)，才能不偏離時(shí)代的軌道。法學(xué)研究亦是如此，而調(diào)整行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人這兩個(gè)不平等主體之間的行政法，就更加需要合理的價(jià)值取向，引導(dǎo)其法學(xué)研究的方向?，F(xiàn)行的行政法的基本原則其中有一條是信賴保護(hù)原則，它是符合社會(huì)倡導(dǎo)的誠(chéng)實(shí)信用這一價(jià)值導(dǎo)向，這一原則的發(fā)展在時(shí)代的進(jìn)步中不斷豐富內(nèi)涵，但是內(nèi)涵的豐富并沒有增強(qiáng)其實(shí)踐，它僅僅是停留在書本上的原則。這不僅不利于行政法學(xué)的研究，更使得行政機(jī)關(guān)的誠(chéng)信度受到打擊，本篇論文就是對(duì)于信賴保護(hù)原則的完善與應(yīng)用進(jìn)行闡述說明。

關(guān)鍵詞 信賴保護(hù)原則 實(shí)踐性 誠(chéng)信檔案

作者簡(jiǎn)介：郭俊濤、李霄娜，河北大學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.007

在近期的新聞報(bào)道中，有這樣兩則新聞：一是關(guān)于最高法院對(duì)于民事訴訟法中的失信被執(zhí)行人進(jìn)一步擴(kuò)大懲戒范圍，2016年1月，最高法院與國(guó)家發(fā)改委等44家單位簽署《備忘錄》，對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)行包括限制出境、限制招投標(biāo)等八大類55項(xiàng)懲戒措施，截至目前，已有近百萬的失信被執(zhí)行人主動(dòng)履行了法律義務(wù)；二是個(gè)關(guān)于旅游黑名單的一系列的政策，國(guó)家旅游局近日發(fā)布公告，正在制定《旅行社條例（修訂草案送審稿）》，本次公開的修訂意見中，在保障游客權(quán)益的同時(shí)，也對(duì)文明出游提出了更高的要求，規(guī)定如果游客因不文明行為被記入黑名單，將有可能被限制出境。

根據(jù)上述兩條新聞的報(bào)道，不難看出國(guó)家對(duì)于誠(chéng)實(shí)信用制度越來越多的重視，這是時(shí)代的需要，也是社會(huì)發(fā)展的必要。在法學(xué)研究中誠(chéng)信制度也是一個(gè)重要的研究?jī)?nèi)容。

在法學(xué)學(xué)科內(nèi)，行政法學(xué)更要加強(qiáng)這方面的研究，因?yàn)槿蠓ㄖ?，相較于民法、刑法這兩項(xiàng)調(diào)整平等主體的法律而言，行政法調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的法律關(guān)系。調(diào)整的本就不是平等主體，所以在兩者之間的信賴就顯得更加重要。它不僅規(guī)制行政權(quán)，使得行政權(quán)的行使更加的合理化；還有利于建設(shè)和諧社會(huì)，構(gòu)建服務(wù)型政府；還有利于緩和行政主體與相對(duì)人之間的矛盾，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。雖然在行政法的基本原則中規(guī)定了信賴保護(hù)原則，但是在實(shí)際中，其未得到應(yīng)有的重視。在行政法學(xué)中，目前只有《中華人民共和國(guó)行政許可法》明確規(guī)定了信賴保護(hù)原則。在依法治國(guó)的背景下，信賴保護(hù)原則應(yīng)該并且必須會(huì)發(fā)揮其在行政法學(xué)中的基礎(chǔ)性地位，明確其行政管理的確定性預(yù)計(jì)穩(wěn)定性，真正發(fā)揮其在行政法中的引導(dǎo)性作用。

一、信賴保護(hù)原則的概述

（一）信賴保護(hù)原則的概念

信賴保護(hù)原則本來是德國(guó)行政法上的基本原則，其理論基礎(chǔ)是德國(guó)憲法的法治國(guó)原則、議會(huì)民主原則和保障人民主權(quán)原則。而在我國(guó)的行政法理論中，它來源于法的安定性原則與民法上的誠(chéng)實(shí)信用原則，是這兩個(gè)原則被移植到現(xiàn)代行政法中而形成的行政管理的重要原則。關(guān)于信賴保護(hù)原則的概念，各個(gè)學(xué)者眾說紛紜，有的學(xué)者認(rèn)為，信賴保護(hù)原則的基本含義是政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意安更，不得反復(fù)無常。還有的學(xué)者認(rèn)為，信賴保護(hù)原則是指當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)收益性行政行為形成值得保護(hù)的信賴時(shí)，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補(bǔ)償行政相對(duì)人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。綜合上述的觀點(diǎn)，究其根本，信賴保護(hù)原則是基于社會(huì)大眾對(duì)于行政主體的信任，是關(guān)于行政主體的公信力，是大眾對(duì)于行政主體作出行政行為的信服度。畢竟只有建立了人民大眾對(duì)于行政機(jī)關(guān)的信任，才能更好的將行政管理工作高效合理的進(jìn)行下去。

信賴保護(hù)原則不僅僅是局限于行政機(jī)關(guān)所作的行政行為的穩(wěn)定性、不可隨意變更性，還有另外一方面對(duì)于未依法變更上述特性，應(yīng)對(duì)其行政行為所造成行政相對(duì)人的合法利益進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)然這僅僅是行政法學(xué)理論研究的結(jié)果，在第一方面，行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人而言，是屬于權(quán)力的代名詞，行政管理的權(quán)力得到實(shí)施時(shí)，相對(duì)人在權(quán)力的作用下，相信并且按照行政行為的方向做出最符合政策法規(guī)的、最合理的行動(dòng)。所以基于權(quán)力的屬性，行政機(jī)關(guān)的行政行為不能朝令夕改，不能肆意改動(dòng)，因?yàn)樾袑?duì)人基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，適時(shí)做出了合法、合理的行為，對(duì)于社會(huì)的生產(chǎn)生活已經(jīng)產(chǎn)生了影響。所以行政行為在作出時(shí)要考慮其適時(shí)性，更要考慮其一定的超前性，如若不然，行政行為的效力就不能得到保障，它本就缺少的實(shí)踐性就更不能得到保護(hù)了。

在對(duì)于違背信賴保護(hù)而導(dǎo)致相對(duì)人的合法利益的損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)在做出變更、取消等決定時(shí)，要謹(jǐn)慎考慮相對(duì)人的利益考量，盡可能的避免情況的發(fā)生，就算情況必然發(fā)生，也要將利益的損失降到最低，盡可能挽回?fù)p失。對(duì)于非相對(duì)人的過錯(cuò)造成的損失，行政機(jī)關(guān)要給予賠償。這是對(duì)于相對(duì)人既得利益的尊重和保護(hù)，也是對(duì)于相對(duì)人給予行政主體的信任的喪失的補(bǔ)償和懲戒。對(duì)于雙方的誠(chéng)信度的建立，補(bǔ)償制度是必不可少的，這也是必須的保障制度。

（二）與民法中誠(chéng)實(shí)信用原則的關(guān)系

民法中有一個(gè)與行政法中的信賴保護(hù)原則相似的原則，即誠(chéng)實(shí)信用原則。其在學(xué)界的概念也有眾多的學(xué)說，但較多的學(xué)者認(rèn)為誠(chéng)信原則是對(duì)當(dāng)事人利益的公平較量。在德國(guó)，信賴保護(hù)原則于20世紀(jì)50年代正式得以確立，在我國(guó)的行政法學(xué)發(fā)展時(shí)間也比較短。因?yàn)樵谌蠓ㄖ行姓ū让穹?、刑法的發(fā)展時(shí)間比較短，相應(yīng)的理論研究基礎(chǔ)也比較薄弱，一些研究還需借鑒民法和刑法的研究方法與成果，尤其是對(duì)于民法而言，兩者的聯(lián)系更為緊密，可以學(xué)習(xí)借鑒的部分更多。實(shí)際研究中，行政法學(xué)的很多理論研究都借鑒民法學(xué)的相關(guān)理論，信賴保護(hù)原則也可亦如此。法學(xué)者中對(duì)于誠(chéng)信原則與信賴保護(hù)原則的關(guān)系研究也有兩種不同的觀點(diǎn)：一種學(xué)說是誠(chéng)信原則包括信賴保護(hù)原則；二是信賴保護(hù)原則是獨(dú)立的行政法基本原則。我更傾向于第二種的學(xué)說。雖然誠(chéng)實(shí)信用原則與信賴保護(hù)原則有內(nèi)容上的相似之處，甚至法律保留原則、法律優(yōu)先原則、比例原則、信賴保護(hù)原則等皆源于誠(chéng)信原則。endprint

但是，誠(chéng)信原則與信賴保護(hù)原則分屬于不同的法學(xué)學(xué)科，這就從根本上那個(gè)決定兩者之間不能是包含的關(guān)系，兩者之間的研究?jī)?nèi)容就會(huì)有根本的差別，誠(chéng)信原則是調(diào)整的當(dāng)事人之間的平等的信用關(guān)系，但是信賴保護(hù)原則調(diào)整的主要是相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴。

所以在行政法中對(duì)于信賴保護(hù)原則的探索可以借鑒民法中對(duì)于誠(chéng)信原則的研究，這是學(xué)科間的相互學(xué)習(xí)，但不是原樣的照搬照抄。

二、信賴保護(hù)原則的現(xiàn)狀分析

（一）法律層面規(guī)定的缺失

信賴保護(hù)原則的現(xiàn)狀的尷尬，雖然有很多方面的原因，比如：研究時(shí)間較短、實(shí)踐不夠豐富、重視度不夠，但我認(rèn)為究其根本就是在我國(guó)的行政法學(xué)中僅僅把它認(rèn)為是一項(xiàng)理論原則，沒有具體的落實(shí)到法條中來；未履行該原則也沒有相應(yīng)的懲戒。僅僅是在行政許可法中有空空的法條：要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可必須誠(chéng)實(shí)信用，不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。法條的規(guī)定沒有任何實(shí)質(zhì)的對(duì)于信賴保護(hù)原則的責(zé)任規(guī)定和規(guī)范條款，這對(duì)于行政法的實(shí)施是會(huì)起到相反的作用的。因?yàn)樾姓黧w的權(quán)利限定就在于在法律的約束，正所謂“法無禁止即自由”，圈里只有約束在法律的框架內(nèi)，才會(huì)有法可依、有法必依、違法必究，才能真正保障公民的權(quán)利?；驹瓌t的實(shí)施和應(yīng)用只有滲透到具體的法條中，才能真正發(fā)揮其實(shí)際的作用，所以無法可依才是原則實(shí)施的首要問題。

另一方面，違法的責(zé)任追究不明確。法律的強(qiáng)制力不僅在于法條本身的規(guī)范效力，還有責(zé)任追責(zé)機(jī)制的健全與完善。兩種機(jī)制的相輔相成才能實(shí)現(xiàn)法治的良好運(yùn)行。法律之所以讓人民遵守，除了主觀的教育引導(dǎo)之外，更多的是國(guó)家強(qiáng)制力的保障。當(dāng)違反信賴保護(hù)原則時(shí)，法律應(yīng)明確其追責(zé)機(jī)制。如果沒有相應(yīng)的責(zé)任追究，法律就是一紙空談，沒有其約束力，就失去其真正的規(guī)范作用。只有明確追責(zé)機(jī)制才能使信賴保護(hù)原則深入人心，成為保障公民權(quán)利的一把利劍。法律只有運(yùn)用到實(shí)踐中來，才能賦予它真正的生命活力。才能督促行政主體做到言必行，行必果，讓人信守之。

（二）行政主體誠(chéng)信制度的欠缺

行政法中主體具有恒定性，一方必是行政主體；行政主體和行政相對(duì)人的地位不能互換，這是行政法的特性。行政是社會(huì)的支配機(jī)關(guān)之一，它的重要性域范圍不斷的擴(kuò)大。行政就是按照高效便利的原則，區(qū)別與法院的那種繁重的、靡費(fèi)的、冗長(zhǎng)的訴訟程序而幫助和人民獲得比較快捷的紛爭(zhēng)的裁決。在行政案件的審判中，被告只能是行政主體。由此可以看出，行政法更多的是從行政主體的角度調(diào)整行政法律關(guān)系，是因行政權(quán)的授予、行使、監(jiān)督作為調(diào)整對(duì)象。所以在信賴保護(hù)原則中，調(diào)整對(duì)象也要更多的側(cè)重行政主體。

行政法的作用中有一條就是規(guī)范行政權(quán)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。相對(duì)人對(duì)于行政主體的信賴建立，不僅僅是行政主體的行政效率問題，還有民心所向和信服度的關(guān)鍵。這就要求行政主體的行政行為必須具有科學(xué)性、合理性、適時(shí)性，這也是人民對(duì)行政主體所建立的社會(huì)契約的滿意性，因?yàn)樯鐣?huì)公約就是，每個(gè)結(jié)合者以及它所有的一切權(quán)利已全部轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體了。但是現(xiàn)今的社會(huì)，出現(xiàn)了一系列的現(xiàn)實(shí)問題，決策的不科學(xué)性、盲目性；為私人利益，隨意變更政策；決策的不透明性等等。這些問題導(dǎo)致了相對(duì)人對(duì)于行政主體的不信任，甚至解決矛盾的反式也不再是行政訴訟等合法手段，而是忍氣吞聲，甚至運(yùn)用非法手段，這不再僅僅是對(duì)于作出行政行為的行政主體的不信任，而是對(duì)于整個(gè)行政主體的不信任，這就是整個(gè)行政主體的誠(chéng)信制度欠缺所導(dǎo)致的。

在信賴保護(hù)原則中，也非所有事由都不能變更行政行為，只需依法進(jìn)行，謹(jǐn)慎衡量并作出賠償即可。這是程序正義的要求，程序正義是手段，追求實(shí)質(zhì)的正義才是目的。但正義制度往往遭到濫用，就是這例外規(guī)定，使得誠(chéng)信制度的規(guī)范運(yùn)行漏洞百出。在行政主體撤銷、廢止或改變行政行為時(shí)，不能考慮利益衡量的均等，不能公開透明化，缺乏信賴?yán)媾c公共利益的衡量所需程序，隨意使用該緣由；政務(wù)公開的不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不完善，公開工作做得不到位；補(bǔ)償工作的拖延履行，甚至不履行。上述現(xiàn)象頻頻發(fā)生，使得合理的制度規(guī)范變成了逃脫的工具，嚴(yán)重妨礙了行政主體的誠(chéng)信制度建構(gòu)。

（三）行政相對(duì)人對(duì)行政主體的信賴喪失問題

雖然信賴保護(hù)制度的著重點(diǎn)在于規(guī)范行政權(quán)，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，但是行政法中原則還是對(duì)相對(duì)人提出了要求。行政相對(duì)人在信賴保護(hù)原則中處于被保護(hù)的地位，雖然因?yàn)樯显V的問題，相對(duì)人對(duì)于行政主體的信賴正在逐步喪失，但是與我們相對(duì)人的漠視也有著不可分割的關(guān)系。對(duì)于信賴?yán)媸艿角趾r(shí)，相對(duì)人不能通過合法的方式申訴自己的權(quán)利，而是選擇隱忍，忍無可忍時(shí)就會(huì)采取惡意上訪，被居心不良的人欺騙，更甚者會(huì)采取更加極端的危害公共安全和他人合法權(quán)利的行為，造成不可挽回的損失，不僅得不到救濟(jì)，更會(huì)適得其反，使自己成為違法犯罪之人。這當(dāng)然是行政主體的體制問題，但不可避免的也與我們自身有關(guān)。

三、 信賴保護(hù)制度的完善

（一）法律的明確規(guī)定

依法治國(guó)的要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。首要就是有法可依，這是前提也是必要，所以信賴保護(hù)原則必須以法條的形式明確規(guī)定下來。并且只有法條明確了這一原則，才能體現(xiàn)行政法對(duì)誠(chéng)信制度的重視，才能發(fā)揮誠(chéng)信制度對(duì)于行政主體的規(guī)范作用。信賴保護(hù)原則進(jìn)入法條中來，不僅僅是為了依法規(guī)范行政行為，使其運(yùn)行的合乎法律；更重要的是，對(duì)于行政行為的合理性做出要求，既要合法又要合理，這也是行政法未來發(fā)展的方向。不僅規(guī)范了行政權(quán)；還制約了行政權(quán)的自由裁量。促使行政機(jī)關(guān)既在形式上依法行政，又是在實(shí)質(zhì)上依法行政。這既體現(xiàn)了行政法的依法行政原則也體現(xiàn)了比例原則，更好的將這三項(xiàng)原則融會(huì)貫通。并且原則在條文上的確定，不僅局限于明確寫于具體文中來，還要在相關(guān)條文的精神上也要體現(xiàn)，這也是原則的作用之一，貫穿于整個(gè)行政法學(xué)。

明確責(zé)任的追究機(jī)制，在法律中不能只僅僅規(guī)定行政主體的權(quán)利，更多的要規(guī)定其具體、明確的義務(wù)。在具體的執(zhí)行環(huán)節(jié)，要明確其法定的程序和規(guī)范，對(duì)于違反法律的行政行為要明確處罰措施，追究行政主體的責(zé)任，實(shí)行責(zé)任終身制。這在實(shí)際的行政工作中已經(jīng)開始實(shí)行，這是行政制度的重要改革，將對(duì)于以后的行政制度的發(fā)展起到重要的指導(dǎo)作用，對(duì)于權(quán)力的規(guī)制也是相當(dāng)行之有效的。還有在行政法學(xué)中，相關(guān)法律條文要做到科學(xué)性和規(guī)律性，與實(shí)際相對(duì)一致性，真正使得信賴保護(hù)原則發(fā)揮其作用和功效。在社會(huì)的行為規(guī)范中，有多重標(biāo)準(zhǔn)，而法律是最低的行為準(zhǔn)則，所以只有把好最后一道關(guān)卡，守好最后一道防線，才能真正起到法律的規(guī)范作用。endprint

（二） 行政主體誠(chéng)信制度的建構(gòu)

對(duì)于信賴保護(hù)原則，有一個(gè)首要的要求，就是行政行為的做出一定要把控全局，掌握客觀規(guī)律，決策的作出必須帶有適當(dāng)超前性，這樣就不會(huì)反復(fù)的變更行為，不損害行政行為的確定力和穩(wěn)定性。要充分利用事物的規(guī)律性，把握其發(fā)展的規(guī)律。因?yàn)樾姓袨榈念l繁變更，會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人對(duì)于行政主體信任度的下降，不利于決策的執(zhí)行，影響效率和公信。只有當(dāng)行政行為為相對(duì)人謀得了利益，人們才會(huì)對(duì)行政主體產(chǎn)生信賴，這也是個(gè)良性循環(huán)。

對(duì)于民訴中的建立失信被執(zhí)行人名單，最高法院聯(lián)合其他單位實(shí)施懲戒措施，使得許多的失信被執(zhí)行人主動(dòng)履行自己的義務(wù)。行政法中同樣也可借鑒此政策，對(duì)于違反信賴保護(hù)原則的行政主體，也可建立一個(gè)誠(chéng)信檔案，與其單位負(fù)責(zé)人等主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核掛鉤，對(duì)于行政人員的職稱和公派學(xué)習(xí)和培訓(xùn)進(jìn)行名額縮減，甚至可以限制其辦公所用財(cái)政預(yù)算等等。迫使其積極主動(dòng)履行自己的職責(zé)，維護(hù)自己的誠(chéng)信度，提升自己的群眾基礎(chǔ)。這也是督促的手段，也是提高行政效率的方法，可謂一石二鳥之計(jì)。

對(duì)于信賴保護(hù)原則中的信賴?yán)媾c公共利益的衡量程序，要建立一個(gè)完善統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得衡量的機(jī)制透明化、公開化、民主化?？梢栽谛姓黧w衡量利益的同時(shí)，向社會(huì)征集意見，對(duì)于與信賴?yán)骊P(guān)系大的相對(duì)人召開座談會(huì)的形式，主動(dòng)聽取他們的意見建議，積極商量減少利益損失的方法。具體行政行為的撤銷必須受到限制。具體行政行為的廢止應(yīng)受到限制。在利益衡量之后，對(duì)于必須撤銷、廢止或變化的行政行為，要進(jìn)行過程的公示，對(duì)利益受損人進(jìn)行賠償。規(guī)定賠償期限，對(duì)于故意拖延賠償或拒絕賠償?shù)男姓黧w，可以仿照上述的失信黑名單制度，對(duì)其進(jìn)行聯(lián)合懲戒。對(duì)于制度中的漏洞，及時(shí)進(jìn)行彌補(bǔ)，全面保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（三）行政相對(duì)人對(duì)行政主體信賴的增強(qiáng)

在依法治國(guó)時(shí)代的發(fā)展下，人們也更多的開始注重自己的權(quán)利，維護(hù)自己的合法權(quán)益，這也是健全行政相對(duì)人對(duì)行政主體信賴的一大機(jī)遇。人們的主權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)于參與政府事務(wù)的積極性也越來越多，在自己的合法權(quán)益受到損害時(shí)，維權(quán)意識(shí)更加顯著。并且網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，信息的公開性，傳播的速度之快使得人們能夠獲得越來越多的信息，學(xué)得更多的法律知識(shí)，維權(quán)途徑也增多，相應(yīng)的對(duì)于行政權(quán)的限制要求也越來越高。并且政務(wù)網(wǎng)絡(luò)化對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)也提出了更高要求，人們對(duì)于信賴保護(hù)原則也越來越了解、重視。相應(yīng)的一系列現(xiàn)象的改善，使得人們對(duì)行政主體的監(jiān)管途徑越來越多，對(duì)于行政主體的權(quán)力運(yùn)行越來越放心，對(duì)于行政行為的信賴也隨之增長(zhǎng)。這是行政主體和相對(duì)人共同努力的結(jié)果。

四、結(jié)語

信賴保護(hù)原則是行政法的一個(gè)重要原則，但并非國(guó)土產(chǎn)物，亦是民法誠(chéng)實(shí)信用原則的演變，且在我國(guó)行政法的理論研究和具體的實(shí)踐起步較晚。但在如今限制公權(quán)力，保障私權(quán)利的時(shí)代背景下，信賴保護(hù)原則必將得到應(yīng)有的重視。在實(shí)際的運(yùn)用中，要加強(qiáng)完善原則的制度構(gòu)建，完善信賴保護(hù)原則在行政法學(xué)中的體系化、系統(tǒng)化，落實(shí)立法工作，建立誠(chéng)信檔案制度。在實(shí)際運(yùn)行中雖然會(huì)出現(xiàn)曲折，但對(duì)于建立行政主體的形象和公信度是切實(shí)可行之策，也是依法治國(guó)和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要手段。

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