中國省級區(qū)域財(cái)政支出績效綜合評價實(shí)證分析

王曙光，李金耀，仲 深

(1. 哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028；2. 哈爾濱商業(yè)大學(xué) 金融學(xué)院，哈爾濱 150028)

中國省級區(qū)域財(cái)政支出績效綜合評價實(shí)證分析

王曙光1，李金耀1，仲 深2

(1. 哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028；2. 哈爾濱商業(yè)大學(xué) 金融學(xué)院，哈爾濱 150028)

在合理選擇財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建基于因子分析方法的綜合評價模型，運(yùn)用2014年中國31個省(自治區(qū)、直轄市)的界面數(shù)據(jù)，對各省級區(qū)域財(cái)政支出績效進(jìn)行綜合評價實(shí)證分析，其結(jié)論為：各地區(qū)財(cái)政支出績效差異較大，財(cái)政支出績效各因子分?jǐn)?shù)不一，提高財(cái)政支出績效水平是一個系統(tǒng)工程，且受諸多方面因素的制約.針對其綜合評價結(jié)果提出優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、規(guī)范財(cái)政支出績效評價流程和加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督管理的建議.

財(cái)政支出；財(cái)政績效；績效評價；綜合評價

自凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》以來，各國政府和學(xué)界認(rèn)識到，要保證國民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行與發(fā)展就必須充分發(fā)揮“看得見的手”的作用，而財(cái)政支出則是“看得見的手”行之有效的手段.財(cái)政支出績效評價一般是指政府財(cái)政部門和預(yù)算部門(單位)根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效率性進(jìn)行客觀、公正的評價.它是政府管理的重要組成部分，其實(shí)施有利于強(qiáng)化政府財(cái)政支出責(zé)任和效率意識，提高財(cái)政資金使用效益，提升公共服務(wù)質(zhì)量與效率，優(yōu)化公共資源配置，節(jié)約公共支出成本，增強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督，從而促進(jìn)陽光型、服務(wù)型和責(zé)任型政府的建設(shè).因此，20世紀(jì)50年代以來，國際組織、研究機(jī)構(gòu)、各國及各級政府都對財(cái)政支出績效評價給予了充分關(guān)注，相關(guān)的研究與探索也一直不斷深入.

在對國外的相關(guān)研究中，姚鳳民提出國外財(cái)政支出績效評價在評價背景、評價主體、評價工作制度與法律、評價指標(biāo)體系、評價內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價結(jié)果的公開性等方面較為一致，并在財(cái)政支出績效評價中都強(qiáng)調(diào)效率和效果，但各國在財(cái)政支出績效評價方法上具有顯著的差異[1]；連華和劉旭則系統(tǒng)梳理了美國、英國和澳大利亞等國家財(cái)政支出績效評價體系，從中得到構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系和補(bǔ)充完善績效評價方法等啟示[2]；高天輝等人通過總結(jié)西方國家近年來在財(cái)政支出績效評價領(lǐng)域的研究成果，認(rèn)為當(dāng)代西方學(xué)界主流的財(cái)政投入評估方法包括層次分析AHP法、逼近理想排序TOPSIS法和集對分析法等[3]；盧躍東和沈圓等人主要側(cè)重于歸納總結(jié)對歐盟、美國和韓國等國家和地區(qū)在政府財(cái)政支出績效評價上的立法實(shí)踐和探索，從中得出了加快財(cái)政績效支出立法建設(shè)和確立權(quán)威財(cái)政科技投入評價指標(biāo)體系等啟示[4].

在財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系相關(guān)研究中，陳學(xué)安從我國財(cái)政支出績效評價工作中存在的問題入手，提出了建立我國財(cái)政支出績效評價體系的思路，以及全面開展財(cái)政支出績效評價工作的建議[5]；叢樹海等從績效評價的內(nèi)涵出發(fā)，根據(jù)公共支出績效評價自身的特殊性，構(gòu)建了一套能全面有效度量一般公共支出績效的指標(biāo)體系，整個指標(biāo)體系分為投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果等4類初始指標(biāo)和效益性、效率性、有效性等3類終極指標(biāo)兩個層次[6]；馬少強(qiáng)認(rèn)為財(cái)政投入績效評價應(yīng)建立在一系列法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，并結(jié)合深圳市發(fā)展特點(diǎn)和相關(guān)法規(guī)資料，針對財(cái)政科技投入績效評價提出一系列可行的指標(biāo)[7]；王雁認(rèn)為，地方財(cái)政支出績效評價體系可分為二個層次：一級指標(biāo)為財(cái)政支出總量、政支出結(jié)構(gòu)和貢獻(xiàn)類評價指標(biāo)，二級指標(biāo)在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上細(xì)化若干指標(biāo)[8].

在財(cái)政支出績效評價方法研究中，金榮學(xué)和宋弦運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益視角對2009年全國29個省份財(cái)政支出效率進(jìn)行實(shí)證分析，并著重研究了湖北省財(cái)政支出的相對效率[9]；賈康將平衡計(jì)分卡(表)的績效評價系統(tǒng)引入財(cái)政支出績效評價管理中，他認(rèn)為通過平衡計(jì)分卡(表)4個維度的績效考評指標(biāo)可使財(cái)政支出績效評價中公平與效率、長期與短期等多個目標(biāo)達(dá)到綜合匹配[10]；趙霞等采用灰色關(guān)聯(lián)度分析方法，從效率與公平兩個方面評估了1998～2006年我國公共財(cái)政支出的績效[11]；袁金星運(yùn)用EDA方法、選取5個指標(biāo)，通過同向性檢驗(yàn)、效率值分析等步驟對2000～2012年河南省政府財(cái)政科技投入績效進(jìn)行評價，并分別從技術(shù)效率和規(guī)模效率方面對評價結(jié)果進(jìn)行了分析[12].

也有專家學(xué)者對部分省份進(jìn)行了實(shí)證研究，如山東省[13]、黑龍江省[14]等；周黎安認(rèn)為，由于地方保護(hù)和市場分割造成的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，以及官員晉升的“錦標(biāo)賽”制度，中國各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府運(yùn)行都存在顯著差異[15]；王晟認(rèn)為，政府財(cái)政支出績效評價在確定績效目標(biāo)體系和建立績效評價指標(biāo)體系，還存在著諸多的難題[16]；楊緬昆也認(rèn)為，政府績效評價方法眾多，各具優(yōu)缺點(diǎn)，使得最終績效評價結(jié)果具有顯著差異[17]；金榮學(xué)和胡智煜梳理了公共支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系及評價方法的最新動態(tài)，并對公共支出績效評價研究進(jìn)行了展望[18].

由此可以看出，我們更應(yīng)該關(guān)注地區(qū)間財(cái)政支出績效的差異，而不能簡單地將中國看作一個整體來評價其財(cái)政支出績效.因此，本文在合理選擇財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于因子分析方法的綜合評價模型，運(yùn)用2014年中國31個省(自治區(qū)、直轄市)的界面數(shù)據(jù)，對各省級區(qū)域財(cái)政支出績效進(jìn)行綜合評價實(shí)證分析.

1 財(cái)政支出績效綜合評價的實(shí)證分析

1.1綜合評價的模型選擇

綜合評價方法是一個多學(xué)科邊緣交叉、相互滲透、多點(diǎn)支撐的新興研究領(lǐng)域，其研究視角也不盡相同，如從統(tǒng)計(jì)學(xué)視角、系統(tǒng)工程學(xué)視角、專業(yè)視角等進(jìn)行研究.由于研究出發(fā)點(diǎn)與基礎(chǔ)不同，研究觀點(diǎn)、偏好也不盡相同，使得綜合評價這一重要技術(shù)仍然處于一種分散、零亂的狀態(tài)中[19].每種方法都有其科學(xué)性和實(shí)用性，但選擇不同的研究方法很可能得出不同的研究結(jié)論，如新興學(xué)科方法(模糊數(shù)學(xué)、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、灰色系統(tǒng)理論等)，以運(yùn)籌學(xué)為基礎(chǔ)的層次分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析，以傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)學(xué)方法為基礎(chǔ)的聚類分析、主成分分析和因子分析等方法[20].

我們認(rèn)為，財(cái)政支出績效評價一般具有總體性、多樣性、多層次性和外在性的特點(diǎn)，其總體性是從社會再生產(chǎn)總過程來考察財(cái)政支出績效；多樣性是從社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面來考察財(cái)政支出績效；多層次性是從多角度出發(fā)、考察不同財(cái)政支出主體的績效；外在性是既要考察財(cái)政支出的直接績效，又要考察財(cái)政支出的間接績效.從上述特點(diǎn)看，財(cái)政支出績效評價較難運(yùn)用單獨(dú)量化指標(biāo)、單獨(dú)非量化指標(biāo)或單一指標(biāo)體系完成，應(yīng)根據(jù)財(cái)政支出管理要求，以及財(cái)政支出的不同性質(zhì)和不同領(lǐng)域的形態(tài)，運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的辦法，建立多層次、多目標(biāo)的財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系.而在進(jìn)行多指標(biāo)綜合定量評價時，因子分析法是一種行之有效的方法.

因子分析是通過研究多個變量間相關(guān)系數(shù)矩陣或協(xié)方差矩陣的內(nèi)部之間依賴關(guān)系，找出能綜合所有變量的少數(shù)幾個隨機(jī)變量(即因子)，然后根據(jù)相關(guān)性大小把變量分組，使得同組內(nèi)的變量之間相關(guān)性較高，但不同組的變量相關(guān)性較低.它將多個變量綜合為少數(shù)幾個因子，以再現(xiàn)原始變量與因子之間的相關(guān)關(guān)系.各因子間互無相關(guān)，所有變量都可表示成共因子的線性組合.設(shè)有N個樣本、P個指標(biāo)，X=(X1，X2，…，XP)T為隨機(jī)向量，尋找的公因子為F=(F1，F(xiàn)2，…，F(xiàn)m)T，則模型為：

X1=a11F1+a12F2+…+a1mFm+ε1

X2=a21F1+a22F2+…+a2mFm+ε2

?

XP=ap1F1+ap2F2+…+aPmFm+εP

上述稱為因子模型.矩陣A=(aij)稱為因子載荷矩陣，aij為因子載荷，其實(shí)質(zhì)是公因子Fi和變量Xj的相關(guān)系數(shù).ε為特殊因子，代表公因子以外的影響因素，實(shí)際分析時忽略不計(jì).求出公因子后，利用回歸估計(jì)的方法求出因子得分的數(shù)學(xué)模型，將各公因子表示成變量的線性形式，并進(jìn)一步計(jì)算出因子得分，最后進(jìn)行綜合評價.

Fi=bi1X1+bi2X2+…+binXn(i=1,2,…,n)

1.2構(gòu)建評價指標(biāo)體系

由于歷史等原因，我國財(cái)政長期以來重分配、輕管理，重支出、輕效益，而忽視使用效果和績效評價，直至1998年各地政府才開始著手推動財(cái)政支出管理改革，并于2001年在湖南、湖北和福建等省份進(jìn)行財(cái)政支出績效考評初步試點(diǎn).2011年我國正式推行了預(yù)算績效管理辦法，但效果不理想，特別是缺少一套全國統(tǒng)一、科學(xué)的財(cái)政支出績效綜合評價指標(biāo)體系，因而構(gòu)建省級區(qū)域財(cái)政支出績效綜合評價指標(biāo)體系則至關(guān)重要，也是財(cái)政支出績效考評工作的關(guān)鍵.我們認(rèn)為，在構(gòu)建量化指標(biāo)體系時，應(yīng)遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、可行性、相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)性、可比性、重要性、精確性、充分性、獨(dú)立性和復(fù)合性等原則，根據(jù)相關(guān)研究本文構(gòu)建包括3個二級指標(biāo)、28個三級指標(biāo)的省級區(qū)域財(cái)政支出績效綜合評價指標(biāo)體系.

為直觀且可度量，這里選擇經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)3個二級指標(biāo).其中：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)包括人均地區(qū)生產(chǎn)總值、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、全社會固定資產(chǎn)投資、貨物進(jìn)出口總額、客運(yùn)總量、貨運(yùn)總量、郵電業(yè)務(wù)總量、快遞業(yè)務(wù)總量等8個三級指標(biāo)；社會指標(biāo)包括人均可支配收入、人均消費(fèi)支出、互聯(lián)網(wǎng)普及率、R&D人員全時當(dāng)量、R&D經(jīng)費(fèi)、有效發(fā)明專利數(shù)、每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率、廣播節(jié)目綜合人口覆蓋率、電視節(jié)目綜合人口覆蓋率、人均擁有公共圖書館藏量、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)、城市用水普及率、城市燃?xì)馄占奥省⒚咳f人擁有公共交通車輛、人均城市道路面積等19個三級指標(biāo)；生態(tài)指標(biāo)包括人均公園綠地面積、城市生活垃圾無害化處理率、一般固體廢物綜合利用量等3個三級指標(biāo).

1.3數(shù)據(jù)來源及描述性統(tǒng)計(jì)

本文選定的指標(biāo)原始數(shù)據(jù)來源于2015年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，并經(jīng)測算得出.表1表示指標(biāo)數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)，其來源數(shù)據(jù)具有科學(xué)性和可測性.為闡述方便，我們用X1～X28表示28個指標(biāo)，如表1所示.

表1指標(biāo)數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)分析

指標(biāo)樣本數(shù)最小值最大值平均值標(biāo)準(zhǔn)差人均地區(qū)生產(chǎn)總值(元,X1)312643310523150751.5821712.84非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重(%,X2)3176.9099.4790.064.90全社會固定資產(chǎn)投資(億元,X3)311069.2042495.5016338.0610374.99貨物進(jìn)出口總額(萬美元,X4)31620051241942531387589524715995客運(yùn)總量(萬人,X5)31151718078970006.2950214.33貨運(yùn)總量(萬t,X6)31191443429813858596380.71郵電業(yè)務(wù)總量(億元,X7)3147.833353.35704.34629.57快遞業(yè)務(wù)總量(萬元,X8)3115442.246125336597931092092.8人均可支配收入(元,X9)3110730.245965.820097.58192.38人均消費(fèi)支出(元,X10)31731733064.814639.995779.12互聯(lián)網(wǎng)普及率(%,X11)3134.1075.348.5111.09R&D人員全時當(dāng)量(人年,X12)3113042487285212.26108961.43R&D經(jīng)費(fèi)(萬元,X13)312943134653782985244.83688662.1有效發(fā)明專利數(shù)(件,X14)314412693614480.8624899.11每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)(張,X15)313.756.224.860.62社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率(%,X16)310.60175.1039.6141.45廣播節(jié)目綜合人口覆蓋率(%,X17)3191.52100.0097.801.91電視節(jié)目綜合人口覆蓋率(%,X18)3195.39100.0098.441.21人均擁有公共圖書館藏量(冊,X19)310.253.040.640.49基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)(萬人,X20)3178.304843.801616.371279.19基本醫(yī)療保險參保人數(shù)(萬人,X21)3158.9098041927.211809.32城市用水普及率(%,X22)3189.07100.0097.232.71城市燃?xì)馄占奥?%,X23)3157.13100.0091.958.94每萬人擁有公共交通車輛(標(biāo)臺,X24)318.4324.8412.603.23人均城市道路面積(m2,X25)314.1125.7715.384.49人均公園綠地面積(m2,X26)317.3318.0012.792.61城市生活垃圾無害化處理率(%,X27)3058.9010091.2211.07一般固體廢物綜合利用量(萬t,X28)318.0319680.896591.305153.02

1.4進(jìn)行實(shí)證分析

1.4.1 數(shù)據(jù)的無量綱化

評價指標(biāo)是由多個指標(biāo)構(gòu)成，為避免量綱和數(shù)量級的影響，必須對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，將它們都轉(zhuǎn)化為無量綱數(shù)據(jù).本文采用“中心化”處理方法，具體按以下公式進(jìn)行，為節(jié)省篇幅，利用“中心化”處理法所得數(shù)據(jù)不在文中列示.

(i=1,2,…,n;j=1,2,…,P)

1.4.2 KMO檢驗(yàn)和球形Bartlett檢驗(yàn)

KMO檢驗(yàn)用于檢查在因子分析中所選變量充分性和適用性，取值在0～1之間.KMO值越接近于1，說明變量間的簡單相關(guān)系數(shù)平方和越大于偏相關(guān)系數(shù)平方和，即變量間的相關(guān)性越強(qiáng)，原變量越適合此因子分析模型；KMO值越接近于0，原變量越不適合此因子分析.根據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)家Kaiser給出的標(biāo)準(zhǔn)，KMO統(tǒng)計(jì)量在0.7以上時分析效果較好；Bartlett球形檢驗(yàn)用于判斷相關(guān)矩陣是否是單位矩陣，即各變量是否獨(dú)立；Bartlett的卡方統(tǒng)計(jì)值和自由度較大，且相伴概率值小于顯著性水平0.05時，說明數(shù)據(jù)取自正態(tài)分布，適合做因子分析.由表2我們可以看出，KMO值和Bartlett檢驗(yàn)值效果均達(dá)到因子分析的要求.

表2KMO檢驗(yàn)和Bartlett檢驗(yàn)

Kaiser-Meyer-Olkin樣本充分性檢驗(yàn)Bartlett球形檢驗(yàn)X2統(tǒng)計(jì)值df顯著性檢驗(yàn)0.8451231.8783780.000

1.4.3 確定解釋因子

由相關(guān)系數(shù)矩陣R計(jì)算得到特征值、方差貢獻(xiàn)率和累計(jì)貢獻(xiàn)率，具體方法是對旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣進(jìn)行主成分分析，結(jié)果如表3所示.

表3因子分析的總方差解釋

成分初始特征值旋轉(zhuǎn)平方和載入合計(jì)方差貢獻(xiàn)率/%累計(jì)貢獻(xiàn)率/%合計(jì)方差貢獻(xiàn)率/%累積貢獻(xiàn)率/%F15.366E+1499.12799.1274.751E+1486.37586.375F23.525E+120.74199.8683.286E+137.41293.787F37.837E+100.012299.9993.224E+136.21399.999

由表3可知：第一因子F1可以解釋所有變量總方差的86.375%，前三個因子的方差貢獻(xiàn)率達(dá)到99.999% > 80%，因此選前三個因子作為主因子能夠在保證變量信息不丟失的前提下較完全地描述經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平.

1.4.4 因子得分系數(shù)

為考察各地區(qū)的財(cái)政支出績效情況及對其進(jìn)行分析和綜合評價，根據(jù)函數(shù)系數(shù)矩陣，采用回歸方法求出因子得分函數(shù).由系數(shù)矩陣將三個公因子表示為28個指標(biāo)的線性形式.按各公因子對應(yīng)的方差貢獻(xiàn)率為權(quán)數(shù)計(jì)算如下綜合統(tǒng)計(jì)量：

需要說明的是：上述實(shí)證分析過程，均通過IBM SPSS Statistics 22軟件計(jì)算得出.

1.5實(shí)證分析結(jié)果及結(jié)論

通過上述分析，可以得出中國各省級區(qū)域財(cái)政支出績效結(jié)果.即在財(cái)政支出績效總得分排名前三位的是廣東(3.702 6)、上海(2.143 8)和北京(2.075 2)，排在最后三位的是內(nèi)蒙古(0.142 1)、青海(0.112 6)、和甘肅(0.016 1).經(jīng)濟(jì)狀況因子方面，排在前三位的是廣東(1.901 4)、上海(1.009 5)和浙江(0.971 4)，排在后三位的是湖南(0.121 4)、青海(0.080 4)和內(nèi)蒙古(0.067 1)；社會狀況因子方面，排在前三位的是山東(0.910 4)、江蘇(0.876 5)和浙江(0.873 1)，排在后三位的是北京(0.075 1)、上海(0.072 2)和海南(0.047 9)；生態(tài)狀況因子方面，排在前三位的是湖南(0.897 4)和湖北(0.866 5)、山東(0.798 5)，排在后三位的是江蘇(0.070 6)、浙江(0.044 6)和甘肅(0.037 8).

整體上看，在財(cái)政支出績效影響因子中得分依次為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、生活指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo).但需要說明的是：有些地區(qū)的社會和生態(tài)因子得分極低，是因?yàn)檫@些地區(qū)人口數(shù)量較多，外來務(wù)工人員較多，從而導(dǎo)致財(cái)政支出的社會和生態(tài)指標(biāo)受到比較大的影響.通過上述研究，我們可以得到如下結(jié)論：

1)各地區(qū)財(cái)政支出績效差異較大.根據(jù)上述實(shí)證分析可以看出，最高得分與最低得分差距極其明顯.其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)財(cái)政支出績效得分較高，如北京、上海和廣東等地區(qū).

2)各地區(qū)財(cái)政支出績效各因子分?jǐn)?shù)不一.各地區(qū)在各因子得分中各具優(yōu)勢或在某一方面具有一定的劣勢，如北京市和上海市在經(jīng)濟(jì)狀況因子中得分較高，而社會和生態(tài)因子得分都非常低，但由于經(jīng)濟(jì)狀況因子權(quán)重較高，因而綜合得分排名較高，故此各地區(qū)應(yīng)因地制宜提高財(cái)政支出績效水平.

3)提高財(cái)政支出績效水平是一個系統(tǒng)工程，且受諸多方面因素的制約.而本文中僅選擇了可以定量分析的影響因素作為評價指標(biāo)，在實(shí)際工作中，財(cái)政支出還受到諸如法律制度、民主進(jìn)程、政府公共管理水平、決策科學(xué)性、可持續(xù)影響等定性因素的影響.

2 財(cái)政支出績效綜合評價結(jié)果的基本建議

2.1優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是提高財(cái)政支出績效綜合評價質(zhì)量的基本途徑.按照黨的十八大報(bào)告提出的“完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系”的目標(biāo)與要求，可針對我國省級區(qū)域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，核心是解決其“越位”與“缺位”的問題，著力建立一個支出合理增長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、支出行為規(guī)范有效、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)框架.

2.1.1 優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)原則

為建立適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政支出基本框架，按照新常態(tài)下的供給側(cè)改革和精準(zhǔn)扶貧等政策精神，積極完成中央經(jīng)濟(jì)工作會議所確立的“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)，就必須從有利于促進(jìn)發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、滿足公共需要和提高社會整體福利水平要求出發(fā)，使公共財(cái)政支出的范圍、規(guī)模、結(jié)構(gòu)及預(yù)算管理，與政府職能的范圍、方向相適應(yīng).在優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)過程中，必須遵循保障政府職能、兼顧公平效率、貫徹依法支出、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保證民生需求的原則.

2.1.2 科學(xué)界定公共財(cái)政支出范圍

我國當(dāng)前應(yīng)切實(shí)打破中央與地方“職責(zé)同構(gòu)”、地方財(cái)政“隱形支出”過重及中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移過多的困境，建立明確的中央與地方事權(quán)、支出責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn).中央財(cái)政應(yīng)在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基礎(chǔ)上，在供給端加大對教育、科技、農(nóng)業(yè)、能源等基礎(chǔ)項(xiàng)目及特殊區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付.地方財(cái)政應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際及影響財(cái)政支出績效的高分因子，因勢利導(dǎo)地調(diào)整和優(yōu)化地方財(cái)政支出范圍和結(jié)構(gòu)，其范圍可界定為政權(quán)建設(shè)、事業(yè)發(fā)展、公共投資、轉(zhuǎn)移分配、民生保障和生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域.

2.1.3 優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)重點(diǎn)

如調(diào)整公共投資支出，明確政府與市場的邊界，政府投資必須退出生產(chǎn)性領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向公益性、民生性和風(fēng)險性產(chǎn)業(yè)，保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程建設(shè)；規(guī)范政府運(yùn)行成本，全面推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制法制管理，控制“三公經(jīng)費(fèi)”等支出；改革財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，增加非盈利性農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政投資，引導(dǎo)社會資金對其盈利性的投入；調(diào)整社會保障支出，如完善促進(jìn)就業(yè)的財(cái)稅扶持政策和社會保險制度，削減城市居民福利性補(bǔ)貼等；增加公共社會開支，如繼續(xù)增加教育、科技和醫(yī)療衛(wèi)生投入等.

2.1.4 建立中長期的財(cái)政支出機(jī)制

如破除財(cái)政支出預(yù)算剛性，加大資金統(tǒng)籌的力度，激活公共財(cái)政支出調(diào)控盤面，對時間跨度較大的財(cái)政政策和重大項(xiàng)目支出實(shí)施跟蹤問效監(jiān)管機(jī)制，以增強(qiáng)財(cái)政政策彈性和預(yù)算支出的可調(diào)節(jié)性；完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)解決專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分散、低效之頑疾，如加大清理“小、散、亂”和效果較差專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，整合其類同專項(xiàng)，規(guī)范專項(xiàng)設(shè)立和資金審批機(jī)制等；落實(shí)滾動預(yù)算，審核預(yù)算的重點(diǎn)應(yīng)由傳統(tǒng)的平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制.

2.2規(guī)范財(cái)政支出績效評價流程

規(guī)范財(cái)政支出績效評價流程是加強(qiáng)財(cái)政支出績效綜合評價科學(xué)管理的保障.財(cái)政部制定的《預(yù)算績效工作管理規(guī)劃》中明確提出了建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制的要求，因而科學(xué)合理的財(cái)政支出績效管理應(yīng)是一個運(yùn)行于完善制度體系和組織體系之下由財(cái)政支出目標(biāo)管理、績效跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實(shí)施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的閉環(huán)綜合回路，其重點(diǎn)主要包括以下四個方面：

2.2.1 明確績效評價原則

各省級區(qū)域應(yīng)根據(jù)新《預(yù)算法》及本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)管理辦法等規(guī)定，確立各級財(cái)政支出績效評價基本原則：一是公正透明原則，績效評價應(yīng)符合客觀、真實(shí)、公正、透明的要求，過程和結(jié)果應(yīng)依法公開并接受監(jiān)督；二是收支相關(guān)原則，績效評價應(yīng)結(jié)合具體的產(chǎn)出績效，以反映收支的緊密對應(yīng)關(guān)系，體現(xiàn)財(cái)政資金管理的科學(xué)性和整體性；三是系統(tǒng)性原則，在指標(biāo)的選取上應(yīng)以客觀定量指標(biāo)為主，結(jié)合分級分檔的定性指標(biāo)，以全面反映財(cái)政支出所產(chǎn)生的各方面效益；四是簡便經(jīng)濟(jì)原則，既要在指標(biāo)上考慮現(xiàn)實(shí)性和可操作性、實(shí)現(xiàn)成本效益最大化，又要在評價方法上簡便有效.

2.2.2 規(guī)范績效評價對象

在我國現(xiàn)行的財(cái)政體制下，財(cái)政支出績效評價的對象總體上可分為應(yīng)納入部門預(yù)算管理的資金和政府預(yù)算管理的資金兩部分.針對不同預(yù)算層級的財(cái)政支出，績效評價的內(nèi)容不盡相同：本級政府財(cái)政支出績效評價應(yīng)在做好基本支出績效評價的基礎(chǔ)上，將績效評價重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面；上級政府對下級政府的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)重點(diǎn)評價中央重大決策項(xiàng)目及其對社會、經(jīng)濟(jì)和民生的影響.

2.2.3 引導(dǎo)社會機(jī)構(gòu)參與

財(cái)政支出績效評價特別是項(xiàng)目支出績效評價往往涉及具體的經(jīng)濟(jì)調(diào)查，且對會計(jì)、統(tǒng)計(jì)和審計(jì)等專業(yè)技能具有較高的要求，需要耗費(fèi)較大的人財(cái)物力.通過政府購買服務(wù)等方式引入符合資質(zhì)要求的社會機(jī)構(gòu)(中介機(jī)構(gòu)和高校、研究機(jī)構(gòu))參與績效評價，并嚴(yán)格按照《會計(jì)師事務(wù)所財(cái)政支出績效評價業(yè)務(wù)指引》組織實(shí)施程序.財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級預(yù)算部門和下級財(cái)政部門，以及預(yù)算部門負(fù)責(zé)本部門和下屬單位支出績效的評價或再評價，可有效提高預(yù)算評價工作的準(zhǔn)確性、客觀性和公信力.

2.2.4 強(qiáng)化績效評價結(jié)果運(yùn)用

根據(jù)新《預(yù)算法》的相關(guān)要求，各級預(yù)算應(yīng)參考上一年度財(cái)政預(yù)算收支執(zhí)行情況及有關(guān)績效評價結(jié)果合理編制本單位、本部門預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合；對項(xiàng)目績效評價，預(yù)算組織部門應(yīng)將評價結(jié)論、存在問題和整改意見反饋給被評價主管部門，督促其整改落實(shí)，以增強(qiáng)績效評價的約束力；建立評價激勵約束機(jī)制，將財(cái)政支出績效評價與相關(guān)部門績效考核相銜接，并與部門預(yù)算安排直接掛鉤，以此作為人事調(diào)整和預(yù)算修正、調(diào)整、繼續(xù)或終止提供必要的決策依據(jù).

2.3加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督管理

加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督管理是實(shí)施和規(guī)范財(cái)政支出績效綜合評價工作的重要保證，主要包括以下三個方面：

2.3.1 完善財(cái)政制約機(jī)制

在財(cái)政支出績效監(jiān)督管理上，立足構(gòu)建公共利益相關(guān)主體的共同治理結(jié)構(gòu)，健全人大決策、財(cái)政執(zhí)行和審計(jì)監(jiān)督權(quán)力相分離制約機(jī)制，要發(fā)揮省級人大監(jiān)督作用、改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督辦法、加強(qiáng)審計(jì)重點(diǎn)監(jiān)督.省級人大、政府(財(cái)政)、審計(jì)等機(jī)構(gòu)實(shí)施財(cái)政支出預(yù)算監(jiān)督的任務(wù)、重點(diǎn)與方式雖有所不同，但其目的都是為了推進(jìn)政府預(yù)算改革、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo).

2.3.2 加快信息監(jiān)管建設(shè)

貫徹“互聯(lián)網(wǎng)+財(cái)政”之精神，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在財(cái)政支出監(jiān)管的高效性、即時性和便捷性等優(yōu)勢，建立財(cái)政資金動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)(實(shí)時掌握資金分配使用及預(yù)算執(zhí)行情況)、基礎(chǔ)財(cái)政信息數(shù)據(jù)庫(反映各部門、單位財(cái)政收支情況，提高其透明度)和財(cái)政支出績效評價反饋庫(實(shí)施績效評價結(jié)果通報(bào)、重大項(xiàng)目執(zhí)行公示制度)等[21]，以加強(qiáng)財(cái)政部門間的橫向溝通及其與預(yù)算單位、稅務(wù)機(jī)關(guān)、重大項(xiàng)目主管方之間的縱向溝通，提升績效評價信息收集、分析和反饋效率.

2.3.3 廣開社會監(jiān)督渠道

宣傳公共財(cái)政和財(cái)政支出績效評價理念，強(qiáng)化家庭、公民個人理財(cái)意識，調(diào)動中介組織、群眾團(tuán)體、專家學(xué)者和新聞媒體等社會力量參與財(cái)政支出和績效評價監(jiān)督的積極性和創(chuàng)造性，建立相應(yīng)的規(guī)章制度并采取積極有效的措施.其基本對策包括建立財(cái)政預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算公示制度，健全財(cái)政公眾聽證問詢制度，加強(qiáng)專家和中介機(jī)構(gòu)對支出預(yù)算的審查，強(qiáng)化新聞媒體及公眾對支出預(yù)算監(jiān)督、質(zhì)詢力度等.

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EmpiricalanalysisonfiscalexpenditurecomprehensiveevaluationamongChineseProvinces

WANG Shu-guang1, LI Jin-yao1, ZHONG Shen2

(1. School of Public Finance and Administration, Harbin University of Commerce, Harbin 150028, China; 2. School of Finance, Harbin University of Commerce, Harbin150028, China)

Based on the reasonable selection of index system for the fiscal expenditure performance evaluation, comprehensive evaluation model was conducted on the basis of factor analysis, and then an empirical analysis on the comprehensive evaluation of provincial fiscal expenditure performance was carried out by using the interface data collected from 31 provinces (including autonomous region and municipalities). The basic conclusions include: fiscal expenditure performance in different regions vary hugely; the factor scores differ from each other; improving the performance level of financial expenditure is a systematic project and is restricted by many factors. According to the comprehensive evaluation results, this essay puts forward several suggestions, including: optimizing the structure of public finance expenditure, standardizing the process of fiscal expenditure performance evaluation and strengthening the supervision and management of fiscal expenditure.

fiscal expenditure; fiscal performance; performance evaluation; comprehensive evaluation

2016-10-10.

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(14JY003)

王曙光(1963-)，男，博士，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)稅理論與公共政策.

F224

A

1672-0946(2017)05-0626-07