農(nóng)村法律顧問制度前瞻性研究

趙佳敏+張有亮+趙天祥

摘 要：在扶貧背景下，農(nóng)村法律顧問制度發(fā)揮的作用越來(lái)越大。通過調(diào)查問卷和訪談提綱的形式調(diào)查湖北省潛江市農(nóng)村法律顧問制度，針對(duì)該制度實(shí)施過程中存在的一些問題，通過相關(guān)制度建設(shè)、法制宣傳、加強(qiáng)監(jiān)督與責(zé)任追究等方式強(qiáng)化法律服務(wù)整合，同時(shí)，社會(huì)工作介入農(nóng)村法律顧問制度的實(shí)施，可使農(nóng)村法律顧問制度更好地服務(wù)人民、造福社會(huì)。

關(guān)鍵詞：法制扶貧；農(nóng)村法律顧問；制度創(chuàng)新；社會(huì)工作介入

中圖分類號(hào)： D920.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2017）06-0020-04

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)提出，“發(fā)揮律師在依法維護(hù)公民和法人的合法權(quán)益方面的重要作用”，要求“普遍建立法律顧問制度”，加強(qiáng)農(nóng)村法律顧問制度建設(shè)，組織律師以及基層司法工作人員參與涉法涉訴矛盾化解，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，維護(hù)社會(huì)公平正義。農(nóng)村法律顧問制度是指法律服務(wù)人員（包括律師及其他基層法律工作人員）進(jìn)駐鄉(xiāng)村，對(duì)其作為顧問的村民給予法律方面的指導(dǎo)和幫助，是化解基層矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要，是創(chuàng)新社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)公平正義、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必要手段。本文以湖北省潛江市為例，通過實(shí)證調(diào)查農(nóng)民法律顧問制度，從中發(fā)現(xiàn)制度實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，通過法律服務(wù)能力的整合和社會(huì)工作者的介入不斷地完善農(nóng)村法律顧問制度。

一、湖北省潛江市農(nóng)村法律顧問制度分析

（一）潛江市農(nóng)村法律顧問制度模式分析

潛江市農(nóng)村法律顧問制度實(shí)施以來(lái)，參與農(nóng)村法律顧問的律師和基層法律服務(wù)工作者進(jìn)駐鄉(xiāng)村，給予村民法律方面的指導(dǎo)和幫助。目前潛江農(nóng)村法律顧問制度已經(jīng)形成以市人民調(diào)解中心為平臺(tái)，成立“潛江市公共法律服務(wù)中心”；以區(qū)、鎮(zhèn)、辦事處司法所為依托，成立區(qū)、鎮(zhèn)、辦事處公共法律服務(wù)站；以村（居、分場(chǎng)）調(diào)委會(huì)為基礎(chǔ)，建立以法律顧問室為基礎(chǔ)的農(nóng)村法律服務(wù)體系。潛江市農(nóng)村法律顧問制度的模式基本覆蓋法律對(duì)農(nóng)民教育的各方面，主要包括以下幾種：

（1）法律援助：幫助符合條件的社會(huì)低保戶、殘疾人、農(nóng)民工、優(yōu)撫對(duì)象等群體向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。

（2）涉法信訪：按照黨委、政府和基層自治組織的要求，搜集反映村（居、分場(chǎng)）民的合理訴求，參與處置村（居、分場(chǎng)）群體性事件、涉法涉訴信訪等維穩(wěn)工作。

（3）糾紛調(diào)解：為村（居、分場(chǎng)）調(diào)委會(huì)做好鄰里糾紛、拆遷糾紛、合同糾紛、婚姻家庭糾紛等提供法律咨詢，同時(shí)參與轄區(qū)內(nèi)重大矛盾糾紛的調(diào)處工作。

（4）法制宣傳：圍繞黨委、政府中心工作和村（居、分場(chǎng)）民關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題開展法治宣傳教育活動(dòng)，增強(qiáng)群眾法治意識(shí)。

（5）村務(wù)“法律體檢”：應(yīng)邀參加村（居、分場(chǎng)）換屆選舉，列席村民代表大會(huì)、參與重要管理活動(dòng)和相關(guān)會(huì)議，并提出相關(guān)法律意見和建議。

（6）法律服務(wù)：為村（居、分場(chǎng)）民提供義務(wù)法律咨詢、代寫法律事務(wù)文書。為村（居、分場(chǎng)）依法自治提供法律服務(wù)與咨詢。

（二）潛江市農(nóng)村法律顧問制度實(shí)施過程中存在的問題

農(nóng)村法律顧問制度在潛江實(shí)施以來(lái)取得了良好效果，但是隨著社會(huì)的發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧的不斷深入，農(nóng)村法律顧問制度也伴隨著一些問題。

首先，缺乏國(guó)家的關(guān)注與支持。在實(shí)踐中，農(nóng)村法律顧問制度的實(shí)施大多依靠各級(jí)司法機(jī)關(guān)連同地方的基層法律工作者一同來(lái)實(shí)現(xiàn)，缺乏國(guó)家的關(guān)注與支持。農(nóng)村法律顧問制度的實(shí)行需要經(jīng)費(fèi)的地方很多，但是國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)較少，許多與法律顧問制度相關(guān)的活動(dòng)很難開展，導(dǎo)致接受農(nóng)村法律顧問制度的村民懷疑此項(xiàng)制度的有效性，不利于法律顧問制度在農(nóng)村地區(qū)的貫徹與執(zhí)行。

其次，農(nóng)村法律顧問人員的數(shù)量有限且服務(wù)水平不高。農(nóng)村法律顧問是由律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、司法鑒定人員組成。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，法律顧問的人數(shù)較少，根本無(wú)法達(dá)到“一村一法律顧問”的要求。并且有些法律顧問人員服務(wù)意識(shí)較差，更多地僅僅是為了完成任務(wù)，對(duì)村民的法律問題應(yīng)付了事，缺乏耐心解答。法律顧問的這種行為和態(tài)度不僅使政府的法律顧問制度不能很好地貫徹執(zhí)行，也會(huì)增加農(nóng)民對(duì)政府的不信任感。

最后，“民間法”大于國(guó)家法律。所謂“民間法”，是指在農(nóng)村根深蒂固的傳統(tǒng)習(xí)俗、宗法觀念等。農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)俗和宗法觀念對(duì)農(nóng)民日常問題的解決起著重要的作用，當(dāng)農(nóng)民遇到問題或解決糾紛時(shí)，他們往往訴諸傳統(tǒng)習(xí)俗、宗法族規(guī)等，而不是首先尋找法律途徑來(lái)解決問題。這不僅是農(nóng)民法制觀念薄弱的重要原因，同時(shí)也不利于農(nóng)村法律顧問制度的有效推廣[1]。

二、農(nóng)村法律顧問制度的法律服務(wù)能力整合

（一）加強(qiáng)農(nóng)村法律法規(guī)的制度建設(shè)

精準(zhǔn)扶貧主要是解決農(nóng)民貧困問題，依法扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重要保證，依法扶貧就是在扶貧的過程中，各項(xiàng)措施、策略都必須遵守法律的規(guī)定。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，有法可依是實(shí)現(xiàn)依法治貧、法制扶貧的前提條件。進(jìn)一步開拓中國(guó)特色扶貧事業(yè)，要堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮扶貧立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村的各項(xiàng)法律法規(guī)很不健全，各種立法大多以城市為基礎(chǔ)，在農(nóng)村適應(yīng)性不強(qiáng)。因此“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”，建立中國(guó)特色的農(nóng)村法律法規(guī)是必要的。

第一，在國(guó)家層面積極推進(jìn)扶貧立法，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)立法和扶貧改革相銜接。另外，還要依法賦予地方立法權(quán)，因地制宜地制定出符合地方特色的法規(guī)，在此過程中，國(guó)家要做好監(jiān)督者的角色，使地方在立法的過程中做到立法有據(jù)、符合實(shí)際。

第二，將惠農(nóng)政策上升為法律。將惠農(nóng)政策上升為法律不僅使農(nóng)民的合法權(quán)利有法可依，也為農(nóng)村法律顧問制度的順利實(shí)施提供法律依據(jù)和保障。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村法律顧問制度與村規(guī)民約整合

我國(guó)的鄉(xiāng)村正從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村控制型向現(xiàn)代的鄉(xiāng)村治理型轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理不只是農(nóng)村內(nèi)部的自我管理和發(fā)展問題，還是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理需要處理好國(guó)家與鄉(xiāng)村、政府與社會(huì)的關(guān)系，在此過程中國(guó)家、政府需要放權(quán)。地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范不應(yīng)該為命令性、強(qiáng)制性的規(guī)定，而應(yīng)該為建議性、鼓勵(lì)性、倡導(dǎo)性規(guī)定，即以引導(dǎo)為主。值得注意的是，村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)以不能違反國(guó)家法律法規(guī)為前提[2]?？傊r(nóng)村法律顧問制度與村規(guī)民約相結(jié)合將更好地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的順利開展。endprint

（三）加強(qiáng)農(nóng)村法律顧問制度監(jiān)督與責(zé)任追究

通過訪談了解到農(nóng)村法律顧問制度是比較完善的，但是在具體實(shí)施過程中仍然會(huì)出現(xiàn)一系列的問題，因此如何貫徹、落實(shí)具體政策是推行農(nóng)村法律顧問制度的關(guān)鍵。

第一，增加法律顧問人員。潛江市農(nóng)村法律顧問是由律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、司法鑒定等人員組成，總?cè)藬?shù)100多人，而潛江市有430個(gè)村（居、分場(chǎng)），所以平均一名法律工作人員要擔(dān)任3～4個(gè)村的法律顧問工作，其結(jié)果就是法律顧問人員很難兼顧其責(zé)。因此，增加農(nóng)村法律顧問的人數(shù)勢(shì)在必行。作為職業(yè)法律工作人員的法官、檢察官以及具備法律專業(yè)知識(shí)的大學(xué)生，都是農(nóng)村法律顧問的合適人選。

第二，加強(qiáng)政府監(jiān)督，對(duì)不負(fù)責(zé)任的法律顧問追究責(zé)任。對(duì)于那些服務(wù)意識(shí)差、態(tài)度惡劣的法律顧問人員，應(yīng)嚴(yán)肅查處并追究相關(guān)人員責(zé)任，以確保農(nóng)村法律顧問制度真正服務(wù)于民。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳力度，提高農(nóng)民法律意識(shí)

第一，從村民現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)進(jìn)行法律知識(shí)宣傳。例如，村民現(xiàn)實(shí)生活中面臨的糾紛大多是鄰里糾紛、宅基糾紛、房屋糾紛、婚姻糾紛等，所以在進(jìn)行法制宣傳時(shí)可以側(cè)重于民法、勞動(dòng)法、婚姻法、土地法等。

第二，對(duì)村干部、外出務(wù)工人員進(jìn)行法制培訓(xùn)。村干部作為村中的重要角色，他們是行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的重要人員，因此村干部理應(yīng)是農(nóng)村法治培訓(xùn)的重點(diǎn)對(duì)象。外出務(wù)工的村民平常很少在家，可以利用他們回鄉(xiāng)探親時(shí)期對(duì)他們進(jìn)行集中培訓(xùn)，提高他們的法律意識(shí)。

三、農(nóng)村法律顧問制度的未來(lái)設(shè)想——社會(huì)工作介入

相對(duì)于醫(yī)學(xué)關(guān)注人類生理運(yùn)作，心理學(xué)關(guān)注個(gè)人心理現(xiàn)象，社會(huì)工作關(guān)注的焦點(diǎn)在于人類與環(huán)境的互動(dòng)，目的在于協(xié)助個(gè)人、家庭、團(tuán)體、社區(qū)等適應(yīng)所在的社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)或恢復(fù)其社會(huì)功能，創(chuàng)造有利于達(dá)成目標(biāo)的社會(huì)條件，以預(yù)防或舒緩社會(huì)問題。將社會(huì)工作引入農(nóng)村法律顧問制度中來(lái)，可以解決法律服務(wù)整合措施中所不能解決的各種問題，使農(nóng)村法律顧問制度得到完善實(shí)施。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)工作介入農(nóng)村法律顧問制度主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）社會(huì)工作介入法律顧問制度中弱勢(shì)群體的維權(quán)

現(xiàn)居農(nóng)村人口中，留守婦女兒童及老人占有很大比重，作為弱勢(shì)群體，他們應(yīng)該受到更多的關(guān)注。社會(huì)工作者應(yīng)從以下幾個(gè)方面維護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體的權(quán)益：

第一，為弱勢(shì)群體提供個(gè)案工作服務(wù)。社會(huì)工作中的個(gè)案工作主要是社會(huì)工作者對(duì)于弱勢(shì)群體的案主采取面對(duì)面的交流與溝通。在個(gè)案輔導(dǎo)過程中，社會(huì)工作者應(yīng)從弱勢(shì)群體的生活環(huán)境、性格等方面對(duì)案主進(jìn)行個(gè)案輔導(dǎo)。另外，在為弱勢(shì)群體的個(gè)案進(jìn)行輔導(dǎo)的過程中應(yīng)建立檔案，這有利于社會(huì)工作者對(duì)相關(guān)案主進(jìn)行后期跟蹤服務(wù)。

第二，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行心理干預(yù)。強(qiáng)烈的自卑感、過分敏感、自尊心強(qiáng)、容易情緒化等是弱勢(shì)群體面臨的普遍心理問題，也是導(dǎo)致弱勢(shì)群體走上犯罪道路的重要原因，因此弱勢(shì)群體的心理承受問題不可忽視。社會(huì)工作者若發(fā)現(xiàn)弱勢(shì)群體有心理問題傾向，應(yīng)及時(shí)主動(dòng)對(duì)其進(jìn)行心理干預(yù)，以免他們心理問題越積越多，引發(fā)嚴(yán)重后果。

第三，組織社團(tuán)活動(dòng)。開展社團(tuán)活動(dòng)不僅為弱勢(shì)群體提供了彼此交流與溝通的機(jī)會(huì)，還可以緩解部分群眾的心理問題，減少心理問題帶來(lái)的家庭社會(huì)問題。此外，社會(huì)工作者還可以不定期地邀請(qǐng)醫(yī)護(hù)人員為弱勢(shì)群體檢查身體，宣講專業(yè)醫(yī)療保健知識(shí)和各種疾病的預(yù)防。

（二）社會(huì)工作介入法律顧問制度中的糾紛調(diào)解

鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、欠債還款糾紛是農(nóng)村中普遍存在的糾紛問題。當(dāng)村民遇到各種糾紛時(shí)，農(nóng)村法律顧問更多地是通過法律的途徑幫助解決問題，告知糾紛的性質(zhì)、社會(huì)危害以及解決糾紛的方式——調(diào)解或訴訟。社會(huì)工作是以利他主義為指導(dǎo)，以科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)，運(yùn)用科學(xué)方法開展助人服務(wù)活動(dòng)。比如，社會(huì)工作者在糾紛調(diào)解的過程中往往會(huì)用到共情、澄清、反饋、引領(lǐng)、重述、聚焦等專業(yè)溝通技巧，使糾紛雙方對(duì)社會(huì)工作者產(chǎn)生信賴，穩(wěn)定自己情緒，更好地表述自己的需求和要解決的問題，以此避免矛盾的升級(jí)。因此，社會(huì)工作者與法律顧問人員一起參與村民的糾紛調(diào)解，將專業(yè)的溝通技巧與法律知識(shí)相結(jié)合，這將使糾紛的解決達(dá)到事半功倍的效果。

（三）社會(huì)工作介入法律顧問制度中的罪犯矯正

我國(guó)的罪犯矯正都是在城市中展開，實(shí)行社區(qū)矯正，農(nóng)村沒有真正的矯正機(jī)構(gòu)，也沒有真正的矯正人員，因此在農(nóng)村建立專門的矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)是農(nóng)村法律顧問制度的重要內(nèi)容。如在每個(gè)村莊設(shè)立一個(gè)農(nóng)村矯正工作室，每個(gè)工作室里配有專業(yè)司法矯正人員和社會(huì)工作者，從被矯正人員的生理、心理、社會(huì)、家庭等方面入手，協(xié)助被矯正人員改過自新，幫助其自力更生，更快地融入到社會(huì)中。

總之，社會(huì)工作介入農(nóng)村法律顧問制度，運(yùn)用專業(yè)的方法和科學(xué)的技能在農(nóng)村弱勢(shì)群體維權(quán)、村民糾紛解決、農(nóng)民罪犯矯正等方面發(fā)揮了重要作用，為農(nóng)村法制扶貧做出了巨大貢獻(xiàn)，是農(nóng)村法律顧問制度建設(shè)中的創(chuàng)新之舉。

四、結(jié)語(yǔ)

湖北省潛江市實(shí)施的農(nóng)村法律顧問制度作為農(nóng)村法治扶貧工作的重要組成部分，為農(nóng)村法制建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。通過相關(guān)制度建設(shè)、法制宣傳、加強(qiáng)監(jiān)督與責(zé)任追究等方法，加強(qiáng)法律服務(wù)能力整合，提高法律服務(wù)水平，可以有效解決該制度實(shí)施過程中存在的一些問題。社會(huì)工作介入作為農(nóng)村法律顧問制度的未來(lái)設(shè)想，將使農(nóng)村法律顧問制度得到進(jìn)一步完善，使其更好地服務(wù)農(nóng)村社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]高其才.通過村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理[J].政法論叢，2016，（2）：23.endprint