(南京審計大學(xué)，江蘇 南京 210029)

我國影子銀行法律監(jiān)管問題研究

鄭欣孫珺超王倩

(南京審計大學(xué)，江蘇 南京 210029)

“影子銀行”是美國次貸危機之后出現(xiàn)的一個新興金融概念，過去幾十年，影子銀行作為國際金融市場的新生力量，不斷發(fā)展壯大，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。但其游離于銀行監(jiān)管之外，監(jiān)管當(dāng)局沒有給予足夠的法律規(guī)制，很容易產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險等危機。我國影子銀行發(fā)展還未成熟，監(jiān)管措施又存在缺陷，我們可以借鑒美國針對影子銀行監(jiān)管的措施，樹立宏觀審慎監(jiān)管理念，完善我國法律法規(guī)體系，制定并不斷改善我國影子銀行法律監(jiān)管措施，從而使我國的金融環(huán)境穩(wěn)步發(fā)展。

影子銀行；法律監(jiān)管；風(fēng)險

影子銀行體系，是美國某大型投資管理公司執(zhí)行董事保羅·麥卡利參加美聯(lián)儲年度會議時首先定義，大家也稱之為“平行銀行系統(tǒng)”或者“準(zhǔn)銀行實體”。西方發(fā)達(dá)國家的影子銀行體系如今已漸進(jìn)成熟，形成了系統(tǒng)完善的監(jiān)管體系。而我國隨著經(jīng)濟(jì)不斷快速發(fā)展，金融市場機構(gòu)與業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，影子銀行規(guī)模近幾年才不斷擴大，影子銀行體系發(fā)展還不夠成熟，我們需要制定針對性法律規(guī)范并不斷修改完善監(jiān)管影子銀行，保證我國金融市場穩(wěn)定發(fā)展。

一、影子銀行概述

在美國金融危機發(fā)生以后，“影子銀行”作為一個新興的金融機構(gòu)慢慢出現(xiàn)，它的主要業(yè)務(wù)是將金融機構(gòu)各種貸款進(jìn)行證券化處理，同時無底線擴張信用，其中最重要的是把原有商業(yè)銀行信貸關(guān)系藏進(jìn)貸款通過證券化后的業(yè)務(wù)產(chǎn)品中。雖然這種方式和傳統(tǒng)商業(yè)銀行很相似，但其只是行使了原有金融機構(gòu)的作用但卻沒有具體的組織機構(gòu)出現(xiàn)，就好比一個隱形的銀行存在。而將住房按揭貸款進(jìn)行證券化處理則是美國“影子銀行”的最主要操作，經(jīng)過處理后的住房貸款產(chǎn)品作為新的融資來源，在縮減了住房按揭者的融資成本的時候，還把這種信貸擴張通過新型金融產(chǎn)品普及到社會，很可能帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。

中國國內(nèi)影子銀行的產(chǎn)生源于我國經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的要求。在我國市場利率未全面放開、信貸資源不夠充足的條件下，我國金融市場急需一個能有效代替?zhèn)鹘y(tǒng)商業(yè)銀行，在資金盈余者和資金需求者之間充當(dāng)另一個媒介的機構(gòu)，正在此時，我國的影子銀行系統(tǒng)開始展露苗頭并迅猛發(fā)展。我國的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境以及實施的相關(guān)宏觀政策也促進(jìn)了金融創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢以及我國不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境促使金融機構(gòu)進(jìn)行金融創(chuàng)新，從而來滿足客戶需求。同時傳統(tǒng)商業(yè)銀行等金融機構(gòu)也希望通過金融創(chuàng)新來創(chuàng)造新的盈利來源，而且可以不受監(jiān)管。

二、我國影子銀行監(jiān)管存在的問題

我國金融市場不斷推陳出新，影子銀行才初步顯現(xiàn)，其發(fā)展仍處于初步階段，還沒有發(fā)展成型，所以其在不斷發(fā)展過程中會碰見不同種類的問題，同時其如何結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)特色發(fā)展還有待考量。在這些未知面前，我們?nèi)フ務(wù)撛摻ㄔO(shè)什么樣的監(jiān)管模式不太合理，而如果我們完全借鑒西方國家的經(jīng)驗又不符合中國國情，畢竟西方國家的影子銀行經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，其發(fā)展?jié)u進(jìn)成熟。如今我們只能摸著石頭過河，根據(jù)金融市場變化不斷調(diào)整影子銀行監(jiān)管模式，制定出靈活有效的符合中國特色的影子銀行監(jiān)管體系。

(一)監(jiān)管理念存在問題

我國影子銀行監(jiān)管理念存在偏差，只是片面追求金融環(huán)境安全穩(wěn)定，采取謹(jǐn)慎的監(jiān)管原則，這種理念抑制了各金融機構(gòu)的主動創(chuàng)造，減慢了我國金融創(chuàng)新的速度，降低了金融體系的效率。我國影子銀行監(jiān)管理念未從“安全為先”轉(zhuǎn)向“安全與效率并重”，這牽制著我國金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，對我國金融企業(yè)市場競爭力的提高毫無益處，同時還影響我國影子銀行的穩(wěn)定發(fā)展。然而在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，必須要保證我國金融體系穩(wěn)定高效，只有保證又好又快發(fā)展，加速金融創(chuàng)新的同時保持穩(wěn)定，將維護(hù)金融秩序穩(wěn)定與加速金融創(chuàng)新的監(jiān)管理念相結(jié)合，才能完成我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的目標(biāo)。

(二)我國影子銀行監(jiān)管法律法規(guī)不夠完善

安全穩(wěn)定發(fā)展影子銀行體系的前提和首要問題就是建立合理完善的影子銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系，目前我國法律監(jiān)管體系初步建立并不斷完善，但存在不小的法律監(jiān)管缺陷，對重點監(jiān)管對象尚未出臺針對性法律法規(guī)，監(jiān)管范圍仍未明確，不能根據(jù)金融市場變化快速修訂完善原先法案，同時對參與影子銀行業(yè)務(wù)活動的主體未提供足夠有效的法律保護(hù)，這些都阻礙了影子銀行甚至是我國金融市場的前景。我國影子銀行監(jiān)管法律體系不夠完善，使得影子銀行沒有法律依據(jù)，不能有效的監(jiān)控風(fēng)險，使得監(jiān)管的尺度或大或小，不能對癥下藥，而且可能阻礙了金融創(chuàng)新發(fā)展，給影子銀行體系的穩(wěn)步發(fā)展造成很大損傷，從而破壞了金融市場的穩(wěn)定。

(三)多頭監(jiān)管制度存在缺陷

當(dāng)前我國實行“一行三會”的分頭監(jiān)管體制，多個監(jiān)管機構(gòu)需要各司其職、協(xié)調(diào)配合，對影子銀行進(jìn)行監(jiān)督管理，但這種監(jiān)管體制容易導(dǎo)致部門沖突，存在不小的隱患。我國的證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會并沒有很好的將相關(guān)監(jiān)管信息與央行分享，導(dǎo)致央行很難根據(jù)影子銀行體系變化，快速出臺監(jiān)管政策，這會影響影子銀行體系的穩(wěn)定性，而且這三大監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管責(zé)任的安排上也很難協(xié)調(diào)，難以全面有效的管控影子銀行。相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)在管控影子銀行時，容易受到其他方面的制約，實施管控時缺少交流，極易造成管控的漏洞，很難形成合理有效的管控。我國這種分頭監(jiān)管的體制降低了監(jiān)管效力，不利于對影子銀行進(jìn)行系統(tǒng)合理的監(jiān)管，不利于影子銀行的穩(wěn)定發(fā)展，打擊了金融市場主體的主動性與創(chuàng)造性，阻礙了我國經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定發(fā)展。

(四)信息披露制度不夠完善

影子銀行體系中時常由于信息不對稱，就會導(dǎo)致業(yè)務(wù)過程中的逆向選擇以及道德風(fēng)險，而這些風(fēng)險常常會帶來極大損失，甚至破壞影子銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。我國近年不斷增加金融機構(gòu)信息透明度，但相對西方發(fā)達(dá)國家成熟完善的信息披露管理制度，目前關(guān)于信息披露的法律法規(guī)不夠健全，而且缺少實踐性。在我國金融市場中，仍然存在相關(guān)金融機構(gòu)和信用評級機構(gòu)不完全披露公司信息，甚至虛報信息的情況，而且我國監(jiān)管機構(gòu)對其管理仍不完善，這樣市場信息不對稱會嚴(yán)重阻礙影子銀行以及金融市場的穩(wěn)定發(fā)展。

三、完善我國影子銀行法律監(jiān)管的措施

美國對影子銀行體系的監(jiān)管相對而言比較成熟，對監(jiān)管措施的完善也及時有效，針對次貸危機所反映的美國影子銀行在法律管控方面的不足，其提出了一連串有效監(jiān)管影子銀行的法律文件等。為了加強對我國影子監(jiān)管，今年國務(wù)院發(fā)107號文，這是我國首部影子銀行監(jiān)管法規(guī)，其要求清楚了解影子銀行的發(fā)展和監(jiān)管、監(jiān)管部門的分工、完善監(jiān)督體制和方案、有效把握風(fēng)險管控、快速完善配套措施等，旨在解決我國影子銀行法律監(jiān)管體制的缺陷。我國對影子銀行的管控可以借鑒美國對影子銀行的法律管控措施，采取合理的適合中國國情的方式去完善監(jiān)管制度：

(一)樹立宏觀審慎監(jiān)管理念

1.對影子銀行的產(chǎn)生和發(fā)展我們應(yīng)該保持理性思維，影子銀行的不斷發(fā)展確實給市場帶來潛在風(fēng)險，但我們不能因其存在缺陷就完全制止，而是發(fā)揮相關(guān)監(jiān)管部門的作用，加強監(jiān)督管理，保證其合理有序發(fā)展；

2.影子銀行掀起金融創(chuàng)新的風(fēng)潮，推動金融市場持續(xù)壯大，但也會有一些風(fēng)險，因此我們要完善法律監(jiān)管體系，實現(xiàn)金融創(chuàng)新和有效監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展，從而保證金融市場的可持續(xù)發(fā)展；

3.我們要樹立宏觀審慎監(jiān)管理念，設(shè)立相關(guān)監(jiān)管部分，對整個金融市場全面監(jiān)管、整體把握，建立一個動態(tài)發(fā)展、全面有效的宏觀審慎監(jiān)管框架。

(二)完善我國法律法規(guī)體系

全球金融不斷創(chuàng)新發(fā)展，我國金融體制改革不斷深化，作為新興金融機構(gòu)的影子銀行在金融市場中的地位越來越重要，但目前我國尚未頒布法律法規(guī)對其定義、業(yè)務(wù)范圍以及對象等做出明確規(guī)定，更加沒有將其納入傳統(tǒng)商業(yè)銀行的監(jiān)管體系中，這不利于我國金融環(huán)境的安全穩(wěn)定發(fā)展。我們應(yīng)該借鑒美國兩個金融監(jiān)管改革法案及全球各國各地區(qū)經(jīng)驗，同時結(jié)合中國自身實際，完善我國法律監(jiān)管體系，建立有效的監(jiān)管機制。次貸危機爆發(fā)后，美國連續(xù)兩年頒布《金融體系全面改革方案》和《多德——弗蘭克法案》。這里面，全面包含了美國對影子銀行的實質(zhì)性監(jiān)管舉措的是《多德——弗蘭克法案》?！抖嗟隆ヌm克法案》中，涉及到影子銀行法律管控方面的規(guī)范方案有《破產(chǎn)法》、《2010年私募基金投資顧問注冊法》和有關(guān)銀行業(yè)的其他法規(guī)等。其中有關(guān)重點管控的規(guī)范有：第一，確定了沃爾克規(guī)則。這個規(guī)則迫使銀行降低自我運營交易量，同時規(guī)范限制其各種基金類產(chǎn)品；第二，對于場外衍生品交易市場，設(shè)置多方位的管控。也就是規(guī)定那些符合條件的衍生品一定要在中央清算機構(gòu)里清算，同時要在管控范圍內(nèi)的交易所等進(jìn)行交易；同時對于參與互換的主要交易者等也要加強監(jiān)管；第三，對于各種基金和兩房的管控，除了風(fēng)險資本基金，其他私募基金和對沖基金一定要在SEC注冊，一定要保存記錄同時接受其審查審計等。我國金融環(huán)境與監(jiān)管政策與國外有所不同，影子銀行發(fā)展階段也有差異，不能完全照搬國外監(jiān)管方法，應(yīng)制定有中國特色的影子銀行監(jiān)管制度，創(chuàng)立相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)，針對影子銀行發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題及時有效的處理，保證其安全穩(wěn)定發(fā)展，根據(jù)金融市場環(huán)境變化不斷修訂監(jiān)管方案，發(fā)揮影子銀行帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢，提高我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展速度。

(三)促進(jìn)相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)

我國分業(yè)監(jiān)管的模式要求央行以及三大監(jiān)管機構(gòu)必須溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息共享，明確各自的監(jiān)管責(zé)任，對影子銀行進(jìn)行合理統(tǒng)一的管理，彌補監(jiān)管漏洞。各監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強溝通與合作，實現(xiàn)與央行信息共享，同時結(jié)合金融市場的變化，制定實時合理的監(jiān)管政策，對影子銀行進(jìn)行有效合理的管控，保證管控任務(wù)的高效。相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定積極履行監(jiān)管責(zé)任，同時根據(jù)整個影子銀行體系的環(huán)境適當(dāng)調(diào)節(jié)監(jiān)管措施，降低系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生的幾率，從而實現(xiàn)影子銀行體系的健康發(fā)展。

(四)強化信息披露制度

規(guī)范影子銀行信息披露制度是進(jìn)行監(jiān)督管理的重要措施，強化信息披露制度應(yīng)成為我國法律監(jiān)管的重點。影子銀行游離在監(jiān)管之外，監(jiān)管機構(gòu)對其業(yè)務(wù)范圍、交易對象等信息沒有完整掌握，影子銀行的低透明度損害了投資者的利益，增加了風(fēng)險不可測性，會給整個金融環(huán)境的穩(wěn)步發(fā)展造成損害。加強信息披露制度主要是為了降低信息不對稱，減少了潛在風(fēng)險，從而加強監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。一方面，必須加強影子銀行本身的信息披露，出臺相關(guān)法律法規(guī)強制影子銀行披露其資產(chǎn)信息、業(yè)務(wù)范圍、交易對象等信息，并預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的可能性，維護(hù)投資者利益，促進(jìn)金融環(huán)境的健康發(fā)展；另一方面，要加強對信用評級機構(gòu)信息披露的監(jiān)管，要求相關(guān)評級機構(gòu)公開其評級標(biāo)準(zhǔn)和評級結(jié)果，防范評級機構(gòu)的道德風(fēng)險。

四、結(jié)論

國際金融環(huán)境日新月異，對影子銀行的監(jiān)管問題也引起了全世界關(guān)注，各國政府和監(jiān)管當(dāng)局紛紛出臺相應(yīng)措施，來構(gòu)建穩(wěn)定的法律監(jiān)管機制。我國金融環(huán)境尚未成熟，市場化程度不高，面對在我國剛剛起步的影子銀行體系，我們應(yīng)吸取國際上對影子銀行體系的經(jīng)驗教訓(xùn)，同時結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)金融市場特點，制定符合我國自身國情的積極有效的法律監(jiān)管措施。通過分析我國目前監(jiān)管體系的不穩(wěn)定，以及結(jié)合美國對影子銀行體系的管控方案，根據(jù)影子銀行體系的變化和可能產(chǎn)生的不同問題，樹立宏觀審慎的理念，完善我國影子銀行監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)，加強監(jiān)管機構(gòu)的溝通，同時改善信息披露制度，合理有效的進(jìn)行監(jiān)管，努力建設(shè)合理穩(wěn)定的法律監(jiān)管環(huán)境，促進(jìn)影子銀行體系以及經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

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