李俊穎，王 昕

（1、國網(wǎng)上海市電力公司，上海 200122 2、上海久隆企業(yè)管理咨詢有限公司，上海 200122）

淺析人為干預(yù)招評標(biāo)過程行為及對策

李俊穎1，王 昕2

（1、國網(wǎng)上海市電力公司，上海 200122 2、上海久隆企業(yè)管理咨詢有限公司，上海 200122）

作為電網(wǎng)企業(yè)依法治企的重要研究課題，本文通過對招評標(biāo)業(yè)務(wù)管理流程進行“全員、全環(huán)節(jié)、全方位”的梳理，得出可能出現(xiàn)的人為干預(yù)招評標(biāo)過程行為表現(xiàn)，并進一步分析其在法律、制度、管理體制、管理策略等方面成因，提出加強制度執(zhí)行剛性、完善公司管理決策體制、推進標(biāo)準(zhǔn)化管理、創(chuàng)新招評標(biāo)管理模式等方面的對策。

電網(wǎng)企業(yè)；依法治企；招標(biāo)采購；人為干預(yù)

一、引言

人為干預(yù)招評標(biāo)過程是當(dāng)前招標(biāo)采購中的熱點問題之一，社會上披露出來的相關(guān)案件觸目驚心。防范人為干預(yù)招評標(biāo)過程無疑是現(xiàn)代企業(yè)依法治企的重要任務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)作為國企，其招標(biāo)采購活動長期備受社會各界關(guān)注。本文全面梳理了電網(wǎng)企業(yè)招評標(biāo)及相關(guān)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的較為重大的人為干預(yù)行為表現(xiàn)，進一步分析其成因，并提出相應(yīng)的措施建議。

二、人為干預(yù)招評標(biāo)過程行為表現(xiàn)

通過研究社會上數(shù)百起關(guān)于人為干預(yù)招評標(biāo)的典型案例，并詳細(xì)梳理了招評標(biāo)各環(huán)節(jié)以及前后端相關(guān)環(huán)節(jié)流程節(jié)點的所有參與主體可能做出的影響招評標(biāo)過程和結(jié)果的人為干預(yù)行為，主要包括以下幾階段。

1、設(shè)計規(guī)劃階段

該環(huán)節(jié)作為需求提出源頭，可能存在的對招評標(biāo)環(huán)節(jié)有影響的人為干預(yù)行為包括：在設(shè)計、規(guī)劃中人為設(shè)置專業(yè)技術(shù)門檻，指定專有技術(shù)產(chǎn)品；將概算降低到法定招標(biāo)額度以下，以此達到規(guī)避招標(biāo)的效果。

2、計劃階段

該環(huán)節(jié)作為招標(biāo)環(huán)節(jié)的直接上游，其輸出結(jié)果將作為招標(biāo)環(huán)節(jié)的參照依據(jù)，可能存在的對招評標(biāo)環(huán)節(jié)有影響的人為干預(yù)行為包括：在計劃提報文件中故意設(shè)置不合理門檻排斥潛在供應(yīng)商或傾向性推薦供應(yīng)商；利用劃分標(biāo)段限制或者排斥潛在投標(biāo)人或者以化整為零、打散標(biāo)包的方式規(guī)避招標(biāo)；人為縮短壓縮工期或未滿足招標(biāo)條件即指定供應(yīng)商先行實施，違規(guī)審批、越權(quán)審批，或者以保密工程、應(yīng)急工程、獻禮工程、安保工程等指令性項目的名義，后續(xù)補進入招標(biāo)環(huán)節(jié)，與投標(biāo)人相互串通進行虛假招標(biāo)，或直接規(guī)避招標(biāo)，造成應(yīng)招未招；招標(biāo)單位打著組織的旗號，提出諸如讓產(chǎn)業(yè)單位中標(biāo)80%等明顯涉嫌人為干預(yù)的任務(wù)指標(biāo)，與投標(biāo)人相互串通進行虛假招標(biāo)，明招暗定。

3、招標(biāo)文件編制與審核階段

作為招標(biāo)過程的開端，該環(huán)節(jié)可能存在的人為干預(yù)行為包括：制定招標(biāo)實施指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)及審定年度招標(biāo)工作方案，故意提高或降低采購標(biāo)準(zhǔn)，為特定投標(biāo)人量身定制的風(fēng)險；在招標(biāo)文件中，違規(guī)設(shè)置門檻和陷阱，排斥潛在投標(biāo)人。

4、發(fā)標(biāo)階段

該環(huán)節(jié)可能存在的人為干預(yù)行為包括：故意不按照規(guī)定在指定媒介發(fā)布招標(biāo)公告或是在不同媒介發(fā)布的同一招標(biāo)項目的招標(biāo)公告的內(nèi)容不一致，影響潛在投標(biāo)人投標(biāo)；招標(biāo)公告中遞交投標(biāo)文件的時間地點不明確，造成潛在投標(biāo)人無法或延期遞交投標(biāo)文件；招標(biāo)文件澄清的時限不符合法律法規(guī)的規(guī)定；招標(biāo)代理機構(gòu)在所代理的招標(biāo)項目中投標(biāo)或項目相關(guān)人員向該項目投標(biāo)人泄露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。

5、接受標(biāo)書及開標(biāo)

該環(huán)節(jié)可能存在的人為干預(yù)行為包括：開標(biāo)環(huán)節(jié)中，檢查所有投標(biāo)文件的密封狀況環(huán)節(jié)存在疏忽或故意縱容；標(biāo)書運送環(huán)節(jié)存在部分遺失或更改，以排斥特定投標(biāo)人。

6、評標(biāo)委員會組建階段

該環(huán)節(jié)可能存在的人為干預(yù)行為包括：評標(biāo)委員會組成不符合回避規(guī)定；專家抽取時未采用隨機方式，通知專家時有意選擇特定備選專家或以明示、暗示等方式指定或變相指定參加評標(biāo)委員會的專家成員；泄露專家名單。

7、評標(biāo)階段

該環(huán)節(jié)作為核心環(huán)節(jié)，可能存在的人為干預(yù)行為包括：招標(biāo)代理機構(gòu)或其他相關(guān)人員故意提出有傾向性的評標(biāo)模板修改需求，以傾向或排斥特定投標(biāo)人；在評標(biāo)基礎(chǔ)資料準(zhǔn)備階段中，招標(biāo)代理機構(gòu)或其他相關(guān)人員整理基礎(chǔ)性技術(shù)經(jīng)濟資料時帶有傾向性；暗示或者誘導(dǎo)投標(biāo)人作出澄清、說明，或者接受投標(biāo)人主動提出的澄清、說明，存在刻意偏袒特定潛在投標(biāo)人情況；濫用否決投標(biāo)排斥投標(biāo)人或?qū)?yīng)否決的投標(biāo)未進行否決；評標(biāo)委員會未按招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進行評標(biāo)，或評標(biāo)時使用了未在招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或其他不公正的評判標(biāo)準(zhǔn)；評標(biāo)委員會成員、代理機構(gòu)明示或者暗示評標(biāo)專家傾向或者排斥特定投標(biāo)人，操縱中標(biāo)結(jié)果。評標(biāo)委員會成員向招標(biāo)人或招標(biāo)代理機構(gòu)征詢確定中標(biāo)人的意向或者接受任何單位或者個人明示或者暗示提出的傾向或者排斥特定投標(biāo)人的要求。濫用評分自由裁量權(quán)。因投標(biāo)人與招標(biāo)人存在隸屬或合作關(guān)系，招標(biāo)人授意評標(biāo)專家有所偏頗，未按招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)辦法客觀、公正的評標(biāo)。對于上百家投標(biāo)人，專家無法在有限的評標(biāo)時間內(nèi)看完全部投標(biāo)文件，目前一般采用分組評標(biāo)的組織分工方式，其中，每個評標(biāo)組完成對部分投標(biāo)人所有商務(wù)或技術(shù)評分要素的打分。由于各組之間評價的尺度不一，為人為干預(yù)提供了空間。評標(biāo)委員會成員或代理機構(gòu)、監(jiān)督人員、法律人員向投標(biāo)人透漏投標(biāo)文件的評審情況、中標(biāo)候選人的推薦意見以及與確定中標(biāo)人等招標(biāo)文件公開信息以外的其他情況。人為干預(yù)授標(biāo)原則，利用授標(biāo)原則的不同而產(chǎn)生的不同優(yōu)先級順序，操縱推薦的中標(biāo)候選人名單。

8、定標(biāo)階段

該階段是招評標(biāo)過程的最后一個環(huán)節(jié)，可能存在的人為干預(yù)行為主要是招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組成員任意否決評標(biāo)結(jié)果，或不按照法律法規(guī)和招標(biāo)文件規(guī)定確定中標(biāo)人。

9、合同簽訂及履約階段

在招評標(biāo)過程之后的合同管理階段，可能存在的人為干預(yù)行為主要是合同簽訂時未嚴(yán)格執(zhí)行中標(biāo)結(jié)果，強制中標(biāo)企業(yè)轉(zhuǎn)包或違法分包，或無正當(dāng)理由不與中標(biāo)人訂立合同，或背離招標(biāo)投標(biāo)確定的合同實質(zhì)性內(nèi)容或者向中標(biāo)人提出附加條件，導(dǎo)致無法達成協(xié)議或談判實質(zhì)性變更了招標(biāo)結(jié)果。

10、供應(yīng)商管理和質(zhì)量監(jiān)督階段

由于該階段中質(zhì)量監(jiān)督結(jié)果、供應(yīng)資質(zhì)業(yè)績核實結(jié)果、供應(yīng)商不良行為處理結(jié)果等均與招標(biāo)環(huán)節(jié)進行聯(lián)動，因此，可能存在的影響招評標(biāo)的人為干預(yù)行為包括：在供應(yīng)商資質(zhì)業(yè)績核實過程中，未嚴(yán)格按照核實標(biāo)準(zhǔn)開展工作，未能通過現(xiàn)場核實及時發(fā)現(xiàn)有意干預(yù)資質(zhì)業(yè)績核實結(jié)果但實際上不符合要求的供應(yīng)商，或供應(yīng)商資質(zhì)業(yè)績評價結(jié)果與招標(biāo)進行聯(lián)動時規(guī)則應(yīng)用隨意性強，以排斥潛在供應(yīng)商或為特定供應(yīng)商中標(biāo)提供便利。供應(yīng)商質(zhì)量、履約、服務(wù)及誠信問題收集不全面，或其他人為原因?qū)е碌墓?yīng)商績效評價結(jié)果填寫不夠客觀，影響與招標(biāo)聯(lián)動結(jié)果公正性。故意漏報、瞞報或假報供應(yīng)商不良行為，或調(diào)查片面、失實，證據(jù)不充分，不良行為處理不符合公司有關(guān)規(guī)定，與招標(biāo)進行聯(lián)動時規(guī)則應(yīng)用隨意性強，以排斥潛在供應(yīng)商或為特定供應(yīng)商中標(biāo)提供便利。

三、人為干預(yù)招評標(biāo)過程行為成因

1、法律法規(guī)還存在漏洞，制度執(zhí)行剛性有待進一步提高

一方面，相關(guān)法律和規(guī)定對招投標(biāo)中一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏剛性規(guī)定。另一方面，規(guī)定較為寬泛，可執(zhí)行性不夠強，自由裁量權(quán)較大，可能降低違法犯罪的成本。電網(wǎng)企業(yè)自身有較明確的制度規(guī)定，但制度剛性執(zhí)行的保障措施尚不夠完善，監(jiān)督機制、評標(biāo)基地建設(shè)、監(jiān)控預(yù)警機制等配套機制建設(shè)有待進一步推進。

2、管理體制存在缺陷

工程建設(shè)項目管理體制存在漏洞。具體表現(xiàn)在“裁判員”身兼“運動員”，為領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)客觀上提供了便利條件；決策體制不完善，對違規(guī)決策缺乏必要的制約等。

政治因素干擾。政企間的隸屬和依賴關(guān)系為官員和企業(yè)經(jīng)營者之間提供了通暢的尋租通道。

3、市場競爭亂象及與電網(wǎng)安全運行需求之間矛盾激烈

投標(biāo)人不顧一切搞關(guān)系爭取中標(biāo)，或低價中標(biāo)，或通過串標(biāo)、圍標(biāo)獲取中標(biāo)，其本身的產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)可能缺乏保障。當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)設(shè)備采購的安全質(zhì)量訴求未能夠通過合理的策略得以滿足時，招標(biāo)人或相關(guān)人員就可能會出現(xiàn)人為干預(yù)招評標(biāo)過程的傾向。

4、采購相關(guān)的策略、標(biāo)準(zhǔn)有待優(yōu)化、固化

招評標(biāo)過程中的人為因素影響大，給人為因素的干預(yù)和操縱提供了可乘之機，影響評標(biāo)結(jié)果的公允性。

5、人員自律意識和專業(yè)素質(zhì)有待提升

部分決策群體出于小群體利益，為關(guān)聯(lián)企業(yè)中標(biāo)提供便利。人員素質(zhì)和水平有待提升。專家和監(jiān)督人員知識面的局限會影響自身作用的發(fā)揮，致使一些人為干預(yù)行為有了可乘之機。此外，部分人員自律意識、廉潔意識有待提升。

6、專家資源不足

技術(shù)規(guī)范評審專家、評標(biāo)專家人數(shù)不足，特別是非主專業(yè)評標(biāo)專家奇缺，容易使評標(biāo)專家成為投標(biāo)企業(yè)的拉攏對象，這將會影響招投標(biāo)的公正性。

四、防范人為干預(yù)招評標(biāo)過程措施建議

1、加強制度執(zhí)行剛性

嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)采購標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，規(guī)范開展發(fā)標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)工作。通過監(jiān)督、考核、技術(shù)手段應(yīng)用等進行采購過程管控。

進一步完善代理服務(wù)、評標(biāo)細(xì)則、定標(biāo)原則、合同簽訂、全程視頻監(jiān)控等實施細(xì)則，將整個招投標(biāo)過程置于陽光下操作。

嚴(yán)把重要文件的審核關(guān)，明確審核細(xì)則及依據(jù)，主要責(zé)任人員需簽字背書。

建立確保制度執(zhí)行的配套措施。例如，為配合評標(biāo)委員會回避原則的執(zhí)行，建議及時更新專家?guī)欤ㄖ鳂I(yè)和集體人員調(diào)動）信息。

2、完善公司管理決策體制

規(guī)范項目實施工期及過程管理，杜絕人為縮短工期以及在不滿足招標(biāo)條件的情況下啟動招標(biāo)的情況。招標(biāo)單位應(yīng)嚴(yán)格遵循招投標(biāo)管理的有關(guān)規(guī)定，禁止向招標(biāo)管理部門下達與產(chǎn)業(yè)單位銷售目標(biāo)有關(guān)的任務(wù)指標(biāo)。

在采購管理決策層面合法、合規(guī)確定管理策略。如對于法律及制度規(guī)定的可以按照非招標(biāo)方式進行項目，經(jīng)審批后采用非招標(biāo)方式采購，避免在進入招標(biāo)流程后，由于各種不適用招標(biāo)的原因而出現(xiàn)人為干預(yù)。

優(yōu)化決策時間點和決策程序。如為防范評標(biāo)專家名單泄露，應(yīng)盡量縮短從專家抽取方案審批到開標(biāo)之間的時間，且盡量將名單審核批準(zhǔn)知悉范圍控制在最小。同時，考慮評標(biāo)商務(wù)組和技術(shù)組組長容易成為投標(biāo)人公關(guān)對象，建議將最終確定商務(wù)組和技術(shù)組組長的時間點延至評標(biāo)啟動時。

嚴(yán)格記錄定標(biāo)會議定標(biāo)事項，定標(biāo)會議紀(jì)要應(yīng)由招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組組長（或其常務(wù)副組長）審批簽發(fā)。

考慮到招評標(biāo)信息的保密性需求，需分析不同信息的保密性質(zhì)，具體設(shè)置相關(guān)信息的決策和知悉范圍；對需要進行操作但部分信息不便知悉的人員，合理設(shè)置屏蔽字段信息。

3、推動標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)

針對具體的招標(biāo)、評標(biāo)模版統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一操作，對資質(zhì)條件進行明確，進一步細(xì)化各類招標(biāo)計劃資質(zhì)、業(yè)績、安全、技術(shù)、服務(wù)要求、合同內(nèi)容；優(yōu)化評標(biāo)組織分工方式，建議采取按評分要素進行打分的組織分工方式；細(xì)化技術(shù)規(guī)范書要求，明確供應(yīng)商資質(zhì)業(yè)績核實標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)績效評價標(biāo)準(zhǔn)、不良行為處罰的具體實施規(guī)則和范圍以及這些供應(yīng)商管理成果與招標(biāo)聯(lián)動的具體規(guī)則；優(yōu)化細(xì)化評標(biāo)細(xì)則，減少主觀分?jǐn)?shù)，增加客觀分?jǐn)?shù)；實行對限額以下進行框架招標(biāo)的采購策略；研究實施費率招標(biāo)；擴大標(biāo)準(zhǔn)化物料應(yīng)用覆蓋面，推廣固化ID應(yīng)用；通過信息系統(tǒng)固化分標(biāo)分包原則、授標(biāo)原則和各環(huán)節(jié)操作時限要求等。

4、創(chuàng)新招評標(biāo)管理模式

探索應(yīng)用暗標(biāo)評標(biāo)。技術(shù)標(biāo)中不出現(xiàn)公司名稱，開標(biāo)后由監(jiān)管人員在音、視頻監(jiān)控下對技術(shù)標(biāo)進行暗標(biāo)編號，并對商務(wù)標(biāo)及暗標(biāo)編號與單位對應(yīng)表進行封存。評標(biāo)專家無法獲悉投標(biāo)人對應(yīng)的是哪份技術(shù)標(biāo)文件，大大降低了人為干預(yù)評標(biāo)的可能。

增加輔助評標(biāo)資料。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將評標(biāo)所需的、客觀的科學(xué)依據(jù)如運檢部門統(tǒng)計的設(shè)備故障率等數(shù)據(jù)提供給評標(biāo)專家，實現(xiàn)科學(xué)評標(biāo)。

優(yōu)化評分項構(gòu)成。對于不需要特別強調(diào)商務(wù)分和技術(shù)分的評分高低差異的情況，可采用價格分自動評審并對中標(biāo)候選人排序、商務(wù)分和技術(shù)分由專家僅評審是否合格，不進行打分的組合法。

客觀分評分自動化?？陀^分部分由系統(tǒng)根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)進行自動評分。

5、加強人員廉潔警示教育和技能培訓(xùn)

對招評標(biāo)過程涉及的所有相關(guān)崗位進行防范人為干預(yù)招評標(biāo)過程專題培訓(xùn)，每個崗位均需要掌握與自身職責(zé)相關(guān)的業(yè)務(wù)操作規(guī)范和審批要點。開展案例警示教育，與公司廉潔文件建設(shè)相結(jié)合，提高領(lǐng)導(dǎo)干部及從業(yè)人員思想覺悟。

對設(shè)計單位、招標(biāo)從業(yè)人員、技術(shù)規(guī)范評審專家、評標(biāo)專家、供應(yīng)商管理專家、審計、監(jiān)督人員等進行適崗培訓(xùn)，提高相關(guān)崗位人員的專業(yè)能力，增強對防范人為干預(yù)招評標(biāo)過程的知識技能支撐。

6、優(yōu)化專家?guī)鞓?gòu)成

針對各類專家資源明顯不足等問題，建議統(tǒng)一專家?guī)旃芾?，建立公司系統(tǒng)內(nèi)部跨區(qū)域?qū)＜規(guī)?，并適當(dāng)引入外部社會專家，提高招評標(biāo)環(huán)節(jié)的公正性。

[1] 姚文勝：政府采購法律制度研究[M].法律出版社，2009.

[2] [德]蘭斯多夫，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心譯：腐敗與改革的制度經(jīng)濟學(xué)：理論、證據(jù)與政策[M].方正出版社，2007.

[3] 張炎：當(dāng)前重大工程項目中腐敗現(xiàn)象研究[D].清華大學(xué)，2004.

[4] 崔晶晶：工程項目腐敗致因模型與廉潔管理體系的開發(fā)應(yīng)用[D].清華大學(xué)，2013.

（責(zé)任編輯：占雨秀）